PPP项目风险管理要点探析
王 姗 赵团结
根据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库，截至2018年11月末，全国PPP综合信息平台管理库项目8 557个、投资额12.93万亿元。在PPP项目发展迅速的情况下，如何保证项目全生命周期合法合规、如何切实提高项目落地率（指执行和移交2个阶段项目数之和与识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段项目数总和的比值）、如何创新金融工具以拓宽项目融资渠道等问题引起了社会各界的广泛关注，而PPP项目全生命周期风险管理更成为了各方关注的重点。基于此，笔者梳理了COSO、PMI（Project Management Institute，美国项目管理协会）、世界银行及我国财政部发布的《管理会计应用指引第700号——风险管理》等相关文件，结合参与数个PPP项目的实践经验，总结了PPP项目风险管理要点并构建了PPP项目风险管理模型。
图1 PPP项目风险管理模型
一、PPP项目风险管理模型
笔者认为，PPP项目风险管理可以从参与主体、风险要素、风险维度、项目阶段、风险管理目标等角度综合考虑。基于此，可以建立PPP项目的风险管理模型（见图1）以整合风险管理的主体方、风险管理的要素、PPP项目的不同阶段、风险管理维度以及风险管理的目标。
（一）PPP项目的风险管理主体
PPP项目风险管理模型的主体主要有政府方、社会资本方和项目公司，三个主体在项目中承担着不同的角色。
1.政府方。鉴于PPP模式的本质是更有效地为公众提供公共产品及服务，因此我国大部分PPP项目的发起方为政府方。在项目识别与准备阶段，政府方组织编写可行性研究报告、进行物有所值评价及财政承受能力论证，负责识别项目早期风险、评估项目运营效益和公开选择合适的社会资本方。在项目执行阶段，政府方或其出资平台更多是以PPP模式的合作方或项目公司股东方的身份为项目运营提供政策支持、财政支持和绩效评价及监管。在项目移交阶段，政府方作为项目所有人取得项目所有权及运营收益权，在此阶段项目的风险与报酬均将转移给政府方。
爸爸一直在门口等着，妈妈早已经把饭做好，说了好几次让爸爸先吃着，可爸爸就是不肯，说孩子没回来这饭咋吃啊!
表1 项目风险分配框架
续表
2.社会资本方。由于PPP项目存在周期长、投资大、交易结构复杂等特点，与政府方相比，社会资本方在项目全生命周期不同阶段内都将承担更多的风险。他们在合作期长、不确定因素多的情况下要审慎评估项目的投资收益率，做好内部投资决策；项目投资金额大，他们需投入大额项目资本金，并在银行信贷政策不确定、资金成本上行的情况下做好自身及项目融资方案，降低融资成本；在项目执行阶段要面临建设期投资压力大、特许经营期盈利模式不确定、退出通道不畅通等风险。
木犀草素（luteolin，Lut）又名3′,4′,5,7-四羟基黄酮，属于黄酮类化合物之一，主要存在于金银花、野菊花、白毛夏枯草等中药植物中。食物中如芹菜、白菜、花椰菜及洋葱等中也含有木犀草素，来源较为丰富。药理学研究表明，Lut具有抗肿瘤、抗炎、抗氧化、保肝和神经保护等多种药理作用[1-3]。但Lut溶解性很差，导致药物难以吸收进入血液循环发挥药效，在临床上的应用受到很大限制。目前已有包合物、微乳、混合胶束等研究报道[4-7]。
3.项目公司。根据前期PPP合同条款约定设立，项目公司有别于一般的法人主体，它的存续期等于或略长于PPP项目合作期。作为PPP项目落地的具体实施者，项目公司负责项目的规划、设计、建设、运营等工作，是项目融资的主体、公共产品及服务的提供者、政府方及社会资本方利益诉求的汇聚主体，也是PPP项目风险管理不可缺少的关键主体。
（二）PPP项目的风险管理要素
2.识别风险。识别风险是个反复进行的过程，风险管理委员会从影响目标实现的不同维度中识别不确定事项，并运用文档审查、信息收集技术、图解技术等方法，识别不确定事项可能带来的风险或机会。
1.规划风险管理。规划风险管理是在各主体方内部及之间明确PPP项目实施风险管理活动的过程，本过程的主要工作是：建立具有风险管理意识的内部环境、根据各主体方的风险偏好及风险容忍度设定风险管理目标、确保风险管理的程度/类型与项目各阶段发展的重要性相匹配。通过形成风险管理计划促进各主体方的沟通、获得管理层的认可与支持、建立风险管理委员会机制。
