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一、关于中央银行的改革与法律问题
党的十一届三中全会以来，中国人民银行在国家经济运行中的地位和作用日益重要。1983年9月， 国务院决定中国人民银行脱离日常经营业务，专门行使中央银行职能，并采取一系列完善中央银行制度的措施，例如设立中国人民银行理事会、实行中央银行存款准备金制度等。1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》进一步明确中国人民银行的主要职能是制定和实施货币政策，保持货币的稳定；对金融机构实行严格的监管，维护金融体系安全、有效地运行。1995年3月， 《中国人民银行法》的通过，中国人民银行从此作为中央银行以法律的形式被确定下来。中国人民银行在稳定币值，加强金融监管，建设现代化的支付清算系统，保证现金供应，精心管理国家金库和外汇储备，及时公布精确的金融统计数据等方面做了大量工作，促进了我国金融业和国民经济的稳定发展，取得了重大成就。
可以认为，《人民银行法》作为建国以来的第一部金融大法，一方面及时巩固了我国金融业改革开放所取得的巨大成就，另一方面也为我国金融体制改革的未来发展指明了方向和道路。它对于确立社会主义市场经济机制下的中央银行宏观调控体系和金融监管体系，保障中国人民银行依法制定和实施货币政策，加强金融监管，维护金融秩序，保障国民经济健康发展都具有重要的意义。
但是也应该看到，《人民银行法》颁布以来，我国金融的运行环境又发生了许多重大的变化，主要表现在：对证券经营机构的监管和对保险经营机构、保险中介机构的监管，已分别由证监会和保监会行使，中国人民银行统辖金融机构监管职能的局面已经改变；中国人民银行自身的机构格局也发生了重大变化，撤销了省级分行，组建了跨省区的分行；随着金融业务竞争的加剧，金融机构违法违规现象突出，中国人民银行的监管措施和手段亟需进一步加强；个别金融机构出现了一定程度的支付风险，但国家防范和化解金融机构风险的机制和措施都有待于进一步落实和完善。这些新问题、新情况的出现，给我国的金融法制建设提出了许多新的课题。因此，在新的历史时期，如何进一步加强金融监管，防范和化解金融风险，保证金融业的安全稳健运行，将成为《人民银行法》未来所关注的焦点。
建议将《人民银行法》的修改工作提上议事日程。可以根据当今金融运行的新特点和新问题，按照社会主义立法原则，借鉴国外先进的金融立法经验，提出修改《人民银行法》的原则和思路。建议《人民银行法》的修改可以着重以下几个方面：（1 ）研究分析国外成功的金融监管原则、措施和手段，提出提高中国人民银行金融监管效率的法律措施和手段；（2）完善中国人民银行对金融机构实施全程监管的机制， 特别是要明确中国人民银行在处理有问题金融机构过程中的地位和作用，明确中国人民银行解决有问题金融机构的具体法律措施和操作机制；（3）理顺证监会、保监会与中国人民银行的关系， 明确各自的法律地位、职责及监管范围，建立监管信息共享机制，提高协同监管的能力；（4）从法律角度全面认识金融资产管理公司、 存款保险公司在处理有问题金融机构过程中的作用，明确界定中国人民银行与上述机构的法律关系，确定上述机构的地位及功能定位；（5 ）重视对金融机构内部控制制度的监督和管理，细化金融机构内控机制的原则、机构设置及独立性等方面的监管要求，规范金融机构信息的披露工作。提高金融机构经营的透明度；同时，强化对金融机构高级管理人员的法律约束，在完善金融机构高级管理人员任职资格审查制度的基础上，逐步推行中国人民银行对金融机构高级管理人员的直接管理制度（注：参阅季俊东：《〈人民银行法〉：金融法制体系的基石》，《金融时报》1999年9月21日。）。
应当指出，人民银行管理体制改革已基本完成。从打破行政区划、防止行政干预的初衷看，改革还是刚刚起步。从央行分行向上看，央行总行的职能部门并没有完全适应一级分行改革的要求；从央行分行向下看，其中心分行和其支行还是原先的体制，地方色彩仍较为浓厚。由于这次人民银行管理体制改革涉及面广、难度大，特别是新体制在职能上作了重大调整，要加强人民银行的法规、规章制度建设，继续深化人民银行管理体制改革，理顺内部运行机制，从立法上、机制上进一步实现并完善本币与外币、中资与外资、表内与表外以及现场与非现场的一体化管理，切实加强金融监管，提高金融监管效率。
二、关于商业银行的改革与法律问题
