中国政府购买公共服务研究，本文主要内容关键词为：中国政府论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
拓展公共财政提供公共服务的途径，特别是通过契约化的形式，将公共服务外包给非营利组织，是提高公共财政的使用效率，增强公共服务供给效力的重要举措，也是现代公共财政支出发展的国际趋势。在公共财政体系中建立对公共服务的购买制度，提高民间非营利组织承担公共服务的能力，对于促进公共服务供给水平和民间非营利组织的发展都是十分必要的。
一、我国政府购买公共服务的必要性
国内外实践表明，政府购买公共服务有利于转变政府职能和提高政府服务效率，有利于发展社会公益事业，也有助于促进社会和谐。我国少数地区已进行了政府购买公共服务的试点工作，取得了良好效果。但总体而言，政府购买公共服务仍处于初始阶段，社会各界的认识普遍不足，市场发育不完善。同政府直接投资兴建机构和提供公共服务的传统模式相比，政府通过购买的方式特别是以竞争性购买的方式提供公共服务具有转变政府职能、节约政府开支、保障社会公平等方面的作用，因而在很大程度上代表了政府提供公共服务的基本方向。
（一）政府自身生产公共服务存在不足，而且无法满足社会公众对公共服务日益增长的需求。
1.政府自身生产公共服务的不足或局限性。
政府自身生产公共服务存在的不足或局限性主要表现在以下几个方面：首先是公共资金的有限性。社会公众对公共服务的需求总是无限的，而政府的资金总是有限的。政府不可能满足社会公众对公共服务所有的需求，只能尽可能多地向社会公众提供公共服务。而政府购买公共服务，可以让有限的财政资金发挥更大的作用，从而为社会公众提供更多的公众服务。特别是从NGO组织那里购买公共服务更能体现出这方面的特点。政府在购买公共服务时，可以以财政资金作为杠杆，吸引更多的民营资金或NGO参与为社会公众提供公共服务。其次是政府自身生产公共服务的效率较低。无论是国际经验还是国内实践，都已经证明政府生产公共服务的效率较低甚至是无效率的。这种无效率主要是由于缺乏竞争所引起的。从经济学的角度讲，公共产品应当由政府提供，因为公共产品具有外部经济效益，私人部门不愿意提供公共产品。随着经济理论的不断发展，人们对公共产品的提供与生产进行进一步的划分，认为提供者不一定直接从事生产。就是说，将公共产品的提供者与生产者可以划分开。由此看，公共服务应当由政府来提供，但并不是一定是由政府生产。让市场（民营企业或NPO）生产公共服务才最有效率。第三是政府生产公共服务的成本高。由于政府部门处于垄断地位，政府公共服务的生产部门没有降低产品或服务成本的内在动力，造成公共服务的成本居高不下。通过政府购买服务，民营部门（或NPO）提供的公共服务其成本较政府部门会大大降低。民营部门（或NPO）为了实现自身利益最大化或叫成本最小化，对于降低公共服务的成本有着内在的动力。第四，政府自身生产公共服务的不足还表现为政府部门缺乏相应的专业人才。和民营部门相比，政府部门没有动力去培养和引进更多的专业人才到相关的生产部门。同时，也没有相应的激励机制去激励员工学习新知识或新技术。
2.无法满足社会对公共服务日益增长的需求。
随着经济、社会的发展，社会公众生活水平不断提高，人们对社会公共服务需求的数量不断增加，同时对公共服务质量的要求也在不断提高。例如：由于人们收入的增长，更多的人购买汽车作为代步工具，这就会要求更宽畅清洁的道路，为了保持道路的清洁，相应的会有更多的清洁工人打扫道路。随着人们生活水平的提高，人们还会需要更多的公共医疗、公共卫生等服务。随着公共服务需求的不断增多，政府不可能，也没有这么多的精力来生产这种服务。从另一方面来讲，人们在要求公共服务增加数量的同时，对公共服务的质量也要求更高。例如：随着农村收入的提高，农民生活水平也发生了很大的变化，许多农民都买机动或电动的交通工具，他们也需要有和城市一样的交通道路，也需要和城市一样的公共交通服务，同时也需要有和城市一样的公共卫生和公共医疗服务。在这种情况下，仅仅依靠传统体制下政府本身生产公共服务已经无法满足人们快速增长的需要。
3.造成政府公共服务提供不足的原因。
公共服务主体单一性。在传统体制下，政府将社会上许多本应由社会自身管理的事务均纳入到政府的管理范围之中。然而，政府所掌握的资源是有限的，政府成为“大政府，小社会”的管理模式下提供公共服务的唯一主体。因而，在社会公共需求不断增长的情况下，我国政府的公共服务职能显得明显不足。公共服务主体的单一性不能满足社会公共服务需求的多样性与多层次性，这就给我国政府公共服务职能带来了沉重的负担。由于社会上的其它非政府主体很难进入公共服务市场，在公共需求增加的情况下，只有在城乡建设、就业、社会保障等诸多公共服务领域广泛撒网，各级政府也依次形成公共服务“大而全、小而全”的供给体系。这种公共服务提供模式不仅没有带来人们满意的公共服务，相反增加了政府机构数量，造成了一个庞大的政府公务员队伍，最终增加了政府的财政负担。
