专题报道 外来人口聚居现象引出的思考，本文主要内容关键词为：专题报道论文,外来人口论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：从本刊记者在几个“村”的调查可以看出，外来人口聚居问题，已经是北京等大城市发展过程中不可避免的现实，现在的问题是，怎样才能管理好这种聚居区，将其纳入城市发展的轨道，扬其长避其短。为此，本刊记者走访了一些对此有研究的专家学者和政府职能部门的官员。仁者见仁，智者见智，他们从不同角度提出的评价和建议，会有助于这一问题的合理解决。
如何看待外来人口聚居现象
对于城市里大量出现的外来人口聚居现象，社科院社会学所陆学艺所长认为，这是我国由工业化步入城市化过程中的必然产物。巨大的城乡差异使得大量农村剩余劳动力涌向城市，并逐渐依据地域、职业形成聚居。聚居起来的流动人口虽然给城市带来了诸如社会治安、计划生育等方面的问题，但总的来讲对于社会发展利于大于弊：外来人口通过自己的劳动，无论是对输出地还是输入地的经济发展，都起到了相当的作用。四川是我国民工流出最多的省份，依靠这些民工，四川每年能挣回将近百亿；而这几年北京等几个民工流入较多的城市，居民收入增长幅度远远高于劳动生产率的增长幅度，亦不能说与外地民工在城市中的辛勤劳作无关。“城市既然需要他们，又纳了人家的税，为什么不能接纳人家呢？”
谈到城市接纳外来流动人口问题，国家计委社会发展研究所的王春光博士认为：我国的城市化程度较低，而国家的发展又离不开城市，建国初期我国曾大力发展过一些工业城市，象鞍山、本溪、鸡西、大同等，以单一的工矿业为主，第二产业发达，三产比较薄弱，不能满足城市需要。单一的城市结构限制了城市自身的发展，使其成为一座“孤岛”，不能对周围地区的经济形成强有力的辐射，没有充分发挥城市的作用。这样的城市在我国大约有几十个，人口大多在50—100万。 如果我们能充分发挥这些地方的城市优势和工业优势，有组织有计划地吸纳一些农村人口，使那些既向往城市文明，又有志于商业经营的外来人口真正融入城市，那么，无论是从这些城市的角度还是从整个国家来看，其积极作用都不可低估，同时也是对我国城市化进程的一个促进。
有不少人认为，外来人口流入城市并形成聚居，是农村剩余劳动力向城市转移的必然趋势。北京大学社会学系的项飚认为，问题并非如此简单。他分析说，我国30多年来现代化模式的基本特征是：一、现代化的范围主要集中在城市，以农民的劳动果实为基础但又限制了农民的参与；二，赶超式的现代化思路，在城市内部强调发展重工业、发挥城市的生产性功能，从而导致资源在地域化和产业间的配置失衡，其结果便是城市内部市场结构的不平衡和农村的贫困化以及剩余劳动力的积累。眼下“城里的农民”这一群体的出现，是对该模式的突破。
像西五道口的“安徽村”，成员主要来自安徽无为，工种有菜贩、钟点工、装修工等，是较为典型的“剩余劳动力”。在家人多地少，出来的将地转给亲戚或同村人种，达成土地和劳动力的重新配置，流动力主要来自农村的“外推”。
朝阳区“河南村”的“村民”，则实行一种类似东南亚和墨西哥的“循环迁移”。每年在京干半年，另半年在家务农。他们只能说是部分的剩余劳动力。这些人之所以要流入城市，是因为“在家光靠种地连吃都保证不了”。他们的循环迁移，是农村的推力和城市的拉力共同作用的结果。
“浙江村”、“新疆村”，很难说是由剩余劳动力构成。所谓“剩余”，是指劳动力的数量超出了物质资料如资本、土地的数量，显得“多余”。但浙江人和大部分新疆人则是带着资本（包括物质资本和人力资本）进北京的。他们到京与其说是寻找就业机会，毋宁说是创造了就业机会。这更像“投资移民”而非剩余人口。牵引他们流动的，主要是大城市的消费、信息、交通等良好的经济环境，“拉力”是主要的。
