关于财政性教育经费支出占GNP比例问题的考虑，本文主要内容关键词为：性教育论文,经费论文,支出论文,比例论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、4%是一个应当且必须实现的比例目标
1993年年2月13日由中共中央、国务院联合印发的《中国教育改革和发展纲要》，明确规定了“国家财政性教育经费支出占国民生产总值即GNP的比例，本世纪末达到4%”。这是为落实教育优先发展战略，在广泛参照国际经验的基础上，根据我国国情而提出的一项重要目标。
从规范分析的意义讲，教育作为一种既具有较高的经济价值和功能，又具有广泛的社会价值和功能的特殊的物品或服务，在市场经济条件下，是应由家庭、企业和政府共同负担其经费开支的。我们通常所说的教育投入，也指的是包括家庭、企业和政府投入在内的整个社会的教育投入。为什么要单独为政府的财政性教育经费支出制定一个量化的指标呢？
1.政府对教育的投入，是决定教育事业能否正常、稳定发展的一个最关键的因素。
政府的教育投入具有多重功能，每一方面的功能又都带有不可替代的性质。在现实的中国，它的具体表现有这样几点：（1）教育兼具经济和社会两个方面的价值和功能。从经济的角度看，教育能为社会培养出各类具有特定劳动知识和技能的劳动者，并使这些受教育的劳动者在今后的工作中获得相对较高的货币收益与精神享受。教育的经济价值既然主要为受教育者本人或家庭所获得，它便可以成为个人或家庭的追求目标并通过市场的自发调节得以实现。从社会的角度看，教育的发展关系着一个国家的民族文化及其精神财富的传播和继承，关系到民族政治、文化及道德素养的培养和提高。教育的社会价值既然能为整个社会带来广泛的公共利益，它便不能只成为个人或家庭的追求目标，而应作为一种社会或国家所追求的共同需要和公共利益，由代表社会公共利益的政府并通过政府的投入加以实现。（2）教育的经济价值及其收益的获得，必须以个人能够正常地接受必要的教育或培训为前提。但是，在市场机制的作用下，家庭经济状况的差距，意味着每个人所能接受的教育的机会与程度是不均等的。比如，排除其他方面因素的影响不论，低收入者及其子女很可能因家庭收入水平过低而得不到应有的教育或培训。教育机会的不均等，不仅与社会公平的要求相违，而且会使既有的收入分配差距继续下去，甚至进一步拉大既有的收入分配差距。显然，实现教育机会均等化的任务，只能由代表社会公共利益的政府担当起来，并通过政府对教育的投入（或直接办教育，或对低收入家庭子女提供相应资助）加以完成。（3）根据前述的道理，家庭、企业和政府应当各有其特定的教育投入领域，原则上也应当首先发挥家庭和企业对教育投入的积极作用。然而，问题在于，家庭和企业的教育投入毕竟属于一种带有“自发”性质的资金投入。一旦受到某些因素的干扰或影响，本应由家庭或企业进行的投入便可能因此而出现“缺位”，从而妨碍整个教育事业的发展。为了避免乃至防止这种状况的出现，政府必须作为整个经济社会活动的最后调节者，在整个教育投资领域担负起“拾遗补缺”的职责。
2.政府对教育的投入，客观上存在一个“下限”指标。
政府教育投入所具有的各方面功能的正常“到位”，当然要以相应的教育投入规模为前提。事实上，政府对教育的投入规模，在市场经济体制下，是存在一个“下限”指标的。这就是，政府的教育投入，至少应当保证满足整个社会对教育的社会价值的共同需要，保证教育机会均等化目标的实现以及教育事业的稳定发展。若用公式来表示，则为：政府教育投入的下限＝全社会对教育投入的需要—（家庭的教育投入十企业的教育投入）。
上述“下限”指标的引伸含义在于：政府应是整个教育投入资金来源的最后供给者和唯一调节人。尽管由于经济发展水平和市场化程度的不同，各国对于政府教育投入的下限要求有所差别，但政府的教育投入规模，终归是要与其作为整个教育投入资金来源的最后供给者和唯一调节人的身份相对称的。以政府的财政性教育经费支出占GNP的比例指标为例，在1991年，世界各国的平均水平为5.1%，其中发达国家为5.3%，发展中国家为4.1%。〔1〕。
注意到市场经济体制对政府教育投人规模的客观要求以及世界各国政府教育投入的一般水平，可以说，财政性教育经费支出在本世纪末达到GNP的4%的比例目标，只不过反映了我国教育事业的发展对政府教育投入规模的最低限度的要求。
3.对政府的教育投入行为，亦需要给予有效的监督。