公共服务的供给缺乏制度性。首先，政府在公共服务提供过程中总是希望通过运动式的活动来完成政府公共服务的职能。有些公共服务需要长时间的人、财、物投入才能得到效果，如农村卫生、教育等问题。然而在实际生活中，一些地方政府在提供这些长期公共服务时，将其视为当地的包袱，只重视短期的可彰显政绩的公共服务，对于长期的公共服务的提供缺乏持续性。其次，由于政府公共服务职能缺乏服务责任追究制度，也就是说政府所提供的公共服务的质量、水平、效益缺乏明确的责任追究制度。许多地方政府在提供公共服务过程中给社会造成的不良影响，也是由辖区公众来“埋单”，缺乏对提供公共服务的主体及相关责任人追究责任的机制。第三，政府公共服务职能还缺乏整体性服务文化，没有从制度建设的角度来发展公共服务文化，在提供公共服务时态度较差，没有形成一种为公众服务的行政文化。第四，政府公共服务缺乏制度性的法律保障。没有一套完整的公共服务法案，政府在提供公共服务时就存在着较大的随意性。
公共服务的总体水平不高。首先，在公共服务的手段上，对于行政手段比较偏爱，而对于经济和法律手段不太重视。行政手段具有自上而下、层级控制的特征，这就决定了公共服务渗透了很强的权力特征。公共服务演变成了似乎是政府对公众的关心或施舍，偏离了政府自身存在的主要目的。因而，在公共服务过程中就会出现“门难进、脸难看、事难办”的现象。公共服务不是由政府主动提供，而是由公众乞求而得到。第二，政府在提供公共服务时所使用的方法仍然比较落后，造成在公共信息服务等活动中的滞后性，新的快捷的公共服务方式在很多地方没有得到应用，公共服务效率低下。第三，政府在提供公共服务时缺乏一个良好的公共服务行政机构。行政机构重叠，办事环节多，大量精力不是用来为社会公众服务而是用于应付行政组织自身问题。这种低水平总体表现为技术低、质量低、效率低，最终导致供给水平低。
（二）政府购买公共服务有利于改善公共服务的质量和效率。
1.专业化服务，提供高质量的公共服务产品。
政府购买公共服务无非从两个渠道进行，一是从营利性公司；一是从非营利性组织。无论是营利性公司还是非营利性组织，他们都是公共服务的专业生产者，有着强大的、高素质的专业人才。同时，他们身处市场之中，对于社会公众所需要的公共服务有着畅通的信息渠道。为了市场竞争的需要，他们还会定期对员工进行培训、教育，使专业技术保持一定的领先优势。另外，专业化的公司所提供的服务有多种多样可供政府部门选择，政府部门会根据社会公众的需求，选择不同的服务向社会公众提供。这种多样化、差异化的公共服务，政府本身很难做到。美国民营化专家萨瓦斯认为：政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无疑问以垄断的方式组织和运营。因此，政府购买服务不仅仅可以得到高质量的服务，同时还可以得到多样化、差异化的服务来向社会公众提供。
2.专业化的管理人员，提高管理效率。
由政府生产公共产品或服务是无效率的，这已经是多数人共同的认识。萨瓦斯从竞争与垄断的角度说明了政府生产公共服务的无效率性。在这里，我们将从更微观的视角来分析政府购买公共服务的高效性。
专业化的管理人员是指生产者所拥有的除生产技术人员以外的管理人才。当政府从市场上购买公共服务时，作为公共服务的生产者，一定通过现代企业管理制度和采用多种多样的激励机制（如股权激励等），吸引优秀的管理人才使之为企业服务。专业技术人员和专业化的管理人员一起会使生产的效率达到较高的水平。生产者之所以引进管理人才和专业人才而提高效率，其目的是为了在参与政府购买公共服务的招标过程中取得优势，达到中标的目的。
和政府部门的生产效率相比，私人部门的效率总是高的。通过政府购买公共服务，政府将自己生产的公共服务转化为由私人部门生产，由此达到提高管理效率的目的。
（三）促进公共财政体系建设，转变政府角色和职能。
公共财政，就是与市场经济相适应的财政体制，以市场失效作为财政职能定位的经济依据，以公共需要为财政支出的前提。在市场经济体制下，财政职能应建立在对市场经济运行的分析基础上，从市场机制的成功和失败出发，确定公共财政的职能定位。西方经济学家认为，在以市场为资源配置主体的经济社会中，只有在市场失效的领域，政府部门的介入才是必要的，政府的职能主要是克服市场失效的问题，财政则是支持政府行使这些职能的主要手段。财政的职能应以市场失效为标准，从纠正和克服市场失效出发进行界定。财政所要解决的只能是市场不能解决的问题，或者通过市场解决得不能令人满意的问题。
依据财政理论，所有社会产品可划分为三大类：私人产品、公众产品和准公共产品。其中私人产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性，市场能有效提供。相反，公共产品则具有不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，不能通过市场提供。还有一些产品，在性质上介于公共产品和私人产品之间，被称为准公共产品或混合产品。其中，有的可完全由市场提供，有的可由政府与市场一起提供。
