民国时期社会教育问题论纲——以制度变迁为中心的多维分析，本文主要内容关键词为：多维论文,社会教育论文,民国时期论文,制度论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当代中国教育研究中，社会教育及其历史是一个很少有人眷顾的领域。这有其深刻的历史原因。在很长一段时间里，伴随着教育的政治化，全能政治的理论宣传和思想教化取代了以往的社会教育。20世纪70年代末到80年代，随着高考制度的恢复，长期被压抑的全民文化教育热情又被挤入“应试教育”的轨道，升学支配着人们的思想和行为，“拨乱反正”旗帜下的教育思考自然也以学校教育问题为兴奋点。在“思想家淡出，学问家凸显”[1]的90年代，专业化与考据化的治学方式日益占上风，重新夺取专业化地位的教育学也把自己切割得越来越细。于是，教育学者越来越习惯于从专业、研究方向的角度窥探教育问题，难以对社会教育这一过于“宽泛”的问题域产生兴趣。
然而，随着教育问题综合化性质的日渐显现，随着问题意识的逐步觉醒，被切割的碎片又有了回归母体的趋势。不少研究者强调通过学科整合来研究具体的教育问题。在此背景下，中国社会教育史成为一个颇受关注的研究问题。此方面研究的内容可以上溯到遥远的古代社会教化，但清末民初由传统社会教化到现代社会教育的转型及其现代化进程，无疑是研究关注的焦点。在“内在性视角”中，古代社会教化是作为现代社会教育的远祖而被纳入知识家谱之中的。
的确，要理解现代中国教育问题，社会教育是不可或缺的一翼。这是因为，作为整个中国现代化工程的一个有机组成部分，以制度为核心的中国现代教育体系从来都不是一个单纯的教育问题，而是基于解决中国现代社会问题的需要建立和发展的。随着鸦片战争、甲午海战和庚子之役的接连失利，中国问题更多的是在认同西强中弱的文化心态之下生成的。特别是庚子之后，国人的“自我检讨”已经从技术、制度层面深入到国家和国民素质的层次。因此，在清末新政中，造人才（以现代学校制度为主体）和造国家、造社会（以预备立宪、地方自治和通俗教育为主要内容）得以先后或同时起步。以癸卯学制为代表的现代学校体系，主要是一种作为科举制度替代物的现代精英（或人才）培养制度；而以简易识字学塾和通俗讲演等形式出现的社会教育，则代表了造就与立宪政体、发展近代工商业相适应的现代国民之努力。民国肇基，教育部成立，蔡元培和蒋维乔主持制定教育部官制，让社会教育与普通教育、专门教育三司并立，在国家教育行政组织上确立了社会教育的独立地位。虽然清末民初的中国社会教育理论与实践多取法于日本，但中国却早于日本多年在国家行政管理层面上确立社会教育制度（日本是在1924年），体现出比日本更为强烈的现代规划意识。自是以降，在中国现代社会变迁的背景之下，社会教育同其他教育形式的分立、互动与融合，构成了理解中国教育现代化的重要维度。可以说，不理解中国现代社会发展的内在需要，不能在社会教育与其他教育形式的联系中分析中国现代教育问题，便无从全面把握中国教育现代化的历史特质。
本文之所以要以制度变迁为中心，是因为在国家规划的现代化过程中，思想领先、制度强制乃是其自然而必然的需要。一方面，制度的确立实际上是以刚性的形式，对竞争着的各种思想理论及其实践策略进行筛选和固化的结果，制度的话语是一种实践着的理念，它反映着教育领域中的一般权力关系；另一方面，制度作为借助于国家权力而推行的、规范化了的实践策略，在指向一定的目标和问题解决的同时，又不断生产出新的问题。这些由制度所生产出来的问题，在很大程度上表征着中国现代教育的特殊面貌和复杂性质，体现出中国教育的现代性。
本文所说的“多维分析”，分别在两个方向上展开。其一，是在思想、制度和实践的互动中研究民国社会教育发展，即通过多层面的关联性分析，完整地再现历史的真实，凸显潜藏于其中的各种具体教育问题；其二，是在现代知识分子与国家、地方政权的关联中，分析不同教育主体在发展社会教育过程中的具体作用及其相互关系。