目前我国的商业银行包括国有独资商业银行、股份制商业银行和城市合作银行。商业银行是我国金融业的主体。 我国《商业银行法》第4条规定：“我国商业银行是实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束的金融机构。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉，并以全部法人财产独立承担民事责任。”值得注意的是，目前国有商业银行不良资产比例仍在上升，收息率继续下降，经营面临严重困难。要进一步实行政企分开，落实商业银行经营自主权，切实增强自我约束和自我发展的能力，把国有商业银行办成真正意义上的商业银行。在实施《商业银行法》的过程中，值得注意研究和解决的问题是：
第一，如何强化一级法人管理，完善统一法人制度
采取总分行制的商业银行，对外是一个独立法人。从法律上而言，分支机构不具有独立的法人地位，其民事责任由总行承担。因此，分行之间不应有相互存贷的市场交易行为，不能变成多级法人制的银行集团。多年来，我国各商业银行，尤其是国有独资商业银行表面上是一家银行，但由于各分行经营自主权过大，不仅分行之间相互进行市场交易，部分分行甚至未经总行授权就独立对外签约或投资组建新法人公司。这实际上是混淆了市场行为与银行内部行为的界限。为发挥大银行的优势，应从法律上研究完善统一法人制度，强化一级法人管理，按经济区划和业务量设立分支机构，减员增效，强化内部控制机制。
第二，如何处理商业银行不良资产，并保证商业银行依法开展业务
从银行角度看，庞大的银行不良债权已成为国有商业银行金融风险的主要部分，已成为金融体制改革中的最大难题。相当部分不良贷款和应收利息是呆、坏帐，无法收回。银行系统资产质量与抗风险能力下降已成为危及整个宏观经济稳定的突出问题。
导致这类风险的主要原因，除了银行内部管理不善外，主要是长期以来积累的体制性、机制性的因素，包括受传统计划经济体制的影响，国有企业建设资金过分依赖银行贷款；银行信贷资金财政化。1992年、1993年上半年产生的“泡沫经济”、近几年经济体制和企业制度改革中的负面影响和一些地方投资决策失误也是造成银行不良贷款比重较高的一个重要原因。一些行政官员为突出自己政绩，盲目铺摊子，抢项目，增投资，比速度，在行政审批制度下，项目的建设资金与流动资金全部由银行提供，造成相当数量的不良贷款。 全国各地区曾经一度引进200多条彩电生产线，建立了200多家空调厂，80多家微波炉厂， 供给超过了市场的需求。截止1998年底，在全国房地产热中已淤积了8783万平方米、其中住宅积压6146平方米，办公楼积压805万平方米， 商业营业用房积压1288万平方米，累计沉淀资金6000亿元左右。然而，从1998年以来，房地产投资又迅速增长。（注：石一访：《商品房积压形势依然严峻》，《国际金融报》1999年11月11日。）特别值得注意的是，相当部分地区、部门和单位，有人负责决策，却无人承担风险；有人负责花钱，却无人负责还钱。致使银行债权难以落实，潜伏着极大的风险。
要在社会上加大力度宣传：商业银行依法开展业务，依法接受中国人民银行监督管理，不受任何单位和个人的干涉。除此之外，对我国商业银行不良资产的解决，可从法律上参照国际通行规则研究我国应采取的法律措施。
最近，我国四大国有独资商业银行专业化处置不良资产的信达、东方、长城、华融等四家资产经营管理公司全部成立，标志着中国对不良资产整治工作全面展开，是我国金融体制改革的一项重大举措。金融资产管理公司依法收购、管理和处置有关商业银行剥离出来的一部分不良资产，包括可以运用如出售、置换、资产重组、债转股、资产证券化等许多资本市场手段，它有利于改善商业银行资产负债结构，防范金融风险；有利于集中处理和经营不良资产，防止国有资产流失；有利于划分新老债务，对新的贷款实行严格的责任制。同时，剥离不良资产，有利于加快国有企业经营机制的转换，特别是对那些长期被银行债务严重约束的企业，能够运用资本运作的方式重建并恢复其活力。各国对银行不良资产的剥离和重组都制定了一套特殊的法律框架。我国要结合本国实际，充分借鉴各国立法的有益经验，尽快制定、完善我国相关立法，予以立法支持、政策配套，使其按照法律规定和程序严格进行。在立法时，要充分预见并防止在这项工作中商业银行和企业可能会出现的新问题，坚持以市场机制为主，行政手段为辅；重组为主，破产为辅；既防止债务企业的道德风险，又防止原债权银行的道德风险，真正推动商业银行改革，加快国有企业经营机制的转换。
三、关于非银行金融机构的改革和法律问题
近两年我国已先后发生的中银信托被收购、万国证券被合并、光大国投被债务重组、中农信、中创和广东国投被关闭或破产等一系列重大事件，反映了一些非银行金融机构存在的严重问题。