在公共财政体制下，财政支出只能是那些公共产品或部分准公共产品，对于私人产品应完全由市场提供。而政府购买公共服务正是将那些部分可由政府提供的公共服务交由市场来提供，将政府的职能转为纠正市场失灵的领域之中。
政府购买公共服务，并不是说所有的公共服务都可以通过政府购买来实现。政府购买的公共服务一般是那些准公共产品，就是说，如果由政府直接生产其效率不高或供给不足，这时才可以采用政府购买的方式，让私人部门来提供。当然，随着科学技术的发展，所谓纯公共产品越来越少，更多的是准公共产品，也就是说政府能够购买的公共服务是越来越多。由于政府购买的增多，政府将会转变其职能，在原来所能提供的公共服务领域逐渐退出。通过越来越多的政府购买，可以促进公共财政体系的建立，从而加速政府职能的转变。
（四）促进社会组织发展，实现公共服务均等化，从而达到社会和谐与持续发展。
1.促进社会组织发展，实现公共服务主体的多元化。
政府在提供公共服务时应当以公民为中心，围绕着社会的公共需要来提供公共服务。由于政府供给的能力有限，就决定了全社会的公共需要仅依靠政府这一家供给是很难得到满足的。特别是近年来，西方治理理论在政府管理中引入后，“善治”并不意味着只有通过政府才能实现。治理理论强调多中心的治理，在公共服务领域要求政府和各种非政府组织共同完成公共服务的提供。公共服务作为公共物品，具有非排他性和非竞争性。但是实际生活中还存在着大量的准公共物品，对这一部分公共物品可以改变其供给机制，将原来本由政府负责提供的一部分公共服务通过市场化的方式来供给。当然这里的市场不仅包括营利性组织，同时还包括非营利性组织。政府购买需要有更多的社会组织来参与，同时政府购买又给这些社会组织以更好的发展机会。所以说，政府购买公共服务可以促进社会组织发展，实现公共服务主体的多元化。
2.实现基本公共服务均等化的内在要求。
基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平与效率的统一。当前我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡间、不同群体间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为影响社会公平、公正的焦点问题之一，实行基本公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义，基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。那么，既然公共服务均等化如此重要，怎样来实现呢？过去发展的经验证明，仅仅依靠政府是不可能实现的，只有通过多元化的渠道，政府购买正是政府多元化提供公共服务从而实现公共服务均等化的重要手段。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，都离不开通过政府购买公共服务的手段来实现均等化提供。
3.社会和谐与持续发展的内在要求。
社会主义和谐社会应当是各方面利益关系得到有效的协调、社会管理体制不断创新和健全、稳定有序的社会。和谐社会应当具有这样一些突出的特点：第一，通过调动一切积极因素来增强全社会的创造活力；第二，通过协调各方面的利益来维护社会公平；第三，通过营造良好的社会氛围来形成良好的人际环境；第四，通过加强民主法制建设来维护社会稳定；第五，通过处理好人与自然的关系来保证可持续的发展。政府购买公共服务可以从以下几个方面推动社会和谐与持续发展：政府购买可以优化资源配置，从而调动社会一切积极因素，增强社会的创造活力；通过政府购买为社会提供更多更好的公共服务，达到基本公共服务均等化提供，促进社会公平，进而达到社会各方利益协调；政府从NPO购买公共服务可以有效弥补政府提供与市场提供的不足。NPO虽然叫非政府组织或叫非营利性组织，但是它并非不追求高效率。它与营利性机构最大的不同是它将所得到的收益最大限度地用于事业的发展而不是用到股东的回报。同时它的经营状况及运营成本还要受到社会监督。
二、我国政府购买公共服务的现状与问题
（一）我国政府购买公共服务的发展状况。
1.政府购买公共服务率先在地方创新。
早在1995年，上海浦东新区就开始探索政府购买的新型公共服务提供模式。当时浦东新区社会发展局要把一个新建小区的公建配套设施改建成综合性市民社区活动中心，因此要找一个委托对象来管理，经过协商，找到了上海基督教青年会。会馆建设采取社会发展局提供土地和房屋，并承担改建的土建费用，上海浦东新区社会发展基金会运用社会捐款投资会馆的主要设施，基督教青年会承担会馆的管理的共建方式，三方达成了“共建协议”。这一方式建立起的上海浦东新区罗山市民会馆，即“罗山会馆”，是中国最早阶段政府向非营利组织购买公共服务的探索，它打破了以往依靠政府单方面投入和运作的机制，而采取了委托非营利组织进行运作。