一、“社会教育”：一个处在流变过程中的历史概念
“社会教育”是该项研究的核心概念，应给出清晰的界定。民国时期，由于外国特别是西方教育的广泛影响，大量的外来教育术语和概念进入中国教育论说之中，再加上中国的自生语汇，人们对社会教育概念的理解呈多元趋势，有相当大的模糊性。故当时出版的研究社会教育、民众教育的理论书籍，开篇常常要对有关概念进行辨析。辨析中经常会涉及到一些相似概念，如“通俗教育”、“平民教育”、“成人教育”、“补习教育”、“扩充教育”、“识字教育”、“职业教育”、“民众教育”、“乡村教育”等。不过，由于人们习惯于在教科书的论域（如囿于教科书中学校教育、社会教育和家庭教育的分野）中界定社会教育，而处于不断流变之中、具有多重复杂实践内涵的社会教育概念，自然难以被纳入既有的分析框架；对那些相互交叉、重叠概念的梳理，更显得剪不断、理还乱。
实际上，分析作为中国现代教育规划的社会教育，仅仅求之于形式逻辑的规定是远远不够的。必须从内在性视角出发，循着中国现代教育发展的内在理路，用问题去统摄概念，才能彰显相关概念的内在联系。可以说，使那些相似概念得以统合的，主要不是一种抽象的逻辑规定，而是强烈的实践愿望。清末民初，人们以西方列强为参照系，逐步意识到了中国落后的多方位性。为建设强大的现代民族国家，与之紧密相联的国民素质问题，早已进入社会精英和文化精英的视野。当时，无论是现代国家还是现代国民，都远不是既成的事实，而是有待造就的新事物。故清末士人常发出中国“无国家”、“无国民”之慨叹，如梁启超说：“夫古昔之中国，虽有国之名，而未成国之形”，“且我中国畴昔，岂有国家哉，不过有朝廷耳”[2]，“中国人不知有国民也”[3]。因此，在人们的现代化设计中，作为造国家、造国民之重要手段的教育，一开始便具有某种全民性质。
在我国，首次以制度化形式出现的“社会教育”概念，是在民国元年。当时，临时政府成立于南京，置教育部为中央教育行政机关，蔡元培任总长。蔡鉴于西方各国教育发达，而我国失学民众却占大多数，遂力倡社会教育。他说：清“学部旧设普通教育、专门教育两司，我为提倡补习教育、民众教育起见，于教育部中增设社会教育司”，“以为必有极广之社会教育，而后无人无时不可以受教育，乃可谓教育普及”。故由他与蒋维乔等共同草拟、于是年3月底由南京参议院制定的教育部官制中，社会教育与普通教育、专门教育三司并立[4]，确立了社会教育在教育行政系统中的独立地位。自此以后，作为管理全国社会教育的最高行政机关，社会教育司的设置在整个民国时期（除行大院学院制时一度改为社会教育处外）一直延续下来。同年4月，教育部迁设北京，当时的社会教育司共分三科，其职掌分别为：第一科，宗教礼俗；第二科，科学美术；第三科，通俗教育。其后，社会教育司的职掌与分科有过几次微调。至1914年7月，教育部官制将社会教育司的职掌确定为如下几个方面：
1、关于通俗教育及演讲会事项；
2、关于感化事项；
3、关于通俗礼仪事项；
4、关于文艺、音乐、演剧事项；
5、关于美术馆及美术展览会事项；
6、关于动植物园等学术事项；
7、关于博物馆图书馆事项；
8、关于各种通俗博物馆、通俗图书馆事项；
9、关于公众体育及游戏事项。
由上述规定不难看出，民国初年人们所理解的社会教育是与普通教育、专门教育相对应的概念，是指通过建立和完善面向社会民众的现代文化设施、组织，以充分发挥其教育效能。所谓“通俗教育”，其实亦属社会文化事业之一部分，此据1915年成立的通俗教育会下设小说、戏曲及演讲三股可知。制度设计者的最初意向，是在普通教育和专门教育系统之外，通过社会教育推动全体国民教育的普及。从一般意义上讲，上述现代文化设施和组织虽具有教育功能，但教育显然非其主要功能。而在中国的现代化过程中，上述一般文化事业所以均冠以“教育”之名，是因为中国此类现代事业与西方相比非常落后，而中国发展此类事业，显系首先着眼于其改良社会、提高一般民众之素质的教育目的和功能。借国家的教育规划以推进现代文化事业，遂成为中国文化教育现代化的重要特点之一。