多年来，我国金融信托业运作不规范。由于对信托业务估计过高，一段时期内我国信托投资公司批设过多，高峰时期达到1000多家。经过1982年、1984年和1989年的数次整顿，至1998年底，全国共有信托公司239家，其中已经出现亏损的达96家，占全部信托公司的39%。 应当看到，信托公司长期以来没有依照信托属性经营业务，偏离以发挥中长期金融功能和财产管理功能为主的信托本业；加之信托公司又没有一个合法合理的融资渠道，资金来源主要是预算外资金。由于自有资金先天不足，资金来源少，信托机构往往采取种种手段与银行争存款，争资金，甚至用高息揽存，高息拆借等违规方式满足资金要求。同时，信托投资公司还将高成本的资金大量投放向房地产、证券等行业，市场风险极大。信托公司目前普遍遇到流动性或支付性困难，收益风险、市场风险包括表外风险都很高，不少已资不抵债，面临被关闭的地步。以中银信托投资公司为例，该公司注册资金为5000万元人民币、500万元美元， 却在几年内投资20多个逾千万元的实业项目，还一掷亿金，在广东海陵岛从事土地开发。终因资不抵债被接管后被强制收购。广东国投长期以来经营管理极其混乱，存在大量高息揽存、帐外经营、乱拆借、乱投资等违规经营活动，致使不能支付到期巨额境外债务，严重资不抵债，从而引发了广东国投的债务危机。广东国投的现象在全国的省市（地）级国际信托投资公司中较为普遍，必须引起各级政府的高度重视。如何全面清理和整顿信托投资机构，坚持“受人之托，代人理财”的原则，实现信托业务和证券业务的彻底分离，加强对信托投资公司的监管，防范金融风险已成为一项紧迫的任务。
到1997年9月底，我国共有城市信用合作社3914家，农村信用社5万多家。地方性非银行金融机构适应了市场经济多层次要求，已成为我国金融体系中的一支重要力量。但必须指出，我国城乡信用社同样存在发展过快，超范围经营，严重利用不正当手段与国家银行竞争，资产质量偏低，风险度较高的情况。全国不少城市信用社资不抵债，其中有的城市信用社经营发生严重困难，少数信用社已不能及时支付到期债务，陷入严重支付危机。全国农村信用社中相当一部分不能及时支付到期债务。1998年上半年一些地区相继出现多起农村信用社不能支付到期债务引发农民挤提事件。海南曾出现28家信用社发生挤兑风波。1998年10月广西北海12家信用社被关闭。经过整顿，至1998年底，全国共有3240家城市信用社，41508家农村信用社。 近年来城乡信用社等地方性非银行金融机构问题较为突出。其主要表现为：专业管理水平底下，恶意经营，违法违规经营案件较多，资本充足率低，不良贷款居高不下，资产流动性很差，亏损严重，存款大幅下降，许多城乡信用社尚未建立存款保险机制，一旦引发存款挤兑风潮，系统性风险较大，可能会给一些地方甚至全国带来较大冲击。应当指出，当前较多的农村信用社官办色彩较浓，商业化倾向较重，背离了为入股社员和主要为农业服务的方向，迫切需要进行改革。要按照合作制原则改革农村信用合作社管理体制，加强农村信用合作社的立法，对农村信用社的管理体制、组织机构、职能作用、运作模式等作出明确的法律规定，并参照国外先进经验，在资金、利率、税收等方面以法律形式明确地给予优惠政策和充分的经营自主权，坚持把农村信用合作社办成农民自愿入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织。
四、关于证券、期货市场和股份制改革运行的法律问题
1981年我国成功发行了国库券， 新中国的证券市场应运而生。 从1983年开始发行股票起，经过十余年的探索和实践，我国已有1990年12月19日成立的上海证券交易所和1991年7月3日成立的深圳证券交易所；截至1999年8月底，我国上市公司已达920家，市价总值29655亿元，占GDP的35%左右；投资者开户数达4298万户；期间，还先后颁布了250 余项证券法规和规章。证券市场及其法制建设从无到有，从小到大，不断完善，逐步形成自己的特色，取得了历史性的突破。（注：周正庆：《证券市场在推进改革和经济建设中规范发展》，《金融时报》1999年10月4日。）
我国证券市场不仅为政府、金融机构及企业筹集了社会资金，使经济结构得到了进一步调整，而且使企业经营机制得以转换，资源配置更趋于合理、科学优化，证券及其市场越来越发挥重要的积极作用。证券市场强有力支持了社会主义现代化建设，推动了市场经济的发展和改革开放的进一步深化。中国证券市场已成为社会主义市场经济重要的有机组成部分。我国《证券法》的颁布，是我国证券市场法制建设史上的一件大事，是证券市场发展过程中重要的里程碑，标志着我国证券市场由此进入了依法治市的新阶段。