政府的教育投入对于整个教育事业的发展具有如此关键的作用，然而，现实生活中的政府部门，由于某些因素的影响和制约，却常常不能如客观经济社会生活所要求的那样，保证对教育的必要投入，有时甚至不能满足对政府教育投入规模的“下限”要求。比如，需要由政府安排的财政支出是多种多样的，而用于满足财政支出需要的资金却是有限的。就对各项财政支出所形成的需求来讲，国防费、行政管理费等方面的支出往往“刚性”较强，教育经费支出则常常处于相对“软”的地位。一般说来，政府各项财政支出是本着先“刚性”较强或压力较大的项目，后“刚性”相对较弱或压力相对不大的项目的次序来安排的。只要财政资金面临紧缺，国防费、行政管理费等方面的支出和教育经费支出的安排出现“互挤”，让步的便往往是教育经费支出。再如，这些年，尽管人们对教育经费支出的认识有了很大的转变，在某种意义上，教育经费支出已经被视为一种投资。但相对于经济建设性投资项目来说，教育投资的效果毕竟具有迟效性和间接性，而且不那么容易测定和考核。因而，出于追求政绩或本地区、本部门经济利益的考虑，政府官员往往注重那些见效快且效果同本地区、本部门直接相关的经济建设性投资，而不大愿意将资金投入教育事业。显而易见，只要政府部门在教育投入领域有出现行为偏差的可能，对政府教育投入行为监督就是必需的。将对政府的财政性教育经费支出规模的要求加以量化，并且写人《中国教育改革和发展纲要》，便是对政府教育投入行为给予监督的一个有效途径。
上述分析，既说明了制定财政性教育经费支出占GNP 比例指标的客观必然性，也说明，党和政府对全国人民做出本世纪末财政性教育经费支出达到GNP的4%这一郑重承诺，是社会主义市场经济体制下的必然选择。从这个意义上讲，4%的比例目标已不是可不可以实现或者能否实现的问题，而是应当完成、必须完成的一项重要的政治任务。
二、当前的最大障碍是政府部门财力分散，管理不规范
令人忧虑的是，进入90年代以来，我国财政性教育经费支出占GN P的比例并未如人们所期望的那样稳步上升，而是呈现了持续下滑的趋势1991年为2.85%，1992年为2.73%，1993年和1994年均为2.52%，1995年为2.46%，1996年为2.44%。平均每年下滑0.08个百分点。
造成上述状况的原因是多方面的。不过，从如下几方面数字的实证分析中可以看到：（1）我国财政性教育经费支出占（GNP比例的下滑与财政收入（不含债务收入）占GNP比例下降几乎是同步的。后一方面的比例数字为：1991年14.5%，1992年13.1%，1993年12.6%，1994年11.2%，1995年10.9%，1996年11.1%。除1996年略有回升外，其余各年平均下降0.9个百分点。其实，在1985年，我国财政性教育经费支出占GNP的比例曾经达到过3.6%，同4%的要求已很接近。但那一年，财政收入占GNP的比例为22.3%。（2）除了4%的指标之外，《中国教育改革和发展纲要》还有一个15%的指标规定，即“八五”期间我国各级财政支出中教育经费所占的比例要达到全国平均不低于15%的水平。两个指标显然具有相关性，似乎只要15%的比例目标能够达到，4%的实现便是一件顺理成章之事。但实际上，1994年我国预算内教育经费支出（约占当年整个财政性教育经费支出的85.7%）〔2〕。占全部财政支出（不含债务支出）的比例，已经达到16.21%。而同年，预算内教育经费支出占GNP的比例，仅为2.01%。（3）世界各国的政府教育经费支出占其全部政府支出的比例，大体上也就在15%左右。如1990年，印度为11.2%，日本为16.2%，美国为12.4%，加拿大为15.6%，澳大利亚为14.8%。这些国家的政府教育经费支出占GNP的比例，则均高于甚至大大高于4%的水平。
所有这些，均说明了这样一个问题：我国财政性教育经费支出占（GNP比例的持续下滑，其根源，可能并不在于（或主要不在于）财政部门的预算支出安排，而在于财政收入在GNP中的占比偏低。
然而，问题的复杂性在于，财政收入在GNP中的占比偏低，只是一个表面现象。因为，在我国的现实生活中，财政收入并不等于政府收入。若按国际通行的政府收入的口径来计算，我国的政府收入，除了列入预算的财政收入之外，还应包括预算外收入、没纳入预算外管理的制度收入和财政收入退库，等等。各方面的政府收入相加，大约要占到GNP的25%左右。其中，预算内财政收入在全部政府收人中的占比，不足1/2。