在试行大学院和大学区制期间，据1927年公布并于次年修正通过的《中华大学院组织法》，社会教育处为大学院的下设机构之一，掌理：
1、关于公民教育事项；
2、关于平民教育事项；
3、关于低能及残废者之教育事项；
4、关于公共体育事项；
5、关于民众教育及其他美化教育事项；
6、关于博物馆及其他教育博览会事项；
7、关于其他社会教育事项。
此时，大学院的下设管理机构除秘书处、总务处外，另设高等教育、普通教育、社会教育和文化事业四处。不难看出，这时的社会教育，是在与普通教育和高等教育的对应中、并在与一般文化事业相分化的基础上，获得其具体内涵的。其中对于社会教育各项事业的区划，正如当时某些研究者所说，是缺乏逻辑一贯性的，即有的所重在教育内容（如1、4项），有的所言在教育对象（如第2、3、5项），且同一类别之下亦有交叉重叠处（平民教育与民众教育）。但这不是问题的关键所在。这种区划的实质，是把当时重要的社会教育活动或领域（特别是把肇端于1915 年的平民教育运动和1925年的民众教育运动）纳入管理和规划之中，推动并发展之。不管怎样，此时社会教育的专业化程度已有所加强，这表现在突出公民教育的内容以及以平民为主体的全体民众为教育对象。其他一些有关一般文化事业的管理职能，则交由新成立的文化事业处。
1936年，《修正教育部分科规程》中规定，社会教育司置第一、第二科。第一科职掌：
1、关于民众学校事项；
2、关于注音符号及识字运动事项；
3、关于民众读物事项；
4、关于民众教育馆事项；
5、关于补习教育事项；
6、关于特种教育事项；
7、关于低能残废等特殊教育事项；
8、关于民众教育实验区事项；
9、关于社教人员训练事项；
10、关于本部图书馆事项。
第二科职掌：
1、关于图书馆及博物馆事项；
2、关于公共体育事项；
3、关于播音教育事项；
4、关于电影教育事项；
5、关于通俗演讲事项；
6、关于美化教育事项（如音乐戏剧绘画及展览等事项）；
7、关于改良风俗及民众娱乐事项（如公园茶园及民间歌谣风俗等）；
8、关于国民历事项；
9、关于保存文献古物事项。[5]
通过第一科与第二科的职能划分可以看出，这个时期的社会教育已经分化为两个方面：对应着第一科的，是以教育为根本目的的社教事业和设施，属于专门化的社会教育；对应着第二科的，是附着于一般文化事业和文化设施、间接实现教育目的的社会教育活动，属于非专门化的社会教育。专门化的社会教育，又是以民众教育为中心进行的，其中包括民众学校、民众读物、民众教育馆、民众教育实验和社教人员训练，体现出社会教育专业化的设计旨趣。无疑，民众教育是这个时期社会教育的主体。而补习教育与社会教育虽系两个不同概念，但时人亦把它纳入社会教育的范围。“大量举办各种性质和种类程度的补习学校，使人人于正式学校以外，随时有适当的进修机会，以增进民众智能提高社会文化。”[6]如同此时的教育部设有普通教育、高等教育等司一样，此时作为实践整合的社会教育概念，实指普通教育和高等教育之外、面向普通民众的一切教育设施和活动。
1947年2月，教育部第十次修正公布《教育部组织法》。其中，社会教育司的职掌是：
1、关于家庭教育及补习教育事项；
2、关于学校办理社会教育事项；
3、关于低能及残废者之教育事项；
4、关于文化团体之指导事项；
5、关于民众教育馆事项；
6、关于博物馆及科学馆事项；
7、关于图书及保存文献事项；
8、关于公共体育事项；
9、关于音乐、戏剧、电影、播音及其他美化教育事项；
10、关于其他社会教育事项。[7]
