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把农业推向市场，引导农民走向市场，这是发展农村市场经济的内在要求。然而，走向市场后的农业是否具备参与市场竞争的能力以及抗御市场风险的能力，农民的利益格局及其利益分配关系是否能够得到保证，这是攸关着农业持续稳定发展和亿万农民切身利益的一个大问题。我们说把农业推向市场，推是应当的，但如果把农业推向市场以后撒手不管，这对于存在着不少先天或后天性弱点的农民来说，对于缺乏市场竞争所必需的公平条件的农业来说是十分不利的。因此，在农业走向市场化过程中，如何通过一系列支持农业发展的政策措施，形成一个较为完备的农民利益保护体系，现实地成为当前理论界和实际部门迫切需要解决的难题。本文对此进行初步的探索。
一、农民利益状况的实证描述
利益是一个综合性的社会概念，它贯穿于人的存在、发展和享受等一切活动中。农民利益是在一定历史阶段上，与其所处的社会阶层中的地位相适应，农民从现有社会资源分配中所能得到的份额与好处。
农民利益有其丰富的内涵，不仅包括经济利益，还包括法律所允许的政治民主权利和应享有的劳动、教育以及社会保障等权利。经济利益是农民最基本的利益。市场经济体制要创造丰富的社会物质财富，就必须使人们的财产所有权和对劳动价值的支配权及相应的物质利益得到保护，反对通过权力与暴力或其它非市场手段来掠夺。因此，农民的经济利益就是与农民的财产所有权和劳动价值的支配权及其对社会的经济责任相适应的物质利益。政治利益是农民实现经济利益与其它利益的保证，它反映出农民在国家政治生活中当家作主的程度。在传统农业社会，农民主要从事农业生产，农民的作用局限于农村、农业领域。随着商品交换的发展和市场经济体制的建立，农民正在向着农村和农业以外的领域发挥重要的作用，农民已经成为参与社会政治、社会民主和法制建设的一支重要力量。而且，农民的这种参与程度和水平，又成为社会民主和法制建设完备程度的重要标志。忽视农民的社会与政治利益，其经济利益必然受损害。
改革开放以来，由于党在农村各项富民政策的实施，农民收入不断提高，农民生活普遍改善，农民利益的保障状况呈现出良好态势。然而，必须看到，在农业向市场经济转变过程中，农民利益问题，特别是农民收入状况，并非尽如人意，在农业和农村经济处于持续增长的同时，农民收入却增长缓慢。具体表现在三个方面：一是农民收入增长与农业和农村经济发展不同步。1989—1991年，农民人均创造农业总产值按可比价格计算增长10.2%，人均创造农业国民收入按可比价格计算增长8.7%，而农民人均纯收入扣除农村零售物价影响后只增长4%。二是农民收入增长大大低于城市居民收入增长。城市居民人均年收入1989—1991年增长了53.2%，按城市零售物价总指数折算实际增长18.3%，相当于农民实际收入增长速度的4.58位，致使城乡差距明显扩大。1992年这一状况仍未得到扭转。据国家统计局统计公报，1992年，农民人均纯收入比上年实际增长5.9%，而城市人均生活费收入比上年实际增长8.8%，城乡收入差距继续扩大。三是自1989年农业步出徘徊局面以来，农民收入增长速度大大低于前十年达到的水平，甚至低于徘徊时期农民收入增长水平。1979—1988年，农民收入由1978年的133.57 元增长到1988年的544.94元，同期农村零售物价指数上升61.05%， 农民实际收入年均增长9.74%。其中，1979—1984年均增长15%，1985—1988年均增长2.34%。1988—1991年农民人均收入年均实际增长1.32%，低于农业徘徊时期的农民收入增长速度。
以上是从农民收入状况对农民利益问题所作的初步描绘，进一步可以从农民阶级与工人阶级在政治、经济地位上的反差进行探讨。
从政治地位来看，阶级理论中无产阶段等于工人阶级。但是，我国农民随着社会主义改造基本完成，三年大跃进以及“三级所有、队为基础”农村核算体制的确立，农民阶级已由原来的有产（或少产）阶级变成了无产阶级，农民由原来的私有小生产者变成了农业生产工人，农民事实上已变成了既非原本农民、又非现代工人，而是介于二者之间的那种悬着的。但政府依然从农民原本意义——有产阶级或自给自足的小生产者的视角来看待他们，这显然落后于农民的预期心理与追求。