不管具体情况如何，其流动都带有必然性。人口压力和人口分布的错位是我国的一个基本国情。只要城乡差别不消除，城乡间的人口流动就不可能消失。物质要素和劳务要素的流动，是市场经济的题中应有之义，也是我国当前乃至今后相当长的时间里流动人口的根本成因。
外来人口之所以能在城市立足并发挥自身的经济功能，这是由于在北京和其它大中城市，与居民生产直接相关的服务产业一直存在“结构性空白”。北京从前些年的“流通梗塞”造成的“吃饭难”、“穿衣难”、“维修难”等等到今天的买方市场的形成，外来人口所组成的这“村”那“村”，是作出了重大贡献的。
而且，他们不仅是填补空白，并开始主动创造更大的市场。像“浙江村”开始出现的集团化倾向，增大商品与服务的辐射面；“新疆村”从卖羊肉串到经营起颇具规模的饭店，等等，这是利于城市总福利增长的。在满足城市生活需求、吸纳劳动力等方面都有着重要的作用。
政府管理：难在何处？
虽然流动人员给北京带来了不少便利之处，但他们大量地到来并在京城形成聚居，给北京的市政管理等各个方面造成了很大的压力。因此，如何管理好流动人口聚居区，使其符合北京的发展方向而不是相反，就成为当务之急。
北京市公安局副局长，北京市外来人口管理办公室主任李全福说，北京的城门一直是敞开的，外地人到北京聚居已成为现实。但凡事得有个度，这个度，仅从公共设施的负荷来看，就得将人口总量限制在承载能力之内。聚居人口大大超过公共设施的负荷，恰恰又是各聚居区共同存在的突出问题。这个问题是一切管理工作的隐患根源，必须解决。外来人口的聚居，必须纳入、服从北京市城市发展的总体规划。
各政府职能部门的官员在谈起流动人口和聚居区的管理问题，大都深感工作难度大，也都提出了改进办法。
北京市工商行政管理局个体私营经济登记管理处副处长国杰说，北京市300多万外来人口，大部分是个体经营者，在我处登记的有7.8万户，共约14万人，更多的人属无照经营。无照经营已是违法行为，更有甚者，还建立制假窝点，制造假冒伪劣产品，坑蒙拐骗，欺行霸市。
对这部分经营者的管理工作要跟上。目前，各区正在换发营业执照。近期，将进行全面清理整顿，这是搞好管理的必要措施。
今年7月份北京市颁布了针对外来人口的两个工商管理规定， 这是管理的法律依据。从更大的范围来看这个问题，则需要有国家产业政策的引导。国家应该运用税收等经济杠杆来或鼓励、或限制、或禁止不同产业的发展。就北京市而言，应鼓励外来人员从事农副产品的经营，限制他们在大街随意摆设饮食摊档，沿街叫卖土特产、轻工产品，严厉禁止搞假冒伪劣。
外来人口中适龄儿童的教育问题，是家长们牵肠挂肚的头等大事，也是令北京市教育部门棘手的一道难题。北京市教育局的一位干部说，北京市的教育经费很紧张，解决目前150万名在校中小学生已是捉襟见 肘，而外来人口中适龄儿童就有30万，全市各中小学已累计接受3 万余外来人口的子女入学，使本已紧张的教育经费更加紧张。
北京市很早以前就有非本地儿童要求入学的问题，七十年代市教育局制定了关于外地儿童入学的具体规定，包括收取一定费用。现在虽然人数激增，但基本沿用以前的规定办理，虽有部分入学者家长交了钱，但所交的钱远不足以培养这些学生。九年制义务教育是法律，必须执行。但必须明确这些儿童（指外来人口中的适龄儿童）受教育的归属问题。以前说这些儿童归流入地负责，可是，北京目前不可能有能力一下子解决外来人口中30万儿童的教育问题。
对这个问题，国家教委基础教育司义务教育实施处处长唐淑芬说，这是一个新问题，也是一个大问题。前几年并不突出，近年则突出起来。这是由于国家对流动人口管理滞后造成的，对适龄儿童的家长都管不好，子女教育怎么管？
