新范式下基于双轨思维的城市发展边界体系分析_新常态论文

新常态下基于双轨思维的城市开发边界体系探析，本文主要内容关键词为：双轨论文,探析论文,常态论文,边界论文,思维论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]TU981 [文献标识码]A

       0 引言

       改革开放30多年来，中国城镇化快速发展在推动经济增长、调整产业结构、稳定就业等方面发挥了重要作用。但高速城镇化发展，基本以外延扩张为主[1]，伴随着威胁粮食与生态安全、用地效率低、城市空间无限蔓延及空间结构失衡[2-4]、国土开发强度严重超载等一系列突出问题，已难以为继。当前，世界经济呈现多元分化趋势。美国经济持续复苏，欧日经济复苏乏力，新兴经济体和发展中国家增速总体在减缓。作为新兴经济体的代表，中国经济发展进入新常态，处于经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段以及城镇化率30％-70％的发展区间，亟需转变城市扩张模式，控制城市规模，引导城市合理发展。设定城市增长边界(Urban Growth Boundary，简称“UGB”)是西方国家针对城市粗放扩张过程提出的一种技术措施及空间政策响应[5-6]，最初在美国提出并得到广泛应用，已成为美国控制城市蔓延实现精明增长最成功的技术手段和政策工具之一，其控制城市蔓延、引导紧凑发展的主旨与中国一致，但中美在城市化的发展阶段与速度、产业特点、行政基础以及市场化程度等诸多方面存在差异，很难简单将其“复制”到中国[3]，需要针对中国国情，从正确定位、确定方法、整合管理及弹性控制等方面进行创新。

       新常态背景下，类似UGB的概念在中国越来越受重视。2013年12月召开的中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》均明确要求“划定特大城市开发边界，限制城市无序蔓延和低效扩张”。次年，国土资源部、住房和城乡建设部选取了北京、广州、深圳、上海等14个500万以上人口的特大城市开展划定城市开发边界试点工作。而实践中，城市开发边界的确定非常困难，太小易导致城市内的过度开发或住房紧张等问题，太大又无法发挥限制城市蔓延的作用[7]。因此，科学合理确定城市开发边界成为当前调控城市空间增长管理的紧迫性问题。

       明确城市开发边界是中国特定环境下认识新常态、适应新常态的城市发展要求，是基于国外成熟发展的UGB概念而提出的限制中国城市无序开发的新举措。然而，UGB在国内学术界研究较晚，在文献上很少见到规范的分析[8]。2006年版《城市规划编制办法》实施后，国内学术界关于UGB的探讨逐渐增多，大致可分为两类：侧重理论的UGB理念和制度研究与侧重实证的UGB确定技术方法研究。从现有研究看，国内UGB的研究存在诸多困境：理论上，多为引进西方国家的精明增长、新城市主义等理论，仍未形成适应中国国情的完整理论，对UGB内涵及机理也未达成统一认识，导致国内UGB的实证研究出现一定困扰[9]；技术方法上，基于“规模预测—框定指标—空间布局—设定边界”[10]与基于城市动态空间增长模拟的方法[11]存在一定局限，前者在城市一再突破建设用地边界和指标的现实面前显得无能为力[12-13]，后者主要考虑建设用地扩展，易导致城市侵占基本农田和生态安全用地[14]。由此可见，现有研究仍未能为实践工作提供足够科学的决策支持[15]。本文在当前城市开发边界试点背景下，开展城市开发边界理论体系研究，明确城市开发边界的内涵属性、形成机制以及影响因素，构建城市开发边界体系，以期为城市开发边界的划定提供一定的参考。