近几年证券市场的实践表明，规范是发展的基础，只有建立良好的法治秩序，才能保证市场的健康运行。近年来，我国证券、期货市场一直存在大量违法违规行为。一些国有企业和金融机构，逃避国家监管，违规进行境外期货交易，给国家造成巨额损失；一些证券经营机构和企业（包括上市公司）与少数银行机构串通，利用银行信贷资金在股票市场兴风作浪，牟取暴利，将股市的投机风险引入银行体系。前几年，股市和期货暴涨暴落，投机和金融犯罪行为时有发生，无一不同证券经营等中介机构的不规范行为密切相关，与我们相关的法律法规及配套的法规规章不健全有关。
至1999年8月底，除境内上市公司已达920家外，另有45家企业分别在香港、纽约、伦敦、新加坡上市。上市公司境内外筹资总额到达4072亿元。国有企业发行上市，开辟了直接融资渠道，降低了资产负债水平。上市公司质量是证券市场健康发展的基石。但值得指出的是自1993年开始，中国上市公司的业绩就一直处于下滑阶段。上市公司的平均净资产收益率从1993年的14.72%滑落到1998年的7.79%，下降了近一半。 （注：微云：《规范发展，坚定信心》，《中国贸易报》1999年7月3日。）此外，令人费解的是，上市时间越长的公司，业绩越差，有些上市公司几经重组，也未见起色。可见，上市公司未能充分利用证券市场的优势，真正素质好的上市公司并不多。一些地方和部门把上市当作企业解困的办法，把上市当成扶贫的手段，却不注重按照《公司法》的要求转换企业内部的经营机制，建立现代企业制度。正如有的经济学家所批评的：“目前一些企业，吃完财政吃银行，吃完银行又吃股民”。一些素质很差的企业，也想办法包装一下，搭配上市。这种风险隐患是值得注意的。中国证监会查处的“琼民源欺诈案”和“红光公司”编造虚假利润、骗取上市公司资格、隐瞒重大事项、挪用筹集资金买卖股票等严重违法违规案件不断向证券市场敲响了警钟。
落实《证券法》，使以《证券法》为核心的证券法律法规体系更加系统，更加完善，并进一步规范证券市场的运作，使证券市场进一步为国民经济发展和改革服务，是当前证券市场改革和发展的重要任务。要公开企业上市的审批程序，完善企业发行核准制，增加市场透明度；优化上市公司结构，严格按《公司法》和《证券法》规范企业上市，支持符合条件的公有经济及其他经济成份的企业进入市场；规范整顿证券公司，促使证券公司合法经营、依法筹资，开辟正常融资渠道，增加市场活力；清理规范证券期货市场，健全市场交易、结算制度，切实保护投资者利益；继续扩大证券投资基金试点，积极培育机构投资者，进一步改善投资者结构；开拓国际证券市场，培育有国际竞争力的优秀企业到境外发行股票，建立有中国特色的证券市场。
五、关于市场准入的法律问题
新金融机构进入市场会带来竞争，提高金融业的效率，但也会增大金融风险。在市场要求没有很大增长的情况下，新机构的过量设立亦会导致行业的平均利润水平降低，从而使抗风险能力减弱。如果让不符合进入市场条件的机构进入市场，则会在金融体系中埋下严重的风险隐患。因此，对金融机构市场准入控制是有效金融监管的首要环节。我国有关法律法规对市场准入有较为原则性的规定，如《商业银行法》第二章“商业银行的设立和组织机构”中的规定，《保险法》第三章“保险公司”中的规定。从法律上规定市场准入的条件是通过在金融机构市场环节上对整个金融体系实施有效的控制，保证银行、保险、证券、信托及其它金融机构的数量、结构、规模和分布符合国家经济金融发展规划和市场需要，并与当局的监管能力相适应。
一段时期以来，中国市场准入方面突出的问题是，非法设立金融机构和非法从事金融活动的问题还相当严重。社会乱办金融，严重冲击了正常的金融秩序。一些地方和部门置国家法律于不顾，越权审批和擅自乱设金融机构。直接从事或变相从事金融活动的各类基金会、互助会、储金会、股金服务部、结算中心、投资公司等，几乎遍布全国各地。这类组织实际上已办成了金融机构。从法律角度而言，一些地方和部门在防范金融风险的第一道防线——市场准入上就留下了很大的隐患。非法集资现象屡禁不止，轰动全国的“沈太福非法集资案”以及“邓斌案”就是例证。
值得注意的是现在有的地方政府违反《预算法》关于“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定，擅自发行地方政府债券，或变相发行地方政府债券，到期无力偿还，给财政和银行造成很大波动。