在这里，专业化的社会教育事业及其设施似乎已经、至少是部分地消失了。其实并非如此。1939年以来实行新县制，开始推行国民教育制度，教育部遂成立国民教育司，主管全国国民教育事宜，过去社会教育中的扫除文盲、办理成年失学民众补习教育等，已被纳入国民教育体系。实施国民教育的国民学校，已把儿童教育和成人教育、失学民众补习教育合并进行。这一制度设计，在很大程度上体现了使学校教育与社会教育一体化的努力。
总之，由民国时期教育部社会教育司的职掌范围可以看出，社会教育是一个流变的概念，它随着当时教育实践形式的变化而有所不同。即便如此，由于建设现代文化事业为其重要内容之一，故当时社会教育概念的外延是异常宽泛的。本文限于篇幅，不可能面面俱到。以下所论社会教育有关问题，主要集中在各时期占主导地位或最有特点的几个方面，如平民教育（五四时期）、民众教育（抗战前十年）及新县制下之社会教育。
二、社会教育的功能：教育改造与社会改造
正如民国时期社会教育的积极倡导者、参与者董渭川所言，“西洋某些国家是生活上先起大的变动而后普及教育，水到渠成；中国则是变动与教育两者必须同时进行，无教育就产生不出变动，无变动也扫除不了文盲。这正是中国教育问题之特殊性，也是先进国家的教育者所不易理解处”；“中国必然的出路是民主化、工业化、科学化，这三个目标是谁也不否认的。为实现这三个目标，第一非扫除文盲不可；同时，还必须翻过来说，要扫除文盲，第一非把这三个目标（实现）不可”。[8]由于中国现代化过程的非自然性质，由于中国的现代国家、社会组织和民众都处在再造过程之中，教育改造与社会改造不得不同步进行，它既是社会再造的结果，也是社会再造的手段和前提。
问题是，中国的社会再造与教育再造存在着一个西方挑战的背景，都有一个需要学习、借鉴的西方经验作参照。而教育又有正式（formal）与非正式（informal）之分，表现为西方现代学校教育制度体系的正式教育以其有形而易学，自然成为人们最先关注的对象。从清末到民初，面对迫在眉睫的民族危亡，为了培养改造中国社会急需的各种人才，人们越来越普遍地认为，必须建立和发展西式学校教育体系，必须革除阻碍新式学校发展的科举制度。“学校之盛，中人亦进为上材。科举之衰，有志亦成为无用。”只要发展起现代学校体系，中国就会人才盈廷、国势日强：“故欲兴学校，养人才，以强中国，惟变科举为第一义。大变则大效，小变则小效……凡自明以来，取士之具，取士之法，千年积弊，一旦廓清而辞辟之，则天下之士，靡然从风，八年之后，人才盈廷矣。”[9]故清末民初，建立西方化现代学校教育体系是人们兴奋的中心。在当时人的心目中，这一教育体系具有双重功能：一是代替旧的科举式教育的教育改造功能，一是育人才以改造国家和社会的社会改造功能。这时的社会教育虽开始进入人们的视野，但主要是作为学校教育的补充物而发挥作用的，所重在新条件下的道德与政治教化。故光绪三十二年（1906）学部言及宣讲所时称：“宣讲所之设，所以开通民智，启导民俗，应一律速设。”[10]宣统元年（1910年）学部所拟《简易识字学塾章程》云：“奏设简易识字学塾，欲以辅小学教育之不及……庶学堂多一读书之人，即地方多一明理之人，实于宪政前途裨益非浅。”[11]民国初年以通俗教育为主体的社会教育，应政体的变革而起，从当时颁布的通俗教育推进办法可知，其目的在于使没有知识的民众，受普通基本教育[12]。新文化运动时期的平民教育，以五四运动为界，可分为前后两个阶段：前期以平民识字教育为主，后期除识字而外，还增加了科学和民主教育的内容。这从当时积极推进平民教育影响很大的民间组织中华基督教青年会的五项工作（智育演讲、职业夜校、中等学校、平民教育、公民教育）可见一斑[13]。1927年大学院对于社会教育的规划，实际上是对此前开展的通俗教育、平民教育在制度上的肯定，尚未超出以社会教育补充学校教育的范围。