       1 城市开发边界的内涵属性

       城市开发边界的作用是防止城市无序蔓延，为城市未来的潜在发展提供合理的疏导，将城市空间增长引向最合适开发的地区。新常态背景下的城市开发边界，是中国基于国内外UGB相关概念的发展，结合中国改革开放以来经济快速发展的特定历史时期和产业发展特征，受外部国际经济环境影响而提出的新边界概念。城市开发边界的内涵属性与传统城市规划编制的中“五线四区”控制具有明显的区别。“五线”管制是属于城市规划的强制性内容，适用于从城市总规到控制性详规等不同层面的城市规划。“五线”管制制度，分别用“红线”、“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”划定城市建设中的“雷区”，凡是被划定的区域，城市建设不得随意侵占，区域内各项建设将受到严格控制，能有效避免重复建设，提高城市建设质量。不同的控制线针对不同的特殊性质用地，而城市开发边界则是针对城市整体用地的边界，城市开发边界内的用地可以进行符合条件的开发建设。“四区”主要包括城市禁建区、限建区、适建区和已建区，起到保护城市周边自然环境的作用。但“四区”的规划思想只是单纯地从生态角度考虑自然环境的保护，本质上还是以建设为主导，缺乏对城市开发时序的必要引导，城市的发展依然存在着隐性蔓延的可能[16]。“双轨思维”是处理争议问题的有效手段，被国家广泛运用于各个领域，如李克强总理提出的南海问题“双轨思路”、养老金的“双轨制”等。而城市开发边界需要协调控制城市开发与引导城市发展这一具有争议的矛盾，因此，城市开发边界应跳出传统规划控制思维的限制，尝试发展基于“双轨思维”的城市开发边界划定。城市开发边界的双轨思维是控制与引导相结合的定界思路。一方面，在分析城市开发建设正向社会经济驱动和逆向资源环境综合承载能力基础上，预测城市开发极限规模，在极限规模约束下，从逆向思维角度出发，以基本农田和生态安全用地等各类资源保护为出发点，基于划定“限制和控制类要素”而“倒逼”出城市开发的“刚性”边界，对城市可建设用地及非建设用地进行明确的划分，控制城市发展；另一方面，根据“动态发展”的思想，从正向思维角度出发，以“生长”理念对规划期内不同发展阶段的城市开发边界，构建不同发展阶段的城市开发“弹性”边界空间布局，基于经济发展潜力和生态约束指标合理引导城市空间形态，保障城市空间结构及形态的可持续性与合理性。

       可见，城市开发边界的内涵属性有别于传统相关规划编制中有关概念的界定，体现出发展需求与生态留底相结合的空间属性、控制与引导相结合的功能属性以及刚性与弹性相结合的形态属性。

       1.1 发展需求与生态留底

       城市开发边界不仅要满足未来城市空间扩展的需求，为城市发展预留土地，用以区分城市建成区与周边用于农业生产的土地，同时，伴随着城市扩张带来的生态风险加剧，还需从“生态安全底线”的反向规划思维预留生态安全用地。

       1.2 控制规模与引导发展

       由于尖锐的人地矛盾和特殊的制度环境，中国特色的城市蔓延可归纳为城市扩展系数突破合理界线，资源存量加速逼近生存红线，政府土地违法逾越忍耐底线，也正是城镇的发展规模往往不依人为安排而得到控制，因此我们需要把城市发展的“天花板”设定在一定规模和范围的用地上，设定城市开发边界，控制城市蔓延，通过把城市的发展限制在一个明确的地理空间上进而对城市的发展过程和地点进行引导和控制。

       1.3 刚性边界与弹性边界

       城市发展是长期的、变化的，因此城市开发边界也应该是动态的。城市开发边界应包含“刚性”边界和“弹性”边界，对不同类型的边界采取不同的管制政策。“刚性”边界是针对城市非建设用地边界提出的，是城市扩展所不能逾越的红线，是城市增长的“天花顶”，也是城市发展的“生态安全底线”，“刚性”边界应严格控制，不得有任何逾越红线的违规行为发生；“弹性”边界是针对城市建设用地提出的，是在“刚性”边界约束下，针对不同发展阶段的城市用地需求划定的。“弹性”边界原则上不允许修改，但在城市增长过快或其他特殊发展要求下，在严格的技术论证后可以进行适当的调整。城市规模呈倒“S”型演化，任何城市都有一个最优规模，城市开发“刚性”边界并不是在某一规划期内的时限边界，而是控制城市蔓延的一个永恒边界，而在“刚性”边界内或重合于“刚性”边界的部分区段，为完成不同发展阶段的城市空间布局而确定的为“弹性”边界。

       2 城市开发边界的形成机制分析

       城市作为一个复杂、开放的巨系统，其本身具有自组织和演化的功能和机制。按照空间自组织理论的相关解释，城市发展受限在特定的区位发生，并且形成一定的空间差异，造成城市空间位势，促进城市社会经济活动由低位势向高位势流动，由无序向有序，形成城市空间的自组织现象。随着人口、资本、信息等在城市一定空间内聚集，促使城市空间区位规模发生变化，产生一定的集聚效应。这种集聚效应将进一步产生新的位势，吸引更多的资源向其集中，促发新的空间自组织，使得城市空间继续集聚和演变。从这个意义上看，城市空间扩展是基于城市自组织的力量，是城市构成要素的集聚、扩散等流动的外在表征，因此，要合理运用城市自组织现象划定城市开发边界。