PPP项目风险管理模型包含了五个相互关联的构成要素，即规划风险管理、识别风险、风险分析、风险应对、控制与监控。
3.风险分析。通过风险分析和评估使各主体能考虑潜在事项影响目标实现的程度，结合定性和定量的方法，从可能性和影响两个角度可能性和影响对事项进行分析。可能性更多是从定性分析的角度看风险发生的概率，影响则是用定量分析方法计算频率或百分比。
4.风险应对。根据风险分析结果制定应对措施，最关键的是据此将应对风险所需的资源和活动加入PPP项目预算、进度规划和项目管理计划中，本质是调用资源和匹配资源的过程。PPP项目应遵循“谁最能控制，谁就来承担”的原则，具体的风险应对方法包括风险回避、降低、分担和承受。
我农历1961年11月1号出生于本县石壁镇石桶村，48岁了。家庭出身贫下中农，本人成份学生。当然了，这是依照养父养母家说的，因为我是个私娃子。我是打隔壁雀尕儿嘴里晓得的。雀尕儿说她妈说了，我是养母打麦地里捡回来的。雀尕儿说她妈还说了，我养母捡我的时候我浑身是血，赤膊吊肚的，肯定私娃子无疑。我真算是个苦命人哩，十足一个苦瓜，苦得有道理的苦瓜。
5.控制与监控。控制活动是风险管理主体的风险应对得以实施的政策和程序，用来确保风险应对的有效性及恰当实施，它贯穿于PPP项目全生命周期，涉及各阶段、各层级和各业务板块，包括如批准、授权、调节、经营业绩评价、职责分离等，通常通过人工的、信息化的、预防性的、侦查性的渠道和方式进行控制。PPP项目风险管理中的监控有别于单个企业或项目的监控，后者的监控方多来自于内部，出现问题时向适当的管理层汇报，PPP项目风险管理的监督方更多为政府方或其委托的第三方专业机构，它通过绩效考核机制评估各方主体的风险管理能力。
PPP项目风险管理维度主要包含政治、经济、技术、法律及财税五方面。由于PPP项目提供的是公共领域产品及服务，合作期限长达10年以上且投资规模大，所以政府资源的稳定性、地方经济发展的可持续性、项目所属领域的技术更迭速度、法律法规的完善程度、不可抗力等对项目的成败影响巨大。从这五个维度进行风险识别、分析及应对就像为风险管理工作织了张纵横交错的网，颗粒度越细，风险管理工作越有效。
（三）PPP项目的风险管理阶段
来凤县互联网大数据中心PPP项目建设地点位于湖北省恩施州来凤县，来凤县属于国家级贫困县，经过系统论证，通过PPP模式建设来凤互联网大数据中心，可以高效、合理利用地方财政支出，发挥社会资本方的技术和管理优势，使全县在惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施、信息资源、网络安全、改革创新和市民体验等方面得到极大改善，提升来凤县的智慧城市水平。
1.准备阶段。PPP项目多为政府方发起，故社会资本方在项目识别阶段只需重点关注其自身资源能否满足招标要求。随着项目发起、筛选、物有所值评价、财政承受能力论证等工作的完成，项目进入准备阶段。本阶段的重点工作是政府方组建项目管理构架、编制及审核实施方案，其中，管理架构搭建的成功与否直接影响后续项目采购及执行的协调和组织工作，实施方案的先进性及可实施性是影响后续评选社会资本方及项目执行的重要因素。
2.启动阶段。PPP项目正式启动后需根据PPP合作协议约定的股权结构、注册资本及法人治理结构设立项目公司，至此政府方与社会资本方由原来的合作关系双方转变成项目公司的股东方（政府方也有不参股项目公司的情况，但据统计此种情况较少发生），股东各方有共同的意志、也有不同的诉求，所以本阶段应约定好各方股东的权责利、做好项目公司对社会资本方中标后取得的权利和义务的承接、编写融资方案、启动融资等工作。
1.建立PPP项目内部控制体系，保证项目的合规性。本项目严格遵循了财政部5个阶段19个步骤的要求，建立了完善的全生命周期制度，将项目的设计、融资、建设及运营维护有效整合。项目落地后，项目公司结合各阶段实际情况绘制风险矩阵图，制作分级授权审批表，从公司治理、合同管理、财务管理、税务管理、采购管理、固定资产管理、研发项目管理、人力资源管理等方面分别制定了内控制度，使得公司管理有制度可依，各项经济业务顺利开展。