然而，到20年代，以1922年新学制为标志，中国移植西方学校教育体系已至巅峰。与此同时，新教育的弊端越来越多地暴露出来，对新教育的批评也接踵而至。从当时的各种批评来看，新教育的弊端和问题主要集中在三个方面：外国化、贵族化和城市化。以改造旧教育为己任的新教育，如今也成了被改造的对象。改造的方向，是要使新教育中国化、平民化、满足占中国人口绝大数的农民和农村发展的需要。在这种情况下，社会教育的地位与作用发生了明显的变化。
二三十年代，主要由知识分子群体发起各种教育运动，如职业教育（黄炎培）、平民教育（晏阳初）、生活教育（陶行知）、乡村建设（梁漱溟）等。在教育方面的努力都有一些共同的特征：其一，自觉地把发展教育与解决中国各种基本社会历史问题联系在一起，强调教育与生活、学校与社会的紧密联系，从而把教育规划看作是整个中国社会现代化设计的一个有机组成部分，不是为了教育而教育，而是为了社会、为了生活问题的解决而教育，用梁漱溟的话来说，“完成社会改造的工程即教育”[14]；其二，在他们的教育规划中，学校教育与社会教育的界限开始模糊起来，人们更多的是根据社会所能提供的条件、受教育者接受教育的不同可能性，去选择灵活多样的教育形式，把学校教育与社会教育甚至家庭教育之间的阻隔打通，进行通盘设计和规划，因有“社会教育与学校教育合流”的主张和做法出现[15]；其三，重视教育实验，主张在实验的基础上自下而上、由点到面地逐步推广。中华职业教育社在江苏昆山徐公桥农村改进实验区的实验（1928—1934）、中华平民教育促进会以河北省定县为中心所进行的乡村建设实验、山东乡村建设研究院以邹平为中心所进行的乡村建设实验、广西省之推行国民基础教育运动等等，上述特征都十分明显。可以说，以社会改造为目的，通过学校教育与社会教育合流的新形式，一方面改造清末以来所建立的与社会和生活脱节的学校教育体系，另一方面去完成社会改造的使命，已构成一种新的自下而上发展中国教育的思路：“以社会运动纳于教育系统之中，直以教育解决社会问题。自一面言之，为教育本身的改造；自另一面言之，即正所以改造社会。”[16]
从南京国民政府建立到抗日战争，国民政府以三民主义意识形态相号召，通过各种教育法规和措施，一方面致力于学制系统内学校教育的正规化、标准化建设，另一方面大力倡导以民众教育为核心的社会教育，发展以民众教育馆、民众学校、失学民众补习教育、民众职业补习教育等为主要形式或内容的社会教育。到1934年，无论是从教育机构还是教育经费来看，民众教育与学校教育已呈并驾齐驱之势。[17]这是以教育法规为依据、以行政机关和行政力量为依托自上而下地推进社会教育的思路。1933年，教育部还拟议在学制系统中确立社会教育之地位，其主要办法有两条：一是将社会教育加入现行学制系统，二是于学校系统外另立一平行的社会教育系统。对于国民政府的做法，许多民间的社会教育活动家在肯定其重视社会教育的同时，也提出了批评。例如，梁漱溟就认为，这样的社会教育仍然与学校教育一样，同样会走向为教育而教育、脱离中国社会和民众生活实际的老路。他说：“今日之学校教育，一传统教育也；今日之社会教育，一新兴教育运动也。正惟传统学校教育有所不足，或且日益见其短缺，乃有今之所谓社会教育（或民众教育或成人教育）起为补救；此固近今史实之所昭示矣。于是，一以见今日学校教育之不完不妥；一以见今日社会教育亦为一时的措施：两者各不足为准理当事的真教育。真教育行且见其两者融和归一；而吾侪今日乃适于此教育之过渡时代也。”[18]这说明，由民间力量所倡导和实践的社会教育与学校教育合流的理念，还没有成为国民政府立法和推行社会教育的理念。
为此，梁漱溟专门起草了一个《社会本位的教育系统草案》[19]。梁的意见是，既不能在现行学制系统之外另立社会教育，也不能在学制中建立社会教育与学校教育两个平行系统，而应以社会教育为本另立教育系统。其基本精神是打破既有学校教育统系，按照行政区划，设立从乡学、区学、县学、省学到国学的五级教育设施，体现的是学校社会化、社会学校化的教育理念。“社会本位的教育”实际上是纳学校教育于自身的大社会教育。1934年10月，梁氏在《社会教育与乡村建设之合流》的演讲中进一步申明：“此刻的中国已不能用学校式教育，而应以社会式的教育为主体；……事实上非在其（指农民）原来的环境里头，教以农业改良，教以乡村自治不可。”[20]