从2003年以来，上海、北京、无锡、浙江、广东等各地方政府向民间组织购买公共服务的探索不断增多，形式也比较多样。购买的领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。例如，上海市在居家养老、慈善救助、职业技能培训、社区发展等多方面的尝试；无锡市对公共卫生疾病防控、水资源监测、社会办养老机构、市政设施养护、环卫清扫保洁、城区绿化养护、地方剧种发展等服务的购买；2004年广州南海狮山政府向辖区内民营医院进行的公共卫生服务购买；2007年云南郴州通过教育基金会对部分教育服务项目的购买；天津社区医疗服务的购买；江西的公共卫生服务券和教育券的使用等。
2005年12月19日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着服务购买开始进行规范化的试点。
2.政府购买公共服务逐渐提上政策议程。
在国家层面上，《中国农村扶贫开发纲要：2001－2010》在“十一五”扶贫工作的基本思路中提出鼓励和支持中介组织、民间组织参与扶贫项目的实施。2002年，国家艾滋病防治社会动员项目设立专项资金，每年招标，支持社会组织参与艾滋病防治工作。2006年财政部、国家发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，指导政府购买城市社区公共卫生服务试点。2007年国办发36号文《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，明确提出建立政府购买行业协会服务的制度，对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理。这些都说明政府在使用财政资金提供公共服务方面，开始逐步考虑到社会组织的参与。
在地方层面上，2005年上海浦东新区政府出台《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，其后相继出台《着力转变政府职能，建立新型政社合作关系的指导意见》、《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》及《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》；2008年静安区民政局、财政局共同下发《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》，对购买服务的流程、评估和标准做了规范。2005年，无锡市委下发市改革工作领导小组公共财政体制改革办公室制定的《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，提出“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的公共服务提供方式，鼓励政府将直接举办的公共服务事项通过一定程序委托给非营利组织完成。2006年，宁波市财政局下发《关于大力推进公共服务实行政府采购的工作意见》，将教科文体、社会保障等纳入政府采购范围。
3.政府购买公共服务呈现出多种形式。
按照公共服务购买的定义，服务购买应该有明确的公共服务标的、契约双方主体独立，这是服务购买的必要条件；同时应该以公开公平竞标作为服务购买的一般原则。目前各地的实践在购买主体关系上存在独立性与非独立性两类，在流程上有竞争性与非竞争性购买。模式示意如图1。
图1 我国政府向民间组织购买公共服务模式分类
非独立性购买主要指政府设立非营利组织，用以承接自身的部分服务或管理职能，并以项目或其他形式予以一定资金和资源。这种模式在形式上构成政府与非营利组织之间的服务购买，但是有两个特点：其一是接受委托的非营利组织的决策与委托服务的政府部门之间不完全具有独立性，其二是往往没有明确的公共服务标的，而是与某政府部门形成对口服务的关系。在这种情况下，政府部门可以随时将自己的意图通过非营利组织的形式得以贯彻落实，二者不完全是依据合同达成的购买关系，故而可以称为形式性购买。
形式性购买在目前中国实践中比较普遍。购买双方的主体独立性程度，依据组建特点、成立目标、治理结构、双方领导人情况等具体条件，会有所不同，有些相对独立，有些则类似于政府的办事机构。如果非营利组织只是具有社会组织的法律形式，而在决策上完全不具有与政府部门的独立性，实际上属于雇佣关系，而不是服务购买。形式性购买的例子比如很多社区成立“社区民间组织服务中心”，承接政府委托或转移的社区服务职能。比较具有典型意义的是2003年上海市委政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的思路，组建新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。三个组织按照统一的模式运作，均签立《政府服务采购合同》，根据社区服刑人员、刑满释放的安置帮教人员、问题青少年、禁毒人员的人数，按比例配备社工。由于三个组织的组建情况、领导人特性等有所差异，其运作的独立性与绩效也体现出差异，其中，政府主管负责人“无为而治”，非营利组织负责人经验丰富、专业化程度高的条件下，二者之间的购买特性就相对强，反之则雇佣特性较明显。
