发展县域经济的分析与思考，本文主要内容关键词为：县域经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、县域经济的发展现状分析
河南省现有109个县及县级市，全省县域总人口为8068万（以下未注明的均为2002年统计数字），占全省总人口的83.9%，县域平均人口为74万；全部县域的国内生产总值为4210元，占全省总量的68.3%。县域无论在人口方面，还是在经济总量方面均在全省占了大头，具有举足轻重的作用。但县域经济在全省国民经济中还是一个薄弱环节。
一是低水平的小康。按照国家统计局和农业部等单位制定的小康标准，河南省在2000年实现小康程度达到95%，已总体上基本实现小康目标，但却是低水平的小康，就县和县以下的广大农村来说，小康的实现水平就更低了。在诸项指标中，一个重要的指标农民人均纯收入，2000年为1985.8元，仅相当于全国平均水平的88%，以小康标准来衡量，实现程度仅为78%；2002年为2215.7元，仍未达到小康标准。特别值得注意的是，从1997年到2003年，6年间农民收入年均仅增长4.3%，其中2003年仅增长0.9%，扣除价格因素，反而下降0.4%。从县域经济来看，2002年，人均国内生产总值达到1000美元以上的县有16个，占全部县域的14.7%；人均国内生产总值800美元以下的有81个县，占74.3%，其中人均国内生产总值500美元以下的有41个县，占37.6%，最低的县人均国内生产总值仅为314美元。严格意义上讲，真正实现小康的是少数县，多数县距小康标准还有一定距离。
二是还存在一些贫困县和贫困人口。自1986年开始有组织、有计划、大规模的扶贫开发以来，特别是经过上世纪90年代实施《八七扶贫攻坚计划》，河南省的贫困人口大幅度减少，由1985年的1375万人下降到2000年底的134万人，在全省农村人口中的比重由20.1%下降到1.17%。但也要认识到，现有贫困人口脱贫难度很大，他们大多分布在深山区、石山区、塬区、滩区、库区和砂礓盐碱区，自然环境差，生产、生活条件恶劣。一些初步解决温饱的农民群众，遇到天灾人祸，也极易返贫。前不久笔者到濒临淮河的一个贫困县调查，该县至今仍有26000余人居住在沿淮滩地，长年遭受洪水侵袭，房屋十分简陋，当地人说其全部家当“一百元不买，一百元不卖”，贫困程度可想而知。需要指出的，我国的脱贫标准定的十分低，按世界银行规定的国际贫困线为人均日生活费支出小于1美元，如果按照这个标准来衡量，我国当前尚有约2亿人口未脱贫。河南省目前尚有44个扶贫开发重点县，其中国家级的31个，省级的13个。这些扶贫开发县的总人口为3496万人，占县域总人口的43.3%；人均国内生产总值3555元，折合429美元，相当于苏南一些县（市）的1/10；农民人均纯收入1805元，相当于苏南一些县（市）的1/4。发展差距应在20年以上。
三是仍处于工业化的初级阶段。河南省2002年县域经济一产业产值为1191.8亿元，二产业产值为1893.2亿元，三产业产值为1125.6亿元，三次产业比例为28:45:27。其中，一产业比重占30%以上的有66个县（市），占109个县（市）的60.6%；一产业比重超过二产业比重的有44个县（市），占全部县（市）的40%。由此可以看出，二、三产业近些年来虽有较快增长，但第一产业仍是县域经济的主要产业。从劳动力就业结构来看，109个县（市）中从事第一产业的劳动力有3230多万人，占全部劳动力的68%；从事二、三产业的劳动力为1500多万人，占全部劳动力的32%。由此可以看出，县域人口中绝大多数还是以农业为谋生的主要手段和途径。这与沿海一些发达县（市）一产业已降到10%以下，长期从事农业的人口已降到20%以下有很大的不同。根据钱纳里的发展经济学理论，河南省的县域经济总体上仍处于工业化的初级阶段。我认为，这种分析和定位也适合中西部大多数省（区）。
二、县域经济发展中存在的突出矛盾和问题