       此外，城市开发边界的形成机制与城市发展的机制密切相关。城市发展主要受经济、社会、环境三者产生的驱动机制和约束机制的作用。具体而言，城市发展的驱动和约束机制主要通过两种媒介作用于城市空间上，即市场对空间的自发选择和政府对空间的管理调控。城市空间(土地)资源具有排他性，要么作为城市开发建设用地，要么作为非城市用地。倘若地块的经济、社会、环境效益之和高于其作为非城市用地在经济、社会、环境效益之和，则该地块用于城市用地，属于城市开发边界内，反之则用于非城市用地，属于城市开发边界外。市场主要是从经济效益出发配置空间(土地)资源，带有片面性。因此，政府应是城市开发边界的主导，从经济、社会、环境综合效益出发，制定合理的空间管理政策，控制和引导城市空间发展。

       基于“城市规模—城市空间—城市消耗—城市效益”四维增长特征，重构城市开发边界(图1)：城市内部系统在经济、社会等要素驱动下的城市规模增长与资源环境综合承载力制约下的城市消耗相互均衡，实现合理城市开发规模；城市发展趋向交通区位、经济发展、产业格局和区域协作等经济潜力较大的区域，同时避开约束空间以减小生态和粮食安全风险，实现城市开发空间上“趋利避害”、时序上“弹性引导”和效益上“持续增长”；城乡物质空间上相互隔离而内部要素相互流动，从而限制城市蔓延和保护乡村地区生态格局。

      

       图1 城市开发边界的形成机制

       2.1 城市开发边界的驱动机制

       2.1.1 人口驱动

       城市人口规模构成城市空间扩展理论上的直接驱动因素，是决定城市规模的重要因素。随着城市化水平的提高，城市人口的增加带来城市用地空间的需求，并推动城市居住、商服、工业与交通运输的发展，推动城市用地向外围扩张。城市人口与城市扩张的相关研究表明，城市人口与城市建设用地呈现明显的线性相关性，结果表明城市人口规模增加是城市空间扩展的驱动因素。

       2.1.2 经济驱动

       城市同样也是社会经济活动开展的重要载体，城市规模与空间格局与经济发展及产业结构的演化阶段彼此对应。经济的发展使人们的经济收入提高，需求结构随收入的提高而变化。随着经济的发展，产业结构由初期的“一、二、三”向现在的“二、三、一”转变。首先，第二产业主要建在城中或城郊，第二产业的发展极易导致城市的扩展和边界的变化。同时随着产业结构的变迁和城市区位的改变，老城区用地趋向饱和，工业用地需要在城外寻求扩展空间，因此，城市第一轮空间扩展动力为工业外迁；随后，第二、三产业的增长引起城市工业、商服、居住空间扩展，产业结构开始向“二、三、一”转型升级，产生新的用地需求。城市的第二轮扩展是以城市外围工业区和商住区建设主导的；第三，随着近年来金融、贸易、服务等第三产业迅猛发展，许多城市提出建设现代服务业的政策，城市产业结构呈现向“三、二、一”战略转型升级的趋势。城市现代服务业的发展对城市用地空间产生需求，促使城市边界扩张。经济发展是城市发展的核心动力，经济的增长需要城市建设用地作为支撑，城市建设用地规模的变化往往可以较为直观地反映城市经济的变化。因此，城市开发边界要根据城市经济的变化做出适当的修正。

       从经济增长的理论解释，生产函数包含资本、技术和劳动力三个要素，土地的空间扩展实际上可以理解为资本的空间流动过程。土地的经济价值、农用地和非农用地之间的经济差异构建城市开发边界空间。一般而言，土地利用倾向于资本回报率较高的方式，城市边缘的农用地机会成本较高，经济报酬较低，经营风险较大，而非农用地的经济价值较高。不同用途的单位土地经济产出差异巨大。据估算，工业用地的效益是耕地的10倍以上，商业用地是耕地的20倍以上。巨大的比较效益差异促进城市不断向外延扩张。同时，因城市土地价值由城市中心向外围递减的梯度变化，引发城市土地由内向外的圈层开发模式，导致城市向外围的空间扩展加速。划定城市开发边界，将促进一个较为平缓的、甚至递增的梯度，促使城市土地开发由外向内逆转，促进城市内部空间重构和空间集约利用程度的提高。