独立性购买满足了服务购买的必要条件，是应该发展的方向。1995年上海市浦东区政府向基督教青年会进行的罗山会馆运作服务购买，就是独立性购买，其后该模式不断改进、完善。随着非营利组织和社会公用事业的发展，独立性购买的实例也逐渐增多，并开始出现竞争性购买。竞争性购买的典型案例是2005年12月19日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”。该项目选取江西省乐安县、兴国县和宁都县的6个乡镇（每个县各两个乡镇）中的26个重点贫困村作为政府购买服务扶贫服务的试点。这26个重点贫困村被分为三类扶贫模式：试点村，通过公开竞争招标购买NGO的服务来实施村级扶贫规划；对照村，由政府按照传统模式实施村级扶贫规划；混合村，由非政府组织提供技术咨询，由政府主导村级扶贫规划的设计和实施。2006年1月和2006年8月，分两批公开招标，第一批6个试点村打包分为三个包，第二批10个试点村3个混合村共打成8个包，一共16个试点村、7个对照村、3个混合村。经过评标各选出6个和12个NGO，在上述项目点实施一年的村级扶贫规划。两批项目分别于2007年9月和2008年6月结束，接受了国际专业机构的评估。
（二）我国政府购买公共服务的问题与困境。
政府购买公共服务在我国仍然属于新生事物，对于长期由政府提供的公共服务改为政府从社会购买的方式向社会提供，无论从政府角度还是从公众角度都有不适应的地方。目前存在的问题主要归纳为五大方面。
1.在制度上，公共服务购买尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。2003年《政府采购法》实施，其后颁布了政府采购范围。尽管采购法规定的范围包括货物、工程和服务，但是在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。部分地方文件已经对此有所创新，但公共服务购买的制度化必须有待政府采购法律法规及相应财政制度体系的完善。
2.在数量上，公共服务购买远远满足不了社会需要。一是购买资金规模小。政府购买公共服务无论是经济发达的东部地区还是经济欠发达的中西部地区，都还是处于起步阶段。政府购买公共服务的规模普遍较小。人们对政府购买公共服务的认识不足是导致政府购买公共服务规模小的重要原因之一。一方面公众认为，公共服务应当由政府来提供，对于私人部门提供公共服务有一定的疑虑；另一方面，传统上一直由政府公共部门提供公共服务，改为由民营部门提供，政府部门的积极性不高。新公共管理理论认为，公共产品的提供者与生产者并非是同一个人。区分公共产品的提供者与生产者，可以有效提高公共产品提供的效率。而政府购买公共服务，正是新公共管理理论的应用与实践。对于这一新公共管理理论认识的不足是政府购买公共服务规模偏小的另一个重要原因之一。二是购买领域局限，主导性公共服务领域购买服务较少。目前公共服务购买尽管已涉及诸多领域，但总体上购买范围仍然非常局限，以养老、社会服务，以及承接政府部门部分职能为主，在公共卫生、教育、文化等主导性公共服务领域尚不多见。作为比较，国际上，政府购买公共服务是非营利组织的重要资金来源之一，平均占到非营利组织总收入的40％左右。其中，卫生保健、教育和社会服务等主要社会福利领域，公共部门资金占到非营利组织收入的主导地位。三是购买对象范围狭窄，事业性或政府自己组建组织居多。目前很多政府购买服务是直接委托下属的非营利组织，或者为承接自身某些职能，组建非营利组织，直接管理并委托服务，开放、公开的竞争性购买较少。这需要政府理念的转变以及非营利组织的发展。
3.在程序上，公共服务购买欠缺规范流程。一是购买公共服务的资金预算不公开。在开展政府购买公共服务较早的西方国家，政府向社会公布购买服务的预算，从事生产公共服务的非政府组织，通过政府采购公开招标的方式取得政府拨款，并按照政府要求提供服务。而在我国各级政府部门预算编制中，政府采购资金预算已经单列，但并不向社会公开，因而民非机构对政府购买公共服务的需求并不了解，不利于其竞争政府所要购买公共服务的项目。二是政府购买公共服务缺少规范程序，公开竞争未成为一般原则。一般来说，政府购买公共服务所使用的是财政资金，所采用的购买方式应当是通过政府采购的方式进行购买。通常政府购买方式要求以公开招标的方式进行。由于多重因素的影响，导致一些地方没有能够通过政府采购中通过所使用的公开招标的方式进行购买公共服务。一方面是由于参与提供政府购买公共服务的非营利组织较少，难以形成竞争的客观条件；另一方面是在政府购买公共服务过程中，政府还没有确立公开公平竞争招标的法律、制度等依据。三是政府购买公共服务的监督管理不够规范，政府部门内部监督为主。独立的第三方监督管理机制非常重要，因为公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监督管理者之间存在着信息不对称，需要独立的监督机构评估信息的真实性和保证竞争的公正性。另一方面，一些地方政府热衷于推进公共服务提供的市场化，是因为购买公共服务过程中，为政府提供了包括特许经营权在内的审批、服务价格和服务质量监督管理等方面的权力，很容易在缺乏外部监督的情况下滋生腐败。