大量的政府收入游离于预算之外，由各地区、各部门自收自支，这种不规范的政府收支管理状况，带来了一系列的后果。表现在财政性教育经费支出问题上，便有如下几个方面：（1）政府收入虽然总体上说并不少，但财力分散在各地区、各部门，财政部门能够调度的仅限于预算内收入这一块儿。财政部门在教育经费支出的安排上捉襟见肘，即使拿出15%以上的预算内资金用于教育，算大帐的结果，财政性教育经费支出在GNP中的占比，仍然是偏低的。（2）不纳入预算管理的各类政府收入由于自收自支，不受财政部门的监督，其管理自然处于混乱状态。不仅本应花在教育事业上的资金被挪用、挤占和克扣的现象时有发生（甚至连明文规定须专款专用于教育事业的教育费附加，也出现了被一些地区的政府部门挪作它用的情况），而且，通过种种途径，相当一部分预算内收入被转作预算外资金，从而进一步加剧了财政部门在教育经费支出安排上的困难。（3）即便通过一些非规范的途径，如集资、摊派、收费、统筹等取得的制度外政府收人，已经用之于教育（在我国的中西部地区，这种现象并不鲜见），由于未列入预算，亦不在财政性教育经费的统计口径之内。这部分的政府教育支出，也就不能在财政性教育经费占GNP的比例数字中得到反映。
说到这里，不难看出，在当前，制约我国实现财政性教育经费支出占GNP比例达到4%目标的最大障碍，是政府部门的财力分散，管理不规范。
引伸一步说，在目前的中国，解决教育投入不足问题，提高财政性教育经费支出在GNP中的占比，从而确保教育优先发展的根本出路，在于尽快规范政府部门的收支管理制度，全部政府收支纳入预算，建立完整，统一的政府预算管理体系。
三、可供选择的政策措施
从现在起到本世纪末，只有不足3年的时间了。若不尽快推出强有力的措施，最终实现教育经费支出占GNP比例4%的目标，便很可能成为一句空话。为此，必须在宏观上统筹安排，且要标本兼治。具体说来，当前应着重抓好这样几件事：
1.下定决心，坚决清理游离于预算之外的各种政府收入，对政府部门收支实行统一财政管理。
考虑到游离于预算之外的政府收人情况复杂，牵涉的利益关系广泛，可以在操作上采取先清理、后纳入预算的办法，分步加以规范。第一步，对现行各种税外收费项目进行全面清理，在清理的基础上，区分为合理的与不合理的收费两大类。坚决取消那些不合理的、纯属乱收费的项目。第二步，对合理的收费项目，按不同的办法进行规范。凡具有税收性质（名为“费”实为“税”）且宜于纳人税内管理的收费项目，尽可能纳人税收的轨道。或是通过扩大税基，将其并人现行的有关税种，统一征收。或是根据其性质，改设新的税种，另定办法征收；对那些不宜于纳入税收轨道、本身就属于“费”范畴的收费项目，按照市场经济条件下规范化收费的内涵与外延，严格加以界定，分别归人“规费”和“使用费”系列〔3〕，并相应实行规范化的管理办法。第三步，将通过“费改税”纳入税内管理以及归入“规费”和“使用费”系列的政府收入，或作为过渡办法，暂时单独编制预算（亦可称作第二、第三预算）；或一步到位，纳入统一的政府预算。。
粗略估算，对各种税外收费项目通过“费改税”和“规范费”两种办法加以规范并纳入财政预算管理之后，我国财政收入在GNP中的占比可望达到25%左右。从中拿出平均不低于15%的资金用之于教育，财政性教育经费支出占GNP比例的提高，便有了实现的基础。
2.发行教育公债，专款专用于教育事业。
与政府其他方面的支出有所不同，教育经费支出不但是一种消费，同时也是一种投资活动。作为一种投资，它可提高受教育者的整体素质，并最终促进经济和社会的发展。政府的教育经费，其用途按大类区分，包括教育事业费和教育基建投资两个方面。两相比较，后者的投资色彩更浓。将政府教育投入的这些特点同所谓建设性公债联系起来，可以得到这样一个认识：用发行教育公债的办法来拓展教育资金的筹措空间，并把它专款专用于教育基本建设项目，可能是缓解我国教育投入不足困境的一种现时且可行之策。