4.实施阶段。本阶段是PPP项目周期中最长的一个阶段，一般为10～30年。本阶段由项目公司管理团队负责项目建设、运营，在不同时期项目会面临不同的风险，如：管理团队更换、社会资本方股权变更、政府方机构及其职责的改变以及宏观经济环境的变化等。项目公司应制定完善的内控制度体系，充分利用信息化手段处理、传递和保存信息，建立绩效考核制度，保证项目公司完成相关者利益最大化的使命。
笔者认为，PPP项目风险管理的目标是合法合规、管理有效和价值提升。具体而言，PPP项目要实现成功落地、有效运营及顺利移交，全生命周期的合法合规是基本保证，也是PPP项目运营的底线所在，通过风险管理可相对保证项目合法合规运营。同时，PPP项目因其参与方多、合作期长给项目管理工作带来较大难度，通过运用企业管理工具、加强绩效管理、建立良性沟通机制保证项目管理有序、运营高效。此外，PPP项目合作的每个主体都希望通过合作实现价值的提升，项目公司通过提供持续的优质公共领域产品和服务提升公司价值，为作为股东的政府方和社会资本方创造股东价值，政府方作为项目发起人、所有人及后续运营者也提升了其核心价值。
古代对于过一段时间的意思有各种不同的表述方法，如“顷之”、“居顷之”、“良久”等。英译文本中对此也采取了不同的表达：“平旦”译为“When dawn came”；“居久之”译为“after some time”；“顷之”译为“following this”；“居无何”译为“shortly after this”；“居顷之”译为“sometime after”；“良久”译为“after some time”。
（四）PPP项目的风险管理维度
最常用的误同方式就是使用第一人称代词“我们”，使受众产生一种无意识或幻觉式的认同。尽管在不同的情境中，“我们”所包含的内容有所差异，但都会让受众在潜意识里认为与演讲者共同拥有某些相同的特点，产生与演讲者站处于同一立场的感觉，从而使双方彼此认同，实现劝说并达到同一。
（五）PPP项目的风险管理目标
5.移交阶段。根据PPP项目协议约定完成相关资产的移交，建立移交小组、确定移交形式、确定补偿方式、做出绩效评价、最终完成资产交割。本阶段是PPP项目的最后一个阶段，本阶段的结束代表着政府和社会资本方合作的终止。
二、案例分析
（一）项目基本情况
根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金[2014]113号），PPP项目全流程操作要经历5个阶段19个步骤，每阶段因其发起主体、达到目的、监管部门、对项目后续运作的影响程度不同，有不同的管理侧重点及风险控制点。
该PPP项目建设总投资11.2亿元；项目运作方式为BOT（建设-运营-移交）模式，项目公司成立后由项目公司承担项目融资、设计、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府方；项目采用可行性缺口补助的盈利模式；合作期为20年，其中，建设期为1～5年、运营期为15～19年。
（二）项目风险管理亮点
3.规划阶段。由于主客观条件的改变，项目公司可能参考借鉴原实施方案，更有可能的是根据项目公司现有资源禀赋对项目做深化设计，完善项目技术方案、编写项目经济指标，调整后的规划是项目后续实施的重要依据。
2.健全项目合同体系，兼顾规范和高效。PPP项目涉及不同交易主体及诸多交易环节，各方主体诉求、交易目标及风险管理等都通过具体的合同文本予以体现。本项目的合同体系包括PPP项目合同、特许经营协议、各子项目合同等。项目严格按照国家财政部及发改委现行要求，同时参考了世界银行PPP条款、亚投行PPP条款、菲迪克条款等国际经验。合理设计以特许经营协议为核心的PPP合同体系，量体裁衣、符合实际需求，具有一定的前瞻性。
3.建立绩效考核机制，做好激励与约束。本项目按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），设立了全生命周期绩效管理机制，从财务、市场发展、利益相关者满意度、进程控制、创新与成长、政策与环境六个维度设置关键绩效指标，并在六个维度下设置绩效二级评价指标及三级指标。在这套考核指标体系的基础上，由实施机构定期聘请合格中介机构进行考核，经财政等相关部门核定后确定当年的运营补贴数额。