从经济地位分析，国有资产名义上属于全体国民，而实际上全为市民所垄断，农民是既不可望也不可及的；农村集体资产名义上属相应地域范围内农民，但实际上模糊的产权使得谁也弄不清农民个体所占份额的多少，从而也无法律保障。
从政府承担风险责任来看，政府缺乏有效的农村保险保障供给，以致于农村保障保险供给与需求的反差、农业损失风险过大与给付能力不足的反差，以及家庭保障陷入危机与社会保障严重滞后的反差依然制约着我国农村经济市场化的进程。
由于农民所处政治经济地位的低下，又缺乏工会一样的农会组织，而地区合作经济组织及村民委员会多以政府行政权力的延伸方式构造而导致农民利益代理人与保护人角色的变形失真，于是不利于农业这一基础产业的各种行为日重。因此，为着保持国民经济的稳定协调发展，为着保持农业的持续协调发展，必须在全社会范围内建立起农民利益保障体系。
二、保障农民利益的基本主张
由于农民利益是一个复杂的经济社会问题，因此，保护农民利益必然是一项系统工程。在市场经济条件下，保护农民利益的基本构想如下：
1、重塑农民利益表达机制。农业的市场化，要求国家从制度上、 政策上予以保护，彻底清除市场上的超经济力量，以保障农民利益，这是发展农村市场经济的必要政策。同时，还必须强化农民的自我保护意识，提高农民的自我保护能力，完善农民利益表达机制，建立代表农民利益的市场中介组织。发展市场经济，如果没有农民自己的、忠实的、完整的代言人，农民如果没有能力去谈判或协商农产品销售，去影响市场价格，农民在市场竞争中只能会处于被动地位。因为市场本来是由买卖双方构成的，任何一方都受制于另一方，只有双方协调、互相影响，竞争才能是平等的。然而，由于我国农民自身固有的思维定势、文化素养、技术素质以及市场意识的低下，由于居住的分散和生产规模的狭小，客观上决定了他们与市场经济的要求还相距甚远。加之现阶段国家还没有哪一个部门能对农民负责，没有哪一个部门与农民结成了经济利益共同体，没有哪一个部门能够有效地维护农民的利益，致使农民利益经常受到来自于方方面面的侵蚀。在这种情况下，要真正让农民承担起农村市场主体的角色，必须尽快建立起以充分发挥农民个人民主权力为实质，真正代表农民利益的属于农民与政府之间的中介组织和利益表达机制，由他们为农民办事说话，与政府打交道，提高农民的谈判地位，并把农民分散的、零星的、单个的经济行为纳入到有组织、现代化的市场经济活动中来，从而增强农民的自我保护能力。市场中介组织既可以是合作性质的，如农民联办或合办的各种综合性或专业性的合作组织，也可以是贸工农一体化、产供销一条龙的组织，还可以建立象日本农协那样的组织。必须注意的是，农民中介组织的建立是农民自己的事，应由农民自主选择，任何行政干预只会适得其反。
2、构造农民组织创新机制。随着农村经济体制改革的深入， 农民组织化程度低下已成为农业发展的一个日益严重的阻碍因素。这主要表现在：第一，分散的农户无法抵御强大的市场风险，严重影响了农业发展微观基础的稳定；第二，分散的农户在与政府、部门、集体的矛盾冲突中总是处于不利和软弱的地位；第三，单个农民无力直接参与农产品运销，使其既丧失了大量流通利益，又遭受中间商的盘剥；第四，农户经济基础脆弱，无法承担大规模的农业基础设施建设，致使农业积累下降，农业发展后劲减弱。由此可见，进行农民的组织创新，提高农民的组织化程度已经成为刻不容缓的事情。进行农民组织创新主要从两个方面进行：
（1）建立各种专业合作组织和专业协会，提高农户生产、 经营的组织化水平。重点是要解决如何减少农民进入市场的障碍、降低农户的市场风险问题。具体包括：一是农产品运销合作，建立一头连接农户、一头连接市场的中介体系；二是生产资料购销合作，为农户提供价廉物美、优价优质的生产资料；三是农业技术推广和使用的合作，促进新技术的广泛使用。