当前，要认真宣传和坚决执行国务院《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》，取缔非法金融机构和非法金融业务。进一步健全和完善严格的、科学的金融机构市场准入的法律制度，分别从立法上进一步确立各类金融机构的性质和业务范围，实行机构定位，确定各类金融机构的功能、业务范围、经营原则、风险防范措施，严格分业管理。机构必须具有充足的资本、完善的法人制度以及强化的现代化管理机制。
六、关于市场退出的法律问题
从法律角度而言，加强金融监管本身不能也不应绝对保证不出现金融机构的倒闭。我国《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等对金融机构的市场退出监管方面作出了原则性的规定。如《商业银行法》第七章规定了商业银行接管和终止。商业银行的解散需经央行批准，央行监督其清算过程。对于商业银行因吊销经营许可证被撤销的，由央行依法组织清算组织进行清算。对于商业银行因不能支付到期债务而经央行同意破产的，由法院负责破产，组织清算组织进行清算（注：郑琰：《论核心原则与我国有效金融监管制度》，《中外法学》1998年第3 期，第48页。）。
当前我国地方性金融机构的风险问题较为突出，相当一部分城市商业银行、地方信托投资公司、证券公司和城乡信用社等地方性金融机构，严重违规经营，内部失控，资不抵债，甚至出现挤提存款，濒临倒闭。这些问题如果不及时解决或处理不当，很容易造成连锁反应，引发地区性金融危机和社会震荡。对严重资不抵债、不能支付到期债务，已经或即将引发群众挤提的，要坚决依法关闭或破产，即有市场退出的措施。目前我国市场退出的主要实践有：关闭（如对中国农村发展信托投资公司等）、合并（如万国证券公司等）、债权转股权（如对光大银行国际投资信托公司）、收购（如对中银信托投资公司）和破产（广国股）等。1998年，一些严重违规经营、不能支付到期债务的金融机构被及时关闭。根据《商业银行法》、《公司法》和《金融机构管理规定》等法律法规，中国人民银行先后关闭了问题严重的海南发展银行、中国新技术创业投资公司和广东国际信托投资公司等。这表明我国政府为防范金融风险加强对金融机构监管，对无力偿债或是问题严重的金融机构不再采取以往的资产保全措施。这种果断措施保护了债权人的合法权益，维护了金融体系的稳定，对地方和全国化解金融风险是十分必要的；同时对其他机构也起到了较好的警示。
鉴于我国金融机构市场退出的法律规定较为原则，应尽快制定金融机构市场退出的有关法规和制度。在处理这类问题时要十分注意：既要防范系统风险，又要防范道德风险。很显然，如果一家商业银行倒闭，它对社会和公众的影响远比普通工商企业的倒闭要大得多。这是因为商业银行是经营公众存款业务的金融机构，其业务对社会影响范围广、程度深，与国民经济和人民群众生活关系密切。不认真处理或处理不当都可能引起连锁反应，甚至诱发金融行业的系统风险。同样，对问题已十分严重的金融机构如果采取挽救或“护航”的办法，也会进一步加剧“道德风险”，使这些金融机构不必为从事高风险行为负责，从而导致公众利益和全社会的更大损失。
在我国实践中，也提出了外资银行市场退出的问题，1997年日本北海道拓殖银行深圳分行被撤销，1998年又有数家韩、日资银行撤销其在华分支机构。我国目前同样没有完善的外资银行市场退出的管理办法。
金融机构市场退出的问题关键在于金融机构市场退出后的债权债务的处理。而我国现有立法在这方面的规定则是很薄弱的。建议尽快抓紧金融市场退出制度立法。要借鉴国际通行做法，逐步建立一套符合我国实际、符合金融监管要求和法律程序的金融机构市场退出的法律规范，明确金融机构市场退出的条件、程序、退出形式、法律后果等，处理好金融机构市场退出后的债权债务问题，注意保持社会稳定。相关立法应包括以下方面的内容：
（1）建立存款保险制度保证金融业安全进行市场退出。 建立一个适当的系统性保护机制，是保证金融机构市场退出顺利实施的重要前提之一。这种保护机制可以并且主要是通过政府的或行业性的有效保护机制提供的一系列救助运作体现出来。存款保护制度的职能主要在于通过对银行存款进行保险和通过处理金融机构债权债务、提供救助等介入金融机构市场退出运作来为存款人、经营者、债权人等提供一个保护机制。这种机制的建立，可以赢得公众的信任，从而稳定人心，在一家金融机构出现支付危机或濒临倒闭时，不会出现挤兑风波，有利于保证金融机构的存款来源及其使用期限，有利于维护金融业的特定，从而促进国家经济的协调和发展。为了维护我国金融业的长期稳健运行，防范因个别金融机构市场退出而导致的系统性风险，应尽快通过立法，建立新的风险防范机制，逐步建立地方性中小金融机构存款保险制度，并对存款保险机构的法律地位、成立条件、经营范围、组成方式以及权利义务等内容给予规定，以建立具有我国特色的存款保险制度。同时，要十分注意防范存款保险可能产生的道德风险，并通过存款保险体系，建立起我国金融业的预警系统。