4.在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，政府单向主导，低成本购买，职权介入的问题。一方面，由于缺乏规范流程，政府部门开展服务购买的对象多是与自己有行政或其他隶属关系的组织，购买双方不是独立的主体，这样很难形成契约关系，从而也不能真正获得购买服务的优势。另一方面，由于政府在购买中处于主导地位，在缺乏一定规范的情况下，很容易形成政府以较低的成本从非营利组织购买服务，同时政府又以自身职权优势让非营利组织进入某些营利领域，通过垄断性经营以弥补公共服务成本的不足。此种做法，虽然从单个购买对象而言可能保持运作平衡，但是会对市场秩序形成干涉，而且容易带来其它方面的问题，如违规、垄断、暗箱操作等。
5.在政策协调上，缺少相应的政策配套与政府部门之间的协调。一是政府各部门的公共服务目标及资金交叉。通过对南通市阳光工程的调查发现，目前我国政府各部门的公共服务目标及资金存在着不同程度的交叉现象。阳光工程培训由农业部管理，而农村劳动力输出培训由原劳动与社会保障部管理。这种公共服务目标及资金的交叉会形成多头管理，最终导致公共服务提供效率的降低。二是全国性政策一刀切的问题。在目前的政府购买服务中，存在全国性政策一刀切的问题。如阳光工程培训就是一个例证。全国各地无论经济水平高低，对每个人的培训补贴是一样的，这就导致了经济发达地区由于需要高技术含量的培训，而补贴对他无法产生激励作用。而对于经济欠发达地区而言，由于经济上不能补足培训所需要的另外一部分资金，即使想学习某项技术，也不能达到自己的目的。因此说，一刀切的政策可能会导致两个方面都未必能达到所要求的目标。三是缺少对组织发展的配套支持资金。政府购买公共服务主要来自于两个方面：一是营利性组织；二是非营利性组织。营利性组织可以通过赢利维持组织自身的发展和生存，而非营利性组织不总是能通过利润来维持自身的生存。这种情况下，就有必要政府给予相应的配套支持资金，以维护其自身的发展。目前政府的采购多是一时一事性的政策，缺乏对组织长远发展的考虑和资助性的组织发展资金。这也是国际上政府购买服务中长期合同与短期合同，服务购买和非营利组织资助基金等关系中存在的问题，在未来发展中值得予以注意。四是缺乏对非营利组织相应的法律保障体系，如对于非营利组织的法律地位、税收政策优惠等政策。一些地方仍然认为，民办非企业单位就是企业，按照企业的相关要求来要求这些非营利组织。法律保障体系的缺失，导致政府购买公共服务中，存在许多障碍，如对民非的各种优惠政策、对服务费用的支付等。以上这些情况，无论是对于非营利组织的发展，还是对于扩大政府购买公共服务的范围都是一个制约。
三、近中期推进我国政府购买公共服务的若干政策建议
根据前面理论分析和现实问题的判断，并在借鉴国际经验的基础上，现就我国近中期如何推进政府公共服务购买，提出以下几点政策建议。
（一）通过政府购买大力推进契约式公共服务。
政府购买公共服务，即使用公共财政资金，由社会组织承包服务，通过社会组织与政府之间的合同关系实现特定公共服务目标的机制，是财政资金提供公共服务的主要方式之一，也是20世纪80年代以来愈渐兴起的一种国际趋势。公共服务购买使政府在提供公共服务方面，从财政资金的直接使用者向分配、监管者的间接角色转变，其本质上是公共服务提供的契约化。通过购买提供公共服务比政府直接提供具有独特的优势，有利于弥补政府满足公共服务需求上的局限性，提高公共服务的质量和效率，促进政府职能向“小政府、大社会”方向转变，增进社会服务均等化等。因而，加强公共服务购买的理念，对于中国公共服务体系建设和政府职能转型，具有重要意义。
中国已于2003年实施了《政府采购法》，但直至今日，作为政府采购重要内容之一的“公共服务”，仍然没有被正式纳入政府采购法及其实施细则的采购范围。而在国际上，公共服务早已构成政府采购的重要内容之一，而且在范围、政府与社会组织的合作程度上，均呈现不断扩展的趋势。面对中国公共服务体系建设的迫切需求，以及政府职能转型的要求，政府有关部门有必要尽快转变理念，确立公共服务购买机制，在公共财政资金使用中健全公共服务购买的程序。
（二）在各主要公共服务领域不断扩大购买范围。