       2.1.3 交通设施驱动

       城市作为一个开放的系统，需要在内部空间、城市与外围空间之间进行物资、信息的交换，以维持系统有效运行。城市交通基础设施建设能改善临近交通路线的空间区位条件，降低运输成本，促进城市生产要素的集聚，进而诱发城市沿交通轴线扩展。同时，随着城市内部用地成本提高及用地空间的缩小，城市内部产业往城市外围迁移，促使工业和居住用地转向城市郊区选址布局，而城市交通条件的改善，使得城市空间范围上的可达性得到改善，推动工业、居住的外迁，沿交通轴线聚集并逐渐形成规模效应，进而在放射或环状轴线之间形成填充式的发展态势，在达到规模不经济之后，又伴随着新交通设施建设的诱发和引导作用，形成新一轮的扩张。

       2.2 城市开发边界的约束机制

       根据系统论的观点，城市空间扩展与生长是驱动要素与约束要素之间正负反馈作用的结果，这表现为城市增长的S型规律：城市生长初期扩展缓慢，续而适应环境，在驱动要素促进下实现空间上的快速扩张，当城市生长到一定阶段时受到限制要素的制约，其生长趋于饱和；直至城市生长的限制性因子发生变化，容量增加，继而又出现新一轮的生长过程。城市空间扩展受此机制影响，在正负反馈之中交替变化，形成某种动态平衡。概况而言，城市生长过程中的限制因子主要涵盖自然、生态、文化及粮食安全。

       2.2.1 自然环境约束

       自然环境条件是城市增长的基础。城市所处的自然地理环境，包括地形地貌、水文条件、工程地质乃至气候气象条件在内，一方面构成城市空间的载体，同时又在一定程度上成为城市平面形态、空间结构等内容的约束性因素，尤其是地形地貌因素对城市空间的扩展有着较为明显的影响。通过各类自然环境要素反映出来的自然地理环境特征直接影响城市空间扩展的潜力、方向、速度、模式及空间结构。虽然随着交通、营建等方面工程技术的发展，人类社会在克服自然环境限制方面的能力大幅提高，但自然环境仍是城市用地扩张的基础性限制因素，相关建设改造成和环境保护等方面需要构建的自然地理环境仍然发挥着客观的限制作用。

       2.2.2 生态保护约束

       城市空间的扩展，通过人口、经济、资源能源的消耗以及基础设施建设等活动对城市生态环境构成一定的压力；而城市生态环境又通过人口设限、政策干预、红线划定等方式传导限制和约束。两者相互作用，形成某种耦合过程，但是由于时空上的差异，如城市空间扩张过快，超出城市生态环境的承载能力，将引发严重的环境问题，如城市空气和水环境恶化、生态环境破坏等，因此在划定城市开发边界时需要对生态环境的投入和保护进行适当的干预和调节。随着城市公众对包括城市水源、地下水、绿地空间、生态屏障、空气状况等城市自然生态要素关注度的提高，城市空间扩张带来的直接生态问题、潜在的资源环境危机等，直接构成城市决策当局的社会压力，迫使城市政府在制定城市空间决策是采用更为审慎的态度，以生态环境保护红线等规划方式保护对城市生态环境有贡献的区域，形成对城市空间扩展的限制因素。

       2.2.3 历史文化约束

       历史文物建筑是随着城市的发展建设形成独有文化特色。城市的建设不能将历史与未来割裂开来。城市开发建设中应注意对历史文物建筑加以区别对待，以延续城市文脉为出发点，从城市风貌、形态肌理、生活模式等多元视角，对城市历史文化建筑进行适当的保护，以制定历史文化保护规划等方式圈定城市历史文化街区，形成对城市开发的限制因素。

       2.2.4 农田保护约束

       民以食为天，粮食安全始终是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。鉴于人多地少的特殊国情，中国实行“三个最严格”的土地管理制度，坚守耕地红线，保护粮食安全。近年来，随着经济建设的发展以及工业化与城镇化的推进，中国城市建设用地迅速扩张，城市周边大量优质高产农田被城市建设占用。耕地的大量流失严重影响了我国的粮食安全。城市开发建设对粮食安全构成一定的压力，而粮食安全则通过耕地保护政策传导限制和约束。通过划定基本农田、永久基本农田红线等空间管理措施形成对城市开发的限制，因此划定城市开发边界应充分考虑国家耕地保护政策，在空间上避开基本农田保护红线。