这些适龄儿童，一是从原籍带出来的，一是在流动过程中出生的，不管就会出现许多新的文盲。义务教育法规定，全部适龄儿童都必须入学，因此，我们已经起草了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法》的征求意见稿，就这一问题的解决征求社会各方面的意见。
解决这一问题难点有三：一是受教育权的界定问题，如果这一责任由流入地承担，那么，农村的儿童到城里上学，贫困地区的到富裕地区上学等就都有了借口。因为城市里和富裕地区的学校教学质量、设施相对好一些。二是经费问题，现在各地教育经费普遍紧张，若大量适龄儿童往城市流，本来就紧张的经费就会更加紧张。三是人数太多，虽然现在对流动人口中究竟有多少适龄儿童没有准确的统计，但从几个大城市的粗略估计看来，为数不少。
因此，在目前的状况下，应根据现实条件，多层次、多渠道来解决这一问题。一是继续实行借读制；二是在外来人口聚居区允许私人依据国家有关法规办学，搞一些教学班组；三是发挥离退休教师的余热，为其创造条件办一些小型班；四是提倡招收外来人员多的有实力的大单位出资，赞助民工子女借读的学校。总之，一定要想方设法让这些儿童受教育。
在北京的流动人口聚居区内，计划生育一直没有得到真正的执行。《中国人口报》记者孙惠莲说，虽然国家计生委在1991年就颁布了《流动人口计划生育管理办法》，但由于相关部门缺乏统一的协调行动，流动人口的常住户口所在地和现居住地共同管理的原则无法有效实行。如流动人口中办理计划生育证明的比例较低，在办理暂住证、营业执照等证件时，查验计划生育证明的比例也较低。由于各部门管理流动人口的职责不很明确，一些行政领导不愿主动去抓流动人口的计划生育工作，管理的经费也很难保证，这些都直接影响到计划生育政策的实施。
今年4月，在国务委员彭珮云主持下， 召开了流动人口计划生育管理工作座谈会，印发了《流动人口计划生育管理工作座谈会纪要》，以便将计划生育工作纳入城市综合管理的轨道。主要内容有四条：一是计划生育部门今后将积极参与政府统一领导下的流动人口综合治理工作，当好参谋、助手，落实计划生育管理措施。二是认真履行计划生育部门在流动人口综合治理工作中的职责任务，做好流动人口计划生育证明的发放和查验工作，提供避孕药具和节育技术服务，开展计划生育宣传教育等。三是用好从流动人口管理费总额中分给计划生育部门的费用，解决流动人口计划生育管理工作的实际困难，为流动人口的育龄群众提供避孕节育，优生优育，生育保健等方面的科学知识和安全、方便、经济、优质的技术服务。四是加强发证验证工作。
但是，所有这些工作，都不是仅由计划生育部门就能完全做好的，它需要各个政府职能部门的密切配合。
防疫部门早就大声疾呼关注外来人口的卫生防疫问题。北京市卫生局防疫监督处关宝英副处长说，北京市近年的多发、暴发性疫情，多发生在外地来京人口中。93年全市的多发、暴发疫情，仅施工现场就占50%，人数占70%，新登记的结核病人中，外来人口占14%，60%有传染性。在北京市已很少发生的传染病，也在外来人口中出现了。85年房山首次发生军团病，以后一直未续发，但去年此病在海淀的民工中出现局部暴发，通过调查，感染率达80%，一例死亡，两例因肾衰而休克。北京至今未有免疫对象患麻疹，但去年和今年，在外来人口的建筑工地上发生了两次大龄麻疹疫情。
外来人口对北京市经济建设的贡献，大家有目共睹，但他们增加了疾病的传染机会，给公共卫生带来了威胁，对此，我们很着急。但我们自身的难处也很多。按照卫生部的规定，预防保健的医务人员与居民的比例为1比2000， 我们现在对北京市常住人口的保健人力都未达此规定，而北京市目前流动人口有320多万，若按卫生部的规定， 需要1600名预防保健人员，这些人员从哪里来？经费从哪里出？
预防是国家福利，是需要钱的。疫苗、预防药品的贮藏大都需要恒温冷藏，这都很费钱。我们的冷藏设备，还都是82年买的，没有经费更新，现在全部在超龄服役。