“两基”建设是财政管理基础工作和基层财政建设，加强乡镇财政资金管理即是对“两基”建设内容的融会贯通和具体实施，是促进财政管理科学化、现代化、精细化，提高基层财政管理水平的重要内容，是建立农村公共财政体系、贯彻落实财政“三农”政策、促进城乡统筹发展的重要举措，是当前落实乡村振兴战略、打赢精准扶贫攻坚战的重要保障，是“两基”建设的最终落脚点。
南北朝时期社会政治环境的变化引起文学观念的多样化，南北朝的乐府诗也得到迅速发展，由于地域差异，南北朝民歌呈现出不同的风格与内涵：北方质朴高亢，多表现社会动乱与人民生活；南方清绮缠绵，更多地展现劳动人民真挚细腻的感情生活。北朝文学较之南朝文学相对落后，但出现了北魏孝文帝等有战略眼光的少数民族统治者实行政治、经济、文化等改革，加快少数民族封建化进程，并与汉族贵族紧密结合，使得少数民族不同程度上受到汉文化传统的熏陶，其文学艺术得到发展，形成自己的特色。
4.合理分配项目风险，做好风险防控。围绕项目投融资、设计、建设、运营、移交等各阶段特点，将项目可能面临的风险进行合理分配。具体而言，本项目按照政府方承担、社会资本方承担以及双方风险共担的方式对政府层面风险、市场风险、项目建设风险、项目完工风险、运营风险、技术故障风险、法律风险、项目融资风险、不可抗力风险等九大类风险进行分配，分析其可能产生的后果以及相应的应对措施（本项目的风险分配详见表1）。
三、实务中需要特别注意的几点
（一）把握PPP项目实质，从严规范项目运作
虽然发改委、财政部、国资委等有关部门相继出台了多项指导性的PPP规章制度，但与实际需求相比，关于PPP的法律法规仍相对滞后，缺乏上位法的支撑，导致项目实操中时常会遇到制度不统一甚至相悖的情况。这就要求PPP项目参与主体各方以提高公共产品和服务质量同时保证社会资本获取合理利润为方针，在把握PPP模式实质的前提下，从严规范项目运作，保证项目全生命周期合法合规性。
（二）在合同体系中做好风险管理约定
PPP项目从项目识别阶段开始就会产生大量的行政审批文件及项目规划文件，每个步骤输出的文件可能是下一个步骤工作开展的基础。到了项目采购和执行阶段，政府方与社会资本方会签订一系列合同，从上述不同主体及不同维度着手，应该做好风险管理的约定，在风险分配上遵循“谁可控、谁承担”的原则。
（三）建立风险管理动态调整机制
PPP项目不可能也不宜用一套事先设定好的风险管理模型去管理所有的子项目，建议根据PPP项目的总体目标，按照以上风险管理模型分析同时结合各子项目不同的主体方、所处阶段及实现的主要目标，细化风险管理模型，并适时作出相应调整，同时还应针对项目实施过程中内外环境的变化适时作出必要、科学的调整。
风险抵押物的质量直接关系到资产证券化所面临的风险的大小，风险抵押物应以具有相当市场价值的物品作为资产证券化的基础资产。以美国次贷危机为例，溯其根源，并不是证券化本身引起了本次金融危机，根本原因在于金融市场的持续繁荣，使得抵押贷款公司为了高利益向那些信用差，还款能力差的次级贷款者发放贷款，而忽视了风险的存在。(雷良海 、魏遥,2009)相比于我国，我国的风险抵押物质量较高，贷款者信用程度较高，但我国仍需完善贷款资格审查监管体制，保障投资人的合法权益和金融市场的稳定。
（四）有效利用信息化手段
PPP项目周期长、涉及主体多、合同体系庞杂，为了做好项目风险管理，应该更有效地利用信息化手段，在项目启动时便寻求与其适配的信息化系统，从合同管理、质量安全管理、人力资源管理、财务管理、集成办公系统等方面为项目管理提供支持手段，项目信息在体系内得到及时沟通和交流，使得项目风险管理工作能在全流程中各个环节内发现关键不确定事件、识别风险、应对风险。
作者简介： 王 姗，武汉烽火与时投资有限公司运营总监，会计师；
赵团结，武汉烽火与时投资有限公司副总经理，正高级会计师，全国会计领军人才（企业类五期）。
责任编辑 张璐怡
标签：项目风险管理论文; ppp项目论文; 综合信息平台论文; 全生命周期论文; 创新金融工具论文; 项目管理论文; 融资渠道论文; 财政部论文; 武汉烽火与时投资有限公司论文;