       2.3 城市开发边界的管理制度

       城市空间的扩展及引发的问题与现实中的土地使用和管理制度有着密切的联系。现行的土地出让制度很大程度上带有政府行政意志的特点，并不能充分反映土地的内在价值。政府主导的土地市场存在基于市场机制的“招拍挂”出让与基于行政划拨的“协议出让”的“双轨制”。前者通过市场竞价，较为真实地反映土地价值，而协议出让受行政干预，很大程度将背离土地价值，难以形成土地资源的有效配置。

       自1994年税制改革以来，地方政府对土地财政的依赖性越来越大，土地出让部分成为地方政府财政收入的巨大来源。为增加财政收入，地方政府通过设立开发区、工业园区等名目积极扩大征地规模。同时，地方政府为吸引投资而相互竞争，争取土地出让收入变现，往往压低土地出让价格，贱卖土地。地方政府对土地财政的利益追求推动和加剧了城市土地空间蔓延与扩张。

       在以政府为核心的土地资源配置的运作过程中，虽有制度设计上复杂、精细、严厉的调控体系，但在涉及国家与地方、行政与市场等关系时，管理和操作往往缺乏效率，问题丛生。地方政府出于自身利益的考量及GDP政绩的冲动，往往无视人口发展的规律，无视产业发展及城市发展自身规律，采用各种手段，干预和影响土地利用规划，推动土地利用规划修编，不断扩大城市建设用地规模，导致各种规划调控手段不能完全发挥其应有的抑制作用。因此，伴随着城市开发边界的确定，现行以行政为主导的双轨制的土地调节和控制体系必须做出适当的调整以促进城市土地集约利用，同时要协调地方政府与国家层面之间的矛盾，改善两者之间存在的某种程度“暗合”(并不完全归结为对立)关系[17]。

       3 基于双轨思维的城市开发边界体系

       依据城市开发边界的驱动、限制及政策因素，城市开发边界是在城市发展需求与资源环境综合承载能力制约的双重作用下，排除不可开发区域后，依据城市开发适宜性最优原则确定的城市发展最佳目标和极限空间范围边界，具有刚性的约束力；而鉴于不同城市发展阶段面临的不同发展策略和“新常态”以及生态文明背景下的不同发展情景，城市开发边界是刚性约束内的引导弹性增长的空间界线。因此，物质空间上的城市开发边界在耦合城市不可开发的“关键性约束边界”、不可突破的“城市上限规模边界”和动态调整的“多情景引导边界”时，形成了适合中国发展阶段、产业特点及外部环境的“城市开发边界体系”(图2)。城市开发边界不是独立界线，不同功能的多条边界也不是独立存在。关键性约束边界是城市上限规模边界确定的基础，二者又共同构成多情景引导边界的宏观控制和微观约束，而多情景引导边界的动态变化又会影响城市开发的适宜性从而影响其他边界，因此三者间相互依存、耦合构成“城市开发边界体系”。此外，在功能上，关键性约束边界避开生态和粮食安全高风险，城市上限规模边界满足城市规模增长与资源环境综合承载力制约下的城市消耗相互均衡，多情景引导边界实现城市的动态发展和效益持续增长，不同类型边界功能上的相互协同共同构成城市开发边界的理论内涵。

      

       图2 城市开发边界体系

       4 结语

       目前城市土地粗放利用现象普遍，全国多地出现“摊大饼”式发展，威胁国家的粮食安全与生态文明建设。划定城市开发边界，关键就是要限制城市发展规模，避免无序扩张。通过研究城市开发边界理论体系从而指导城市开发边界的确定，对城市发展至关重要。本文从新常态下城市开发边界划定的实践需求出发，初步探讨了中国城市开发边界的内涵属性、驱动与限制因素、形成机制，在此基础上构建基于双轨思维的城市开发边界体系，对城市开发边界的实践工作具有一定的参考价值。

       收稿日期：2015-08-25

标签：新常态论文;  中国边界论文;  需求弹性论文;  控制环境论文;  城市规模论文;  经济学论文;  时政论文;