国际资料显示：首先，绝大部分种类的公共服务都可以纳入购买的范围，公共服务购买的领域非常广泛，涉及教育、公共卫生、弱势群体福利、社区服务、文化、科技、就业促进、保障性住宅、城市规划、环境、政策咨询及各种社会问题解决等各个方面。其次，教育、卫生、社会福利服务、文化等主要公共服务领域是购买服务活跃的领域，向社会组织购买公共服务还被政府作为社会福利的第一道防线。第三，非营利组织是承接公共服务的重要主体，反过来公共资金又对非营利组织的发展起到不可忽视的促进作用。例如，22个国家的研究数据显示，来自公共部门的资金平均占到非营利组织总收入的40％，其中西欧国家更达到50－70％。其中，在卫生保健、教育和社会服务等社会福利领域，公共部门的支持比其他领域更占据主导地位，平均达到非营利组织收入的45－55％。从香港地区的经验来看，香港90％的社会福利服务是由民间组织提供的，全港社区民间组织多达17000个，服务范围包括：社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等，在社区公共服务供给中扮演着重要角色。
基于中国目前的实践情况，扩大公共服务购买范围，可以首先从养老、社区服务、教育培训、医疗服务等公共服务领域入手。随着经验的积累和政府、社会各方面广泛的认可，进一步拓宽到公共卫生、基础教育、文化服务、农村公私合营基础设施建设等方面，在公共服务各领域引入购买机制。
（三）明确政府间购买公共服务的职责。
在政府购买公共服务过程中，从理论上讲，中央应当购买具有全国性质的公共服务，而地方政府购买的是具有地方性质的公共服务。但是，中央除承担购买全国性的公共服务外，还具有转移支付和法律规范性责任。
具体而言，中央在公共服务购买中的责任主要包括：其一，制定规则、规范流程。针对政府购买公共服务，应当以相关的法律、法规作为制度保障，对购买流程、资金监管等予以规范，使政府购买公共服务的工作有序进行。对于政府购买公共服务的质量标准、技术标准、价格标准等，是政府支出的依据，中央政府可通过法律法规设立一些基本原则、标准，但需要指出的是，这些标准不应是一刀切、固定不变的，应可随着客观情况的变化进行调整。另一方面，中央政府还应当制订关于社会组织的相关法律和相关的优惠政策。其二，明确中央政府的购买范围。中央政府各部门也是政府购买的直接实施主体，对其承担的部分公共服务，向非营利性或者营利性组织进行购买。例如九年义务教育、农村基本医疗卫生服务、农村劳动力培训等属于全国范围内的公共服务产品，可以由中央政府统一购买。其三，鉴于地方的经济和财力差异，中央还应通过转移支付，支持中西部地区的政府购买公共服务。
地方政府的主要责任是：其一，组织实施购买地方公共服务。在购买公共服务时，地方政府要结合自身区域的特点，确定地方购买公共服务的种类、数量等，如职业教育培训、社区矫正、特殊教育等服务更多地属于地方性公共产品，应当更多地由地方政府承担。此外，要严格遵守中央政府制定的公共服务购买的方式和相关的法规、政策。按照法律规定的方式、流程选择公共服务的生产者。其二，对地方公共服务的生产者实施监督管理。严格监督购买公共服务的质量和数量，由于信息不对称，地方政府在监督时要依靠多方力量，如社会公众、媒体、中介机构、专家等。
（四）健全公开透明规范的公共服务购买流程。
规范公共服务购买程序、建立健全购买机制应当做好如下几个方面的工作：首先要制定购买公共服务的预算，为推进公共服务购买提供有效的财力保障。其次，政府购买预算要通过公开方式向社会公布，提高采购资金预算透明度。再次是制定相关的管理办法，规范政府购买行为。如已经出台的《政府采购法》，在采购过程中应当严格按照《政府采购法》的要求，通过公开招标的方式进行，如果达不到公开招标的条件，可以采用邀请招标、竞争性谈判或单一来源的方式采购。在《政府采购法》中，对于采购中使用哪一种招标方式都有明确的要求，如采购公告的时间、参与竞标的家数、评标的流程等。同时也规范了政府采购的基本程序。
（五）建立多元专业监督机制。
政府购买公共服务过程中离不开监督，监督管理是购买公共服务的制度保障。政府购买公共服务的监督可分为内部监督和外部监督。
首先要发展独立、专业性、多元化的外部监督机制。外部监督包括几个层面：一是独立的第三方监督机构，如会计事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等机构。这些机构参与政府购买服务的监督具有两方面优势：一方面，保持客观性和公正性。和社会公众、媒体等监督相比，后者只能对普遍存在的、表面的、更直接的问题进行监督，而独立的第三方监督机构更具有专业性、技术性更强、更客观中立。另一方面，它们拥有专业人才，更具有专业性和科学性。第二，社会公众、媒体监督。从一定层面上讲，社会公众是公共服务的直接受益者，政府购买的各种公共服务，是否科学、合理，将直接影响着社会公众的利益，因此，社会公众对政府购买服务的监督有着极大的积极性。对于政府购买公共服务的监督是媒体的社会责任之一。社会公众监督是各种监督的基础，它直接反映了政府购买公共服务的效果。而媒体监督是社会公众监督的一个很好的平台与渠道，社会公众反映的问题通常有两个途径：一是上级主管部门；另一个就是媒体。媒体是社会公众反映声音的放大。第三，建立专家监督机制。专家将会从更宏观的角度去监督政府购买服务中出现的问题。我们认为，可以选取一定数量的专家，定期邀请座谈，同时也要求政府部门将购买公共服务的相关数据及时传送给他们，让他们能及时了解政府购买服务的运行状况，并能通过数据的分析发现购买服务中出现的问题。通过座谈了解财政运行中出现的问题，并及时调整相应的政策。