（2）通过金融企业的合并增强其抵御支付风险的能力。 金融机构之间的合并是其抵御支付风险、增强竞争能力的一个重要途径。金融机构合并过程应至少注意两方面的法律问题：一是合并要严格根据我国《公司法》规定的公司法人合并程序进行合并，以避免出现不应有的法律纠纷。二是合并后金融机构要依法承担法律责任。
（3）建立破产机制，逐步减少接管、托管行为的运用， 消除产生系统性金融风险的潜在因素。对于严重资不抵债的金融机构宣告破产，是消除金融风险潜在因素的果断方式，由于我国尚没有适用于所有企业法人的破产法律，更没有对金融机构破产的特别规定，以致金融机构的破产偿债难以推行。所以制定破产法，专章规定金融机构的破产偿债程序是十分必要的（注：张春 马超：《依法建立防范风险机制， 保障金融业长治久安》，《金融时报》1998年10月5日，第四版。）。
七、关于加强外债管理的法律问题
改革开放以来，我国外债工作取得了巨大成绩，对加快我国经济建设和提高综合国力起到了举足轻重的作用。到1999年6月止， 我国登记外债余额为1487.7亿美元。其中中长期外债余额为1316.7亿美元。我国外债结构合理，债务率和偿债率均保持在国际公认的警戒线和国家宏观控制的范围内。
为合理控制外债总量，保证外债清偿能力，长期以来，我国对外债实行计划管理。中资金融机构和中资企业借用外债纳入国家发展计划委员会制定的利用外资计划，由国家外汇管理局及其分支机构对中资金融机构和中资企业借用中长期国际商业贷款的金融条件进行审批。同时，为及时、准确、全面地掌握全国外债信息，我国于1987年建立了外债统计监测的系统，国家外汇管理局及其分支机构依法履行外债登记监督和统计监测职能。根据外债统计监测的规定，所有境内机构（包括外商投资企业）对外借款后都需要到外汇管理局及时办理外债登记。对外债实行批准和登记管理，是我国外债管理政策的重要组成部分，也是我国维持合理外债结构和规模，防范外债风险的重要手段。
但是，近年来我国存在外债风险隐患也是值得我们注意的：
第一，我国外债增长速度过快。从1980年45亿美元增至1999年6 月的1487.7亿美元，外债余额增长了32倍，1994年成为继巴西、墨西哥之后发展中国家第三大债务国。
第二，我国外债管理多头对外。我国官方的借款窗口有：对外经济贸易合作部、财政部、中国人民银行、农业部和中国银行等，它们分别负责不同类型的外债。对外经济贸易合作部（现部分转到中国进出口银行）负责外国政府贷款；财政部负责世界银行借款；中国人民银行负责亚洲开发银行、国际货币基金组织借款；农业部负责联合国开发计划署和农发基金的借款；中国银行代表中国政府进行国际商业借款和日本能源借款及出口信贷。同时，还设立了十个对外筹资窗口，负责在境外发行国际债券。它们是：中国银行、中国国际信托投资公司、中国投资公司、交通银行以及一些省市的国际信托投资公司。广东国投无力偿还巨额外债而被关闭的教训值得总结。
第三，国内金融机构作为我国对外借债的主要窗口单位，是国家外债风险和企业外债风险的中介和桥梁。至1999年6月， 国内金融机构外债为419.6亿美元，占我国外债总额的28.2%。 由于企业经营状况不好，一旦企业外债不能及时、足额地偿还，企业的外债风险就会转嫁为金融机构乃至国家的债务风险。
第四，外商投资企业的外债有可能成为严重金融风险隐患。近年来，外商投资企业外债迅速增长。到1999年6月， 外商投资企业外债余额为471.3亿美元，占我国外债总额的31.6%， 而国家对外商投资企业的外债尚无切实有效的监控手段。除此之外，在外资企业中还有一种“隐性外债”。如部分外商投资企业采取私下协议，由中方向外方股东借款，并规定借款的利率、期限和偿还方式。这种隐性外债不仅规避国家外债登记和外债规模管理，而且还使中方企业承担较大的利息风险和汇率风险。
第五，尽管我国尚未进入外债偿还高峰期，但目前部分外债项目效益不佳，偿债困难。
第六，有的企业和金融机构利用其海外分支机构对外非法融资或变相借款，实际自己使用。如原中农信通过海外子公司或控股公司借外债，由中农信总公司对外出具担保，这样的非法债务及担保金额高达8615万美元。海外子公司债务属于非居民借款，不列入外债统计监测范围，中农信出具对外担保不列入公司的资产负债表，只要中农信不申报，监管部门就难以从其日常业务中发现海外融资及担保的情况。
这些做法扩大了我国的外债规模，带来了潜在的债务风险，必须从法律上进一步严格规定：