县一级是最基层的政权，目前在县（市）工作的干部普遍感到工作很难干，矛盾多、问题多、压力大。特别是在发展县域经济方面，虽然投入了许多精力，但仍然达不到上级要求。除主观因素外，也存在他们自身解决不了的外在因素。
一是在宏观指导上，过高、过快的发展指标严重脱离实际。新的世纪迎来了我国新的发展机遇期，全面建设小康社会的宏伟蓝图激人奋进，沿海先进县（市）的快速发展树立了榜样，在这种背景下，各地纷纷制定了快速发展的规划、目标。这些发展规划和目标虽然内容不尽相同，但有一点是相同的，就是在发展速度上均要高于上一级确定的目标。即省一级规划确定的发展速度要高于全国的平均发展速度，市一级规划的发展速度要高于全省的平均发展速度，县一级规划的发展速度要高于全市的平均发展速度。层层加码，顺序抬高。这样下来，多数县（市）的发展速度目标确定在年递增10%以上，少数的达到12-15%。在沿海一些县（市），这样的指标也许并不高，因为那里已经有了良好的发展基础，资金比较充裕（沿海有些县一年引进的外资比内地一个省引进的还多），技术力量比较雄厚，人才也相对较多。而在中西部就情况不大一样，多数县工业基础薄弱，原始积累阶段尚未完成，技术、人才更为缺乏，尚不具备经济快速“起飞”的环境和条件。
二是在经济调控能力上，县级经济管理权限太小，缺乏功能和手段。目前东部、中部以及西部一些省（区）绝大多数已实行了“市带县”体制，其中有许多是小马拉大车，根本“带”不起。过去地区行署仅是省政府的派出机构，目前地级市却是一级政府，在许多地方都形成了市（地级）管市（县级）的情况。特别是近几年来，越来越多的政府执法部门实行了垂直管理，进一步增加了县级政府的行政管理难度，弱化了县级政府服务地方经济发展的能力。
三是在财政金融方面，县乡村债务沉重，发展资金短缺。2002年，河南平均每个县（市）的财政一般预算收入为1.05亿元，县域人均财政收入为141.9元。仅靠这些收入维持干部、教师的工资正常发放都很困难，更不用说支持当地经济发展了。由于历史上的各种原因，目前乡、村两级债务沉重，河南平均每个乡、镇的债务有400多万元，多的达千万元以上；村级的债务也大多有几十万元。这不仅是县乡政府的沉重包袱，也是金融部门的一个很大的“黑洞”，并由此造成了一系列不良后果。目前，在县域经济发展中，普遍存在中小企业“贷款难”、银行“放贷难”的现象，基层金融机构信贷权力上收，民营企业融资困难，严重影响了县域经济的发展。
四是在公益类社会事业发展方面，缺乏资金投入，基础设施建设薄弱。农村实行税费改革后，取消了乡统筹、村提留和农民义务工、劳动积累工，农村的水利、交通以及义务教育和公共卫生等事业的发展缺乏了资金来源，由于县乡财力有限，无力投资，这种状况若再持续下去，势必给农民群众的生产、生活造成很大影响。
五是在科技教育方面，投入多回报少，差距越拉越大。目前，县域中小学教师占了公职人员的80%左右，其工资支出也平均占县级一般性预算收入的70%以上。河南几个百万人口以上的大县，每县每年向高校输送的学生有3000多名，而每年回县工作的大学生却仅有三、四十名，且多数为师范生、大专生。这种情况很不合理，大量的教育投入是在县和县以下，而培养出的人才都多数留在了大中城市，发展县域经济缺乏人才支撑。
三、发展县域经济的指导思想和途径
要实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须把工作重点放在县和县以下的广大农村，中西部地区与沿海先进省市的差距，也突出表现在县域经济的发展上。发展县域经济首先要端正指导思想，理清发展思路，才能取得明显的成效。
一是要坚持求真务实。要实事求是地确定奋斗目标，脚踏实地推进各项工作，不说空话，不搞形式，不图虚名。由于中西部地区多数县域仍处于工业化的起步阶段，农业经济占了很大比重，因此，在发展速度上，要量力而行，能发展多快就发展多快，不可盲目攀比；在制定目标上，要从县域实际情况出发。扶贫开发县首先要把脱贫作为奋斗目标，一些灾区、库区、山区和老区要把改善人民群众的生产、生活条件作为首选目标。不要干超越经济发展阶段、违背经济规律的事，不要干人民群众人力、财力、物力承担不了的事，不要干急功近利的事。