（2）建立农民自治组织——农会，全面提高农民在政治、 经济、文化等社会事务各方面的地位。农会作为农民利益的总代表和农民心声的总代言人，对内为农民提供各种综合服务，对外则代表农民利益与各利益主体进行平等互利的合作。农会的主要业务包括：指导农业生产，以促进社区农业生产结构的合理化和农户经营效率的提高；开展农产品运销业务；开展生产和生活资料购销业务，使农户减少因工业品市场的波动而蒙受的巨大损失；商情服务，及时准确地为农户提供生产、加工、销售等有关的市场信息；建设农业基础设施和市场设施；倡导文明生活方式，提高农户生活质量；评价农业政策并积极、有效地参与或影响政府农业政策的制订和实施，保护农民利益。
在进行农民组织创新、提高农民组织化程度的过程中，除了要切实尊重农民的意愿外，政府要在资金、制度、法律、政策等方面予以支持和推动。
3、强化农村产权保护机制。 产权保障是市场经济体制向我们提出的一个新问题。过去，在计划经济体制下，有许多保护国家财产不受私人侵犯的法律、规章和制度，但在市场经济条件下，如何在农民与集体、农民与政府之间的经济交往中，保护农民的合法权益，特别是在国家和集体面前保护个体农户的合法产权，至今仍是一个急待研究和解决的问题。由于种种原因，农民这个群体相当脆弱，他们的合法权益得不到保护，他们常常受到地方基层政府的各种非法摊派和基层官员“索取”的侵害，他们许多应得经济利益难以实现，因此，政府应该采取有效措施使农民的财产不受侵犯，并使他们安居乐业。其基本措施是：（1 ）保障农民的财产所有权和家庭联产承包户的财产所有权不受侵犯。国家应该制订各种法律，使农民的财产所有权和财产收益权受到保护。（2 ）重构产权制度，明晰农户的土地产权。土地产权制度是农村产权制度的核心内容，农村土地产权制度改革的方向不是变更土地所有制的性质，而是在土地公有制的基础上建立一套符合市场经济发展的土地产权制度。（3）把土地以外的集体财产的产权进一步明晰化。 逐步建立以集体资产占用价值量或集体资金效益评价和考核经营成果的集体资产管理新体制和新方法，促使农村集体资产的有效利用和优化配置。
4、完善农业风险保障机制。我国地域辽阔， 地理气候条件十分复杂，自古以来就是一个自然灾害频繁的国家。新中国成立后，虽然积极地开展了灾害预报、预防、抗灾救灾和灾后恢复生产等活动，但自然灾害仍连年不断，平均每年仍有6亿多亩农田、2亿多人口遭受程度不一的各种自然灾害的袭击。一般年份因灾害少收粮食约200亿公斤以上， 倒塌房屋300万间，死亡5000—10000人口，直接经济损失约200亿元， 大灾之年损失约400亿元。国家每年投向灾区的资金不足10亿元， 而农村每年大约有1.8亿人口遭灾，其中1.2亿人在生产和生活上遇到困难，但只有6000万人得到救灾款，人均不足20元，可谓是杯水车薪。随着时代的进步，农民对自然力的依赖逐渐减少。然而无论农业科技如何发达，农业终究摆脱不了自然灾害的威胁。农业是一个高风险的产业，通过农业保险来转移农业风险，是保护农民利益不可缺少的一环。
（1）建立以农业合作保险为主体的经营模式。 农业合作保障具有非盈利性，核心是建立农业的风险保障机制，经营按实际成本分摊，保险费没有利益因素；农业合作保险的保险人与被保险人具有利益上的一致性，保险人会站在被保险人的立场上，实行严格的相互管理；农业合作保险的经营管理者一般由当地干部或农民兼任，他们熟悉当地的农业生产情况，能够客观地评估风险，并能公正理赔，从而有助于提高农业保险的实施质量，避免保险中的逆选择和道德危险。农业保险的合作形式应成为我国农业保险的主体和基础。
（2）建立农业的再保险机制。 农业合作保险虽然是实施农业保险的一种较好形式，但它的发展却面临着一定的困难。农业合作保险组织一般处在狭小的社区地域，而农业灾害一旦发生常常是受灾面积大，往往波及数县、甚至跨省，一次灾害可能使整个地区的农业合作保险成员共同受损，保险以多补少、自求平衡的原则难以实现。要解决合作保险组织的地域狭小性和农业灾害广泛性的矛盾，就必须建立农业再保险机制，对分散的农业合作保险进行联网，使农业合作保险组织也变成一个被保险人，可以借用中国人民保险公司建立起县、市、省和中央联网的农业合作保险组织再保险机构，使部分保险基金在由分保关系所形成的网络结构中流动。