要严格控制外债规模，加强资本项目外汇管理，国家发展计划委员会要根据经济发展要求和国际收支状况，合理确定借用国外贷款的规模，并将主要外债指标控制在安全线以内。中国人民银行和国家外汇管理局要严格控制短期外债的规模，使短期外债在外债总量中保持合理比重。对国有商业银行实行中长期外债余额管理，合理安排外债取向，提高外债使用效益，改善商业银行的资产负债结构。对外债总量和结构实行统一监管，保持外债的合理规模和结构。
强化对外借款的管理，严禁非法对外融资。国家对各种形式的对外借款实行全口径管理。国内中资金融机构对外借款，必须持有中国人民银行批准的对外借款业务许可。
要严格规范境外融资担保，政府和事业单位不得对外提供担保或变相担保，其他机构对外担保必须经外汇管理局批准或登记备案。必须指出，我国外汇管理局对外债的审批和登记管理并不意味着是由国家来担保偿还外债。外汇管理局对境内机构对外借款进行审批，主要是确认境内机构按标准文件从事的对外举债行为是合法的，受中国法律保护。只有经过批准并登记的外债，才能成为合法合规的对外债务。但是，境内机构应当凭自身资信对外借用国际商业贷款，并自行承担对外债偿还责任。
要认真清理对外借款机构，切实保证偿还外债。
八、关于打击金融犯罪的法律问题
金融犯罪是典型的市场经济犯罪，与一般的经济犯罪相比，具有更大的社会危害性。首先，金融犯罪的数额巨大，在我国发生的金融犯罪案件所涉及犯罪数额往往是几千万，甚至是几亿、几十亿。如河北衡水市农业银行信用证诈骗案犯罪金额达100亿美元。其次， 金融犯罪多数是白领犯罪特别是内部人民犯罪，原人民银行中山市分行两个科长，在不到两年的时间里贪污挪用11.3亿元人民币，造成近4亿元无法追回， 成为建国以来“头号金融案”。再次，金融犯罪多数是智能犯罪，高科技犯罪。随着电子技术突飞猛进的发展，金融电子化犯罪的手段也更加高明，犯罪分子利用各种高技术手段，剽窃电脑数据，掠夺计算机软件，盗用和伪造信用卡，制造“病毒”破坏电脑数据。每年全球因此蒙受的损失高达数百亿美元，预计到2000年这一数字将高达2000亿美元。
我国立法和司法机关一向重视对金融犯罪的惩治。1979年刑法是新中国颁布的第一部刑法典。由于当时金融犯罪在中国尚不突出，因此只规定了伪造货币罪等少数几条金融犯罪，至于擅自设立金融机构、非法吸收公众存款等以投机倒把罪论处；贷款诈骗、信用卡诈骗、保证诈骗等都以诈骗罪概括之。
为进一步打击金融犯罪，维护金融安全，1997年10月1 日生效的新刑法增加了大量金融犯罪的规定。1979年刑法中只有投机倒把罪等5 个条文涉及到金融犯罪，而在新刑法中，金融犯罪被系统化、规模化，形成了一个两节31条（第170条至第200条）、共29个罪名的较完备的体系，即新刑法在分则第三章第四节和第五节中，专门就金融犯罪做了规定，除证券、保险等方面的专门规定以外，还规定了货币、金融机构设置、信贷、集资、票证、外汇、洗钱、有价证券等方面的犯罪。在整个刑法分则中是条文最多的一类犯罪，是其他各类经济犯罪条文的2—3倍。从罪刑关系来看，仅以货币犯罪为例，1979年刑法第122条规定， 犯伪造货币罪、贩运伪造货币罪的，法定刑上限为无期徒刑，而在新刑法中伪造货币罪法定刑上限为死刑。可见，金融领域中被犯罪化的行为多了，范围广了，刑罚重了（注：白建军：《论我国银行业的刑法保护》，《中外法学》1998年第4期，第93页。）。 对金融安全的刑法保护充分表明了我国打击金融犯罪的决心，但是我们也应看到，新刑法对于有些新型的金融犯罪规定还存在空白或有模糊之处，不易操作。例如诈骗银行贷款的犯罪主体既可能是自然人也可能是单位，而且单位诈骗危害性可能更大，但是新刑法第193条规定的诈骗贷款罪的主体却没有单位。
除此之外，从体例上来说，新刑法将金融犯罪仅仅归于刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中，并划分为“金融管理秩序罪”和“金融诈骗罪”两节，显得较为单薄。
这是因为，很多金融犯罪往往影响到国家经济安全和国家安全。从国内外的教训来看，金融秩序的混乱会引发金融危机，严重的会导致社会危机和政治动荡，最终危及国家安全。而我国刑法第一章“危害国家安全”罪仍旧停留在武力、间谍、政治等传统的国家上概论上，实际上一国主权毫无疑问应包括经济主权，经济主权和经济安全是当今国家在世界政治舞台上较量的主要武器，而金融是现代经济的核心，因此，国家安全中理应包括金融安全，打击危害国家安全的犯罪理应包括危害金融安全的犯罪。虽然维护金融秩序的稳定是一国中央银行的最根本任务之一，但如果刑法对严重破坏金融秩序犯罪的行为视其危害结果能适时上升到危害公共安全、危害国家安全罪的高度加以打击、预防，效果应会更好。