在内部监督方面，政府购买公共服务的内部监督可分为两个层面，一是财政部门对财政购买资金使用的监督；随着金财工程的全面投入使用，财政资金流程方面主要通过国库集中支付系统，有利于确保财政资金流程的安全可靠与高效，因此，对资金使用监督的重点是政府采购的过程。二是购买服务的部门对服务的质量、数量的监督。资金的监督一般由财政部门的监督管理局进行监督，而服务质量、数量的监督由政府购买部门行使监督权利。监督的方式有多种多样，我们认为可以采用绩效评估的方式进行。通过绩效评估监督是当前较为流行的方式，它的主要核心就是要建立绩效评估体系。
（六）在《政府采购法》实施细则中细化公共服务购买规则。
政府采购在中国已经有明确的立法和流程的不断规范，但是将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，将是一个较大的突破，不仅需要观念的转变，还需要程序上的衔接。其一，明确将“公共服务”的标的纳入政府采购目录。公共服务购买必须有明确、公开、边界清晰、结果可判的公共服务作为标的，笼统地与政府某个部门职能的对应不构成购买的要素。政府“建立”民间组织再进行“购买”的情况，容易将“协助政府机构工作”作为“购买”的内容，混淆行政与事业、公共服务购买与组建事业单位之间的界线，是需要理清的。其二，确立服务提供者的主体独立性。购买只有满足了契约关系的基本条件，才能达到政府采购的应有效能，不至重新陷入政事不分的困境。因而，应重视民间组织的主体独立性。在政策制定、合约订立、服务管理、评估监督等各个环节，保持政府与民间组织之间的法治原则而非行政原则，是非常重要的。法治关系包括明确权责、购买标的清晰、目标管理、第三方评估等机制。对于党政部门依据行政要求建立的外围组织或者职能辅助机构，则属于事业机构性质，这类机构使用财政性资源开展工作，不属于公共服务购买的范畴。其三，保障公开、公平、竞争性的招标程序。在明确公共服务标的和服务提供者资格之后，购买的过程应该是平等竞争的，对于一定额度之上的采购，应当严格按照《政府采购法》的要求，采用公开招标的程序。公正的程序才能够保证可持续的公共服务购买关系。其四，完善购买政策过程，规范购买流程，包括尽早的咨询、平等有效信息和成本合理估算、第三方监管等。公共服务购买和政策咨询是相辅相成的两个方面，政府购买的进一步改进，应考虑到在政策早期就尽量纳入对非营利组织和公众的咨询，在购买过程中充分协商；同时，以平等、及时、符合民间组织接受能力的有效途径和方式发布信息，以便于参与的组织充分准备，并减少进入障碍；民间组织和政府都应合理估算服务成本，予以同服务相应的资金而不故意压低或抬高价格；第三方评估和监管也有利于购买过程的公正性。这些细节对于完善公共服务购买机制，提高购买效益，都将是重要的。
（七）立足地方实践，在建立契约、引入竞争、改善程序等不同层次上完善公共服务购买模式。
目前中国各地的政府购买服务的实践，大体上可以看到三大类不同的模式，即竞争性购买，非竞争性购买，形式性购买。上述三种模式，从公共服务购买机制上言，前两种都基本构成购买关系，最后一种实际上尚未完全实现购买关系，而具有行政职能延伸的功能。三种模式存在不同层次的问题和需要改进的方向。其中，对于竞争性购买模式，需要进一步完善购买程序的细节，考虑到长效机制、成本核算、民间组织的草根性、目标和评估的本土化、政策制定过程中的协商参与等问题；对于非竞争性购买模式，除了少数小事项的应用外，应该建立公开、公平的程序，发展为竞争性购买模式；对于形式性购买，最重要的是建立契约关系，向事项明确、权责清晰、主体独立的购买关系发展，对于政府职能相关的辅助机构，则明确设立为行政事业机构，二者之间并非购买关系。
（八）促进社会组织发育，建设社会化公共服务体系。
政府购买公共服务，本质上是公共服务提供的契约化模式，其优势在于引入多元主体，提供更贴近、适宜的服务；以及引入竞争机制，提高服务效率。社会组织和公民社会部门的发育，是购买关系达成的基础。促进社会组织发展，是社会化公共服务体系建设的保障。促进社会组织发育，应该遵循的原则首先是开放，即公民结社自由；其次是规范，形成稳定有序的社会组织发展市场；第三是支持，即政府予以资金、税收等方面的支持；继而是适度地培育，引导。
标签：公共产品论文; 基本公共服务均等化论文; 公共服务设施论文; 政府服务论文; 中国模式论文; 公共财政收入论文; 社会问题论文; 公共财政论文; 财政学论文;