不要以为这只是梁氏自己或者“乡建派”一家的看法。事实上，从30年代末到40年代，众多的教育流派，众多的社教刊物（如中国社会教育社主办的《社友通讯》、江苏省立教育学院编印的《教育与民众》、国立社会教育学院研究部编辑出版的《教育与社会》等）和社教理论著作，都从不同的角度、用不同的方式表达着同一种理念。这是一种通过去学校化、去专业化的反“现代性”方式，来追求中国教育现代化的理论话语。迄今为止，我们对这一理论话语的研究基本上还停留在表面，对其真实历史含义和理论价值还缺乏深入的剖析。
不过，在抗战时期，国民政府已在一定程度上接纳了社会教育与学校教育、乡村建设合流的意见，在国民教育阶段使学校教育与社会教育合并办理，并强制性地规定各级各类学校必须兼办（办理）社会教育、成年民众必须接受相当数量和程度的补习教育。对于此种教育政策、法令所取得的实际成效，当时的部分教育统计（如《第二次中国教育年鉴》）给我们提供了许多不可小视的数据，而其时一些研究者则对之估价甚低，董渭川氏说：“卢沟桥的炮声响了。因为敌人要整个吞噬我们，外铄的力量达到了最高峰，于是乎再度开始重视成年补习教育，使其与儿童教育义务教育在伴随新县制产生的国民学校内占同等的地位；可是毕竟因为各方面对于文盲和抗战救国的关系缺乏深刻的认识，成年补习教育并入国民学校之后，反倒等于消灭了，这是何等滑稽而又严重的事！抗战八年，竟然前方流血者大部份是文盲，后方流汗者也大部份是文盲，这又是多么不可思议的事！”[21]更有人名崔有宽者现身说法：
“作者一年前担任地方某层政治的视察工作，走至各乡镇保，辄询问成人班妇女班办理情形，而且考察得特别详细。得到的答复，不外三种：一、去年曾办过，但无任何保存下的表册和记载；二、将来准备举办；三、赤裸裸地说：‘无法举办’，并提出若干财力人力和民众时间与经济上各种问题相质，请求指示。我深深受了刺激，客夏来青木关，即决心创设一所妇女补习班，看看究竟困难何在？
“今年春天，内子来了，共同努力的结果，在战指处借了小黑板一块，向房东借了房屋桌凳，向教育部领了民众读本40册，居然招得学生20名，内中有13名均在12岁以上，二三十岁的成年人也很有几个，我们特别尊重他们的闲暇时间，有两名读过初小二三年级的，也收容在内，俾能发生领导作用，帮助留生。从儿童节之莅日办起，到现在4个多月了，我不怕诸位耻笑，直至目前止，还剩了两个学生，你看可怜不可怜！”[22]
看来，要对当时社会教育在教育改造与社会改造两方面的功效作全面的估计，还需掌握更多的信息。
三、社会教育的主体：知识分子与国家和地方政权
我们可以在抽象的意义上，把成熟的现代社会教育理解为建立在现代社会政治、经济、文化结构和组织之上的社会自我教育（教育的主体和客体都是社会）。它与传统的自上而下的社会教化有着本质的不同。然而，后发外生的现代化建设的特殊道路，使得中国的社会改造与教育改造必须同步进行。这决定了中国的现代教育不仅担负着知识普及的任务，更担负着文化启蒙的任务。在这种情况下，思想领先、制度强制、政治推动以及现代产业组织、文化组织的有限参与，构成了发展中国现代社会教育的基本力量。而现代知识分子及其团体的参与，在大多数情况下，对于现代社会教育的开展都是不可缺少的。只是随着社会历史条件的变化，在民国教育发展的不同时期，各种力量的参与程度及其相互关系呈现出不同的面貌而已。在此，我们的讨论主要围绕着知识分子之参与及其与国家政权、地方政权的关系进行。