二是要坚持城乡统筹。长期以来，我国二元化的经济结构造成了城乡分割的格局，“三农”问题说起来重要，实际工作中却往往不被重视。在中西部，目前城乡差距呈进一步拉大的趋势。要统筹城乡经济发展，在资源配置、产业调整、信贷投放等方面要城乡统筹安排，加大工业反哺农业、城市支持农村经济发展的力度。要统筹城乡劳动力就业，建立统一开放、竞争有序的城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。要统筹城乡社会保障，农村要逐步建立社会养老、医疗和最低生活保障制度。要统筹城乡分配，特别是二次分配，要向农村和农民倾斜。
三是要坚持因地制宜、分类指导。县与县之间情况千差万别，有山区县，也有平原县；有矿产资源丰富的县，也有人均耕地很少的库区移民县；有交通便利距大城市很近的县，也有地处偏远的边陲县。特别是在经济发展水平上差别更大，河南一些经济强县的国内生产总值已达到150亿元以上，而一些贫困县则仅10亿元左右。因此，在宏观指导上，要划分类别，区别情况，有针对性地制定政策和措施，必要时，可采用一县一策的办法促其发展。在发展速度上，宜快则快，不能快也不要强求其快；在结构调整上，宜工则工，宜农则农，宜牧则牧，宜林则林。实行分类指导的办法，不搞“一刀切”、“一锅煮”。
四是要坚持以民为本。发展县域经济的根本目的是要提高人民群众的生活水平，要正确认识强县与富民的关系，强县的目的是为了富民，富民是基础，只有民富才能真正实现县强。当前特别值得注意的是农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距越拉越大。河南省城乡居民收入之比，2000年为2.4:1，2001年为2.5:1，2002年为2.8:1，2003年为3.1:1，这种状况不仅造成城乡经济发展的失衡，而且会带来一系列经济社会问题。因此，发展县域经济要把富民放在首位，要千方百计增加农民收入，让农民在经济发展中得到更多的实惠和好处。
县域经济与城市经济有不同的特点，要走符合自己实际的路子。
一是以民营经济为主体，加快工业化进程。县及县以下原本国有工业企业就不多，且大多为生活消费品工业，要加快股份制改造步伐，鼓励民营参股、控股。近些年来，河南经济发展比较快的县，多数是民营经济比较活跃、发达。发展民营经济不需要国家投资，只需为他们的发展创造一个宽松的环境就行了。民营企业发展起来了，不仅可以为财政带来更多的财源，而且可以吸收众多的农村剩余劳动力，为增加农民收入提供平台。沿海县（市）在这方面已走出了路子，中西部要进一步解放思想。可以说，振兴县域经济，关键在于发展民营经济，希望也在于发展民营经济。
二是以县城和中心镇为重点，加快城镇化步伐。河南省县域平均人口为74万人，其中，100万人以上的有21个县（市），但城镇化率却很低，大多不到20%。加快城镇化进程一定要突出重点，首先要把县城建设好，逐步使县城成为工商业繁荣发达的中、小城市，充分发挥其辐射带动作用。
三是以发展特色经济为方向，实施农业产业化经营。县域经济发展的生命力在于特色，有特色才有优势，有特色才有市场，有特色才有竞争力。要做好产业、产品结构调整这篇大文章，立足自身实际，发挥比较优势，选准发展路子，大力发展特色经济。要以工业的理念经营农业，做到人无我有，人有我好，人好我转。特别要扶持好农业产业化的龙头企业，以龙头企业带领千家万户农民进入国内外市场，这是发展特色经济的关键。