就是在这样的条件下，我们仍是尽力把工作做好，哪里出现疫情就赶到哪里。朝阳区的民工多，疫情也多，防疫站的同志大都是骑自行车赶往疫情点。开会布置工作，朝阳防疫站站长经常是一落座就睡着了，这是累的，谁都不忍心叫醒他。
在计划经济体制下，我国建立了一个预防保健网，这个网的网底是基层卫生院，现在有的卫生院连人员工资都发不出，专门的预防保健人员根本就没有。北京市的计划免疫工作已达到国际水平，但已经是后继乏力，不容乐观。对此，要早定应对之策。
外来人口所带来的社会治安问题，是最受公众关注的社会问题，对此，甘家口派出所所长吴伟自有一番见解。他具体经手并研究“新疆村”的治安工作已有10余年的历史。他说，对外来人口要分层次管理，首都是全国政治、经济、文化的中心，法律健全，对那些在北京有产业的外来人口，在宏观政策上管好就可以了。对真正的盲流和从事犯罪活动的，则狠狠打击，依法严惩。二是各项管理必须到位，所有的职能部门，份内的事要坚决去做，现在有的部门怕事、不敢管，这不行。各部门要切实行使自己的职权，齐抓共管才能管好。
吴伟说，来京的新疆人跟汉人的风俗习惯不一样，但来这里的人大都是积极向上的。因此，在实际工作中，要尊重他们的民族习惯，加强民族团结，达到相互理解。
北京大学的项飚指出，政府部门对聚局区的难以管理，其根本原因是，我们旧有的城市管理体制对这些外来人口难以运作起来。在现有的管理中，我们离不开两大法宝——户口和单位，而外来人口恰恰既无户口又无单位。作为行政管理“块”（如居委会、村委会等组织）的力量无法对这些人行使行政管理权力，而作为“条”的各级政府职能部门，由于失去了“块”的依托，其指令亦难以约束这些人。这是造成目前管理部门处境尴尬的根本症结。
能否以“制度创新”找出一条新路
对流动人口的管理，现在的思路还是集中在如何追求“政府组织下的有序化”。这一思路的着眼点是放在流动形式的有序上的。真正做到这一点，政府将付出很高的管理成本，但效果并不一定好。我们应该重视的还有另一面：流动结果的稳定。要做到这一点，只能靠“制度创新”，才能找到一条既不是对流动人口放任不管，又不是大包大揽、从头管到尾的“中间道路”来。这种创新要以一系列的制度安排，设置一定的“口袋”，把经由市场机制流入城市，并能在城里生活和经营的外来人口真正“套住”。
项飚认为，思路之一是要强化“社区”（对应于居委会、村委会等组织）在城市管理中的作用。我们过去的工作是条强块弱，现在看来，没有“块”的依托，各“条”很难深入也不易协作。我国传统社会中的保甲制度，就是以“居住”为突破口，是行之有效的社会控制方式，这在今天的城乡结合部仍可借鉴。同时，让外来人口统一居住，形成社区中的小“特区”，也是个利于控制的办法。象“浙江村”，现在自盖大院、自我管理，如果从务实的角度看，是个可“因势利导”的“善势”。
还需要改变的思路是：如果认定政府是管理者，外来人口是简单的、被动的被管理者，那么事情也很难办。因为真正决定他们行为的是市场，而不是某局某所的指令。应该正视、激发民间自我管理的积极要素，然后政府控制这些要素，彼此有效接轨。想把每个人都控制住是不可能的。“新疆村”“眼镜村”（现为“北京眼镜城”）就是因为有较合理的“政府—民间”的管理结构，问题就少。“浙江村”京温服装市场中的温州个体户，自发成立了“京温爱心小组”，是一件很好的事。它不仅对个体户进行自我教育，而且能成为政府管理部门和分散的个体户之间的有效中介，在一定程度上对个体户进行组织，帮助管理部门落实政策，及时化解个体户的内部矛盾，将有助于新的合理的管理结构的生成。
项飚这样总结自己的对策思路，即改变思路，强化社区的社会控制职能，运用民间的自我管理要素，培育中介性组织，探索合理的管理结构。