大体说来，从1912—1927年，主要是新兴知识分子借助于各种民间团体（如教会、学校、学会）等开展社会教育的时期。由于军阀混战和南北之争，名义上的国家虽有倡导之举，但其影响十分有限。特别是在五四以后的平民教育中，各级学校的青年学生发挥了十分重要的作用。1924年出版的《北京平民教育之现状》一书的有关统计，颇能说明问题。当时，北京的平民教育有这样几种类型：补习学校、公立平民学校、私立平民学校、学生会平民学校、警署半日学校、地方服务团平民学校、慈善家设立之学校、贫儿教养机关、教会小学校等。其中，公立的只有56所（市立5、区立51），而教会办的平民学校就有31处，加上其他民间组织所办学校，非公立学校当远远超公立学校数。论及学生会所办平民学校，该书说：“京师各校学生会平民学校，有大学校设立者，有专门学校及中学校学生会设立者，各校均以增进平民知识为宗旨，课程力求简单而注重实用。学校组织佳善者，首推北大工专、男女高师平民学校。教授归学生担任，经费有由捐募者，亦有由市政公所津贴者。学生服务平民之精神与实力，宜乎为社会所敬重。[23]著名教育家陈宝泉在为该书所写的序言中这样说：“予从事教育事业廿余年，凡书所列之各种设施，予皆亲见之。初不过实施理想之所及，略具规模而已。而曾几何时，男女学生骤增至一万三千人之巨，使当时无此理想或虽有些理想而不能实施，此一万余儿童不几无教育之可受耶？”故《第一次中国教育年鉴》说：“自五四运动，各校学生附设义务夜校冀以普及教育救国。所教学生，多为学龄儿童，青年及成年人，亦颇有不少。”[24]学者谢泳读了《北京平民教育之现状》，颇多感慨，“因为这是一个常态社会的情景，除了国家的力量之外，一切社会上的力量都在发挥作用，从这里看中国社会，也许比从历史教科书上了解历史，更有亲切感”[25]。
抗战前10年，随着全国形式上的统一，国民政府、知识分子团体和地方政权，都参与到了社会教育运动之中。国民政府一方面吸收部分知名知识分子，参与到国家建立的各种社会教育组织（如民众教育委员会、中央民众教育馆、图书馆、乐典编订委员会等）中，进行社会教育的规划、设计、实验、推广等工作，另一方面，也允许甚至鼓励知识分子团体（如中华职业教育社、中华平民教育总会、乡村建设学会等）在不违背三民主义教育宗旨的前提下，按照自己的理念独立地从事社会教育的实验与推广活动。当然，国民政府积极推行民众教育的首要目的是以训政的名义推行党化意识形态，加强对于民众的政治动员和控制，这在1928年2月通过的《中国国民党第二届中央执行委员会第四次全体会议宣言》关于教育问题的基本立场中表现得非常清楚。[26]但是，1931年通过的《三民主义教育实施原则》第五章，仍对社会教育的目标及其实施纲要作出了比较全面、比较合理的规定，如其所规定的目标就包括如下几个方面：1、提高民众知识，使具备现代都市及农村生活的常识；2、增进民众职业知能，以改善家庭经济并增加社会生产力；3、训练民众熟习四权，实行自治，并铸造其忠孝仁爱信义和平之国民道德，以养成三民主义下的公民；4、注重国民体育及公共娱乐，以养成其健全的身心；5、培养社会教育的干部人才，以发展社会教育事业。[27]有关规定为知识分子团体和其他民间组织自主地从事社会教育活动，提供了相当大的空间。
在知识分子群体方面，他们多为国家的统一所鼓舞，希望借此机会实现其教育救国的梦想。当时从事社会教育的多数人并无明显的党派倾向，其中的一些领袖人物，常常既是政府官员，也是民间教育团体的核心人物。如被称为“民众教育之保姆”的俞庆棠（1897—1949）就以在朝在野的双重身份出现：1927年6月，任中央大学区扩充教育处处长，受命规划江苏全省社会教育事业，1933年奉教育部令，去丹麦、伦敦考察乡村教育，还曾担任江苏省立民众教育学院院长、上海市教育局局长等职；同时，她又是中国社会教育社的主要发起人和领导者，领导该社开展过影响广泛的社会教育活动。值得注意的是，她所领导的社会教育社得到了国民党元老吴稚晖和国民党实力派人物钮永键的有力支持。