四是以招商引资为重要举措，大力发展开放型经济。中西部地区发展县域经济，主要是缺资金、缺技术、缺人才，单纯依靠自身的积累去发展，无疑是一个缓慢的过程。通过招商引资，实现跨越式发展是沿海先进县（市）的成功经验，内地县（市）要想在这方面有大的突破，就必须进一步加大对外开放的力度。(1)扩大招商的范围，不仅对海外招商，而且要对沿海、对大中城市招商，承接沿海和大中城市因经济结构调整带来的产业梯度转移。(2)打好资源牌，发挥自身的优势。内地县（市）资源比较丰富，劳动力价格低廉，在棉纺业、食品加工业、能源工业等方面有独特的优势，可以重点在这些领域推出招商项目。(3)制定更加优惠的政策，提供更加宽松的环境。应该说在这方面内地与沿海还有较大的差距，越是落后的地方，政策越“死”，环境越差，这也是吸引不来外资的主要原因。必须加大投资环境整治力度，从领导做起，从政府做起，严格禁止“四乱”，以优越的环境吸引客商，树立良好的信誉，以诚招商。
五是以组织劳务输出为重要途径，努力增加农民收入。目前，河南省外出务工农民达1300多万人，年务工收入达到500多亿元。仅固始县外出务工人员就达40万人，务工纯收入达20亿元，相当于全县GDP的1/3。这些务工农民挣了“票子”，换了“脑子”，探了“路子”，为回乡投资垫了“底子”。推动劳务输出首先是做好组织工作，要加强各项技能培训，及时发布有关用工信息，积极引导劳动力有序流动；其次是搞好服务，在外出务工人员比较集中的地方设立工作站，并与当地政府建立联系，切实维护外出务工人员的合法权宜；其三是解决好务工农民在乡家庭的困难，如土地耕种问题、子女上学问题、老人抚养问题等等，解除其后顾之忧。
四、扶持县域经济发展的政策举措
加快县域经济的发展，主要靠县域自身的努力，但上级部门也要为其发展创造必要的条件。
一是扩大县级经济管理权限。鉴于实行“市带县”后，特别是近几年许多执法部门陆续实行了垂直管理，县一级政府的经济调控、管理功能严重弱化的情况，要按照“能放则放，权责统一”的原则，合理扩大县级的经济管理权限，增强县级政府统筹城乡发展的经济调控能力。在项目建设上，县可直接到省有关部门办理审批手续，市里仅作备案。要按照“谁投资、谁决策、谁受益”的原则，将投资项目的决策权下放给各投资主体。应允许县级政府在不减少基本农田面积的前提下，对辖区内的用地规划进行调整，保证县域经济发展的需求。要简化用地审批程序，缩短审批时间，降低审批费用，并适当下放土地审批权限。一般情况下，政府部门不要直接延伸管理到县一级。要赋予县级对垂直管理部门主要负责人任免的建议权和管理监督权。凡中央没有明确规定的，垂直部门的党组织关系应实行属地管理。
二是增加对县城经济社会发展的投入。鉴于农村税费改革后，县以下基础设施建设薄弱的情况，应尽快出台这方面的配套政策，各级政府都应把农村基础设施建设和公益性事业建设纳入投资范围，推动乡村道路建设和义务教育、公共卫生等事业的发展。对贫困地区的村委会要实行定补，保证其能维持正常的工作开支。各商业银行要增加县级分支机构授权授信范围，实行存贷挂钩，存款增量要大部分用于支持县域经济的发展。对农村信用社要加大扶持政策，加快增资扩股步伐，适当扩大利率浮动幅度。积极支持县（市）建立中小企业信用担保机构。
三是制定扶持县域经济发展的政策措施。要改革目前一些不合理的税费政策，比如，耕地开垦费由县乡垫付，而建设用地有偿使用费却全部上解中央和省，应将大头留在县里；再比如，在县境内的省属以上企业的所得税、公路养路费和公路通行费等全部或绝大部分上解，很不合理，应使县里留用或返还一部分给县。结合《行政许可法》的贯彻实施，要对各级过去出台的收费项目全面进行清理，凡违背国家规定的一律取消，确实需要保留的收费项目也要降低收费标准。
四是建立科学合理的考核办法。对县一级的政绩考核，不仅关系到对县级领导人的政绩评价，而且关系到县域经济的发展导向。科学的发展观必须体现在考核制度和考核内容中，要摒弃单纯以GDP和发展速度作为考核主要依据的思想，评价县域经济发展，要看规模、看速度，但更要看基础，看经济增长质量，看可持续发展。对破坏生态，造成严重污染环境的；对不顾生产安全，造成重大伤亡事故的；对违反国家产业政策，盲目投资，造成重大损失的，要追究有关人员的责任。在县（市）工作的干部要树立正确的政绩观，以求真务实的精神，踏踏实实地做好各项工作，推动县域经济持续健康快速的发展。