另外，我国刑法有关金融网络犯罪的规定也有待完善。近年来，随着高科技的迅速发展，金融与网络联系越来越紧。金融网络犯罪猖獗，手段多样化，归纳起来主要有以下几种：一是利用计算机挪用或贪污客户资金；二是窃取金融机构计算机资料以换取巨额报酬；三是对银行计算机系统的蓄意破坏；四是篡改电子计算机数据；五是破坏计算机数据；六是非法输入假数据；七是利用计算机隐瞒犯罪行为。 我国刑法第285条明确规定“违反国家规定，侵入国家事务、国防建设、尖端科学技术领域的计算机信息系统的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”第286 条规定：“违反国家规定，对计算机信息系统功能进行删除、修改、增加、干扰，造成计算机系统不能正常运行，后果严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处五年以上有期徒刑。违反国家规定，对计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序进行删除、修改、增加的操作，后果严重的，依照前款的规定处罚。故意制作、传播计算机病毒等破坏性程序，影响计算机系统正常运行，后果严重的，依照第一款的规定处罚。”上述两条规定了两个罪名，分别为非法侵入计算机信息系统罪和破坏计算机信息系统罪。此外，刑法第287 条规定：“利用计算机实施金融诈骗、盗窃、贪污、挪用公款、窃取国家秘密或者其他犯罪的，依照本法有关规定定罪处罚。”由此可见我国刑法将涉及金融网络犯罪分为两大类：一类是对金融网络的硬件和软件进行破坏的犯罪；另一类是以计算机或网络为工具实施的金融犯罪。这种分类是科学而有效的，有利于及时打击和预防各种新型的网络犯罪。但是，刑法将这类犯罪仅仅归于刑法第六章“妨害社会管理秩序罪”的第一节“扰乱公共秩序罪”却是有所欠妥的。这是因为：
首先，金融网络的发展足以改变一个国家、社会的管理结构和运作模式，因此针对或利用网络的金融犯罪极有可能具有危害国家安全罪或危害公共安全罪的性质。在整个刑法体系中，危害国家安全罪和危害公共安全罪无论是在立法精神、逻辑排序，还是司法实践，都明白无误地显示出其社会危害性和惩罚性皆重于妨害社会管理秩序罪。对于具有危害国家安全或危害公共安全的金融信息网络犯罪，按照扰乱公共秩序罪处罚，显然使犯罪分子违法成本太低。例如，犯罪分子出于政治上的动机，对我国金融领域的重要网络进行入侵，并篡改数据，发生或足以引起金融秩序混乱、并导致金融危机甚至引发社会动荡的犯罪；再如犯罪分子在上海或深圳证券交易所开市期间，对其程序进行攻击，从而导致交易的正常秩序发生变化，导致证券市场停市并宣布先前交易无效，如果仍以普通的网络犯罪去定性，无论是定性还是处罚就可能欠妥了。
其次，刑法规定的非法侵入计算机信息系统罪内涵过于狭窄。该罪侵犯的对象仅仅限于国家事务、国防建设、尖端科学技术领域的计算机信息系统，而不涉及其他计算机信息系统。但是，随着网络深入社会经济各个方面，对一些重要领域的计算机信息系统的侵入，其危害性可能并不逊于对国家事务、尖端科学技术领域的计算机信息系统的侵入。例如，对金融领域计算机信息系统的入侵，极有可能诱发金融危机。因此，防范对于重要经济领域如金融领域中的计算机信息系统的入侵成为我们维护国家经济安全、进而维护国家安全的重要问题。
最后，刑法第286条虽对破坏计算机信息系统的行为有明确规定， 但把“后果严重”作为量刑标准的规定则比较模糊。缺乏具体尺度标准的法律条文，司法机关在执行时，操作上就有难度。法律上的这种模糊性对现实个案的判罚产生直接影响。例如上海1998年4 月抓获两名电脑“黑客”，他们自编电脑程序，以便携式电脑非法查看了证券业务部内的信息与密码系统，并截取和复制了上万户股民的地址、资金额度、证券种类、帐号及买卖记录。两名电脑“黑客”编制的电脑程序功能可替换证交所正常电脑运行系统，并能启动全部记录与操作命令。若一旦实施，后果不堪设想。然而，对于这起首例电脑黑客事件，由于法律规定的模糊性，两个青年人侵证券计算机网络案被司法部门认定无罪。
必须指出，我国当前的金融风险是长期以来逐步积累的，原因比较复杂，相关因素很多。既有过去旧的经济体制弊端问题，有内部管理问题，有经济行为不规范问题，也有金融立法滞后、执法不严问题，等等。这也正是我国在金融发展、金融改革的过程中，要致力解决的金融法制如何与金融市场、金融改革协调发展的问题。
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