无论是在朝还是在野，她的主要努力都是民众教育。在朝的身份可以使她在更大程度上利用政权的力量，在野的身份又使她能更自由地去实践自己的教育理念。在政治上，她所领导的江苏省立教育学院“既不宣传马克思主义，也不拥护法西斯主义，而是一般遵守政府的法令……领导上采取谨慎管教态度，引导学生埋头于从事教育事业，唤起民众，为救国打基础，不去搞抛头露面的政治运动，因而学校没有出现重大事件，也没遭到政府的镇压灾难”[28]。如果能以俞庆棠和中国社会教育社为中心，对参与其中的人物和活动进行更为细致的分析，就有可能对那个时期政治、学术和教育中的权力关系作出具体而准确的描绘。那恐怕不是用一个简单的“国家—民间社会”概念就能加以框定的。
在抗战前10年，知识分子与地方政权的结合，也是发展社会教育的重要途径。这种结合所以可能，一方面在于与中央政权貌合神离的地方军阀，企图借社会教育巩固和壮大自己的势力；另一方面，当时很多知识精英已认识到，若无地方政权的配合，社会教育不仅无法顺利展开，甚至还会受到地方势力的故意刁难和掣肘，尽管他们明知寻求这种支持也要付出一定的代价（如梁漱溟）。这种结合在当时有两个比较成功的典型案例，一个是雷沛鸿与桂系军阀，一是梁漱溟与山东军阀。雷氏“始终承认总得靠政治力量、军事力量，不能全依赖个人的自发自动。……在目前我们所有设计最好以一行省为单位。我们要在全省之下来进行有计划的教育”。[29]他主要是以教育行政长官和理论规划、实践方案设计者的身份，借助广西省政府的政治力量和政治组织，自上而下地推行各级各类教育。[30]梁漱溟则认为，在中国办现代教育，国家的理性规划和推动是不可缺少的，广西模式虽也取得了一定成效，但他认为，其行政强制的力量太过，缺少乡村自治的呼应，必变成自上而下的强制性自治，结果仍无法达成以真正的自治为核心目的的社会改造。[31]他在山东邹平从事乡村建设实验所采用的模式是，通过山东省政府的授权和支持设立乡村建设研究院，然后由研究院代表省政府控制县级地方政权（如邹平），再从乡村开始，自下而上地进行教育与社会改造。在乡村，以教育主体身份出现的是两种人：乡村领袖（实即当地有号召力和影响力的士绅）和乡村运动者（实即经过研究院培养训练、有献身精神的知识分子）。[32]当然，梁氏的做法也受到了雷氏的批评。
梁氏与雷氏的分歧，实际上反映了中国教育和社会的现代化过程中，国家自上而下的理性规划与基层社会自主、自治能力发展之间的矛盾。一方面，正如胡适批评国民党的训政时所说的那样，训政虽说是要通过党和国家去训练民众、培养民众运用四权的能力，但首先需要训练的是国家和政府，如果政府没有法制观念甚至没有宪法，“则训政只是专制，决不能训练人民走上民主的路”；民主的生活和民主制度本身“便是最好的政治训练”，这就如同识字与入塾读书的关系一样，“今使有见幼童将入塾读书者，而语其父兄曰：‘此童子不识字，不可使其入塾读书也’，于理通乎？惟其不识字，故须急于读书也”。[33]另一方面，虽然民众和民间自发的需要和自主的建设是自然而可靠的途径，但对于中国来说，若没有知识分子的倡导和政府的强有力推动，那种现代教育的建设将变得遥遥无期。正是这一历史的矛盾，赋予了雷氏与梁氏两种教育发展道路各自的合理性及其历史价值。遗憾的是，由于日本帝国主义的入侵，两种独立的探索均戛然而止，无疾而终。抗战时期，由于政治的、经济的和军事的原因，知识分子群体自主的大规模的社会教育活动基本中止，他们主要是在“抗战建国”的旗帜下，依附于不同的政治实体，从事体制内的社会教育活动。
综上所述，通过考察民国时期的社会教育，我们可以发现很多重要的社会历史问题。由于文章篇幅所限，本文只是对有关问题作了一个纲要性的分析。更加深入、全面、系统的研究，只能交付来日。但我深信，要深入认识中国教育现代化问题，社会教育将是一个无法回避的领域。