从经济学的原理看，用发行公债为教育基本建设开辟财源，亦有其经济合理性。比如，在一个城镇，一所学校的建成并投入使用，可在相当长的时期发挥效益。若以税收形式为学校建设融资，则因费用庞大，或会使税率急剧提高，或会挤占其它本应正常安排的支出项目。无论哪一种情形出现，都是由这个特定年份（指学校建设期间）的纳税人承受全部建设费用，此后的若干代人则可无偿享有学校提供的效益。这显然有违公平和受益的准则。如果在此期间又发生居民迁出或迁入的情况，不公平的问题便更加突出。而若用发行教育公债的办法融资，该年的税收既不会急剧增加，正常的支出安排亦不会被打乱，而且，随着学校的使用，若干代受益人也可通过纳税来偿付为学校建设积欠的债务。于是，学校的建设费用，便可在学校使用期间的几代受益人中分摊。正是出于这样的考虑，在不少国家，地方政府都采用举债之法为包括学校在内的公共设施建设融资。
现在的问题是，教育公债的发行，从经济合理性和管理效率的角度讲，应属于地方政府的事情。而在我国，目前是不允许地方政府举债的。发行专款专用的教育公债，显然必须在不违背政策初衷的条件下，首先突破这一限制。
3.重新界定财政性教育经费支出的内涵与外延。
现行财政性教育经费支出的统计口径，包括如下四个项目：各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费和校办产业减免税部分。易于看出，这一口径既不那么规范，同时，也给有关部门的统计和管理工作带来了诸方面的不便。比如，这其中，既有政府对教育的投入，也有企业对教育的投入，并非都是财政性教育经费支出。而且，如前所述，有些本应属于政府部门的教育支出，又不在统计口径之内。预算内、预算外以及其他方面的教育支出混在一起，支出系列的项目、收入系列的项目（如城乡教育费附加）和属于收入抵扣性质的项目（如校办产业减免税）不加区分；甚至同属城乡教育费附加的数额，又分别城市和农村部分而计人预算内和预算外两个不同的预算体系。
因此，很有必要按照国际通行作法，对财政性教育经费支出的内涵与外延重新加以界定。这就是，以政府部门的支出为准绳，凡属于政府部门的教育经费支出，不论是预算内的，还是预算外的，或是其他别的什么系列的支出，都列入财政性教育经费支出的统计口径。凡不属于政府部门的教育经费支出，则不管是由国有企业担负的，还是由非国有企业担负的，或是通过其他别的什么途径形成的支出，均不列入财政性教育经费支出的统计口径。
调整统计口径之后，即使以目前的状况而论，我国财政性教育经费支出的统计数字，可能会出现相应的增加。因为，统计口径的调整，既有减法，亦有加法。而且，加法的“剂量”大于减法。例如，1995年，列在企业用于举办中小学经费和校办产业减免税部分项下的数额分别为56.43和12.22亿元，两者相加，占现行财政性教育经费支出统计数字的比重，仅有5.32%。〔4〕而各级政府每年花在教育事业上的预算外或制度外资金，按保守估计，起码在百亿元以上。
4.加强对政府特别是财政部门预算安排行为的监督。
前面说过，现实生活中的政府部门，在教育投入领域存在着各种行为偏差。只有从制度的建设上，对政府特别是财政部门的预算安排行为加以有效监督，财政性教育经费支出占GNP比例的逐步提高，才会有可靠的保证，上述各方面政策措施的效力，也才能最终落到实处。
问题是如何来监督？从国外的经验看，在数量指标上对财政性教育经费支出作出制度规定，不失为一个现实之策。其实，1993年的《中国教育改革和发展纲要》就是本着这种思路，而将4%和15%两个指标写人其中的。需要进一步采取的措施是：（1）将对财政性教育经费支出的数量指标，上升到“法”的层次，以法律形式固定下来。（2）加强各级人民代表大会对同级政府预算（含各类预算）的审查监督，凡教育经费支出未达到整个财政支出比例指标的预算，均不予通过。凡教育经费支出占整个财政支出的比例数字，未能实现在上年基础上有所增长的预算，均要推倒重来。（3）各级预算中的教育经费支出单列，设置“教育经费类”级科目，汇总反映目前散布在各级各类政府部门的教育经费支出状况。以此为基础，改革现行教育管理体制，所有学校统一归口各级政府教育部门管理，并将各类教育经费拨款统一划归教育部门安排，实现真正意义上的教育经费支出单列。
四、需补充说明的事项
在财政性教育经费支出占GNP比例问题上，还有几个方面的事情要说明：
1.关于开征教育税。
为了加大政府的教育投入，不少人提出了这样一种建议：开征教育税，并且附加在流转税和个人所得税上同时征收。然而，它可能不是一个适当的选择。因为，税种的名称往往是根据征税对象的性质来定的。若按其用途给税种定名，通常都要实行基金化管理，专款专用。社会保障税的征收管理，即是这样。教育经费支出，显然不具备实行基金化管理的条件。（1）不论在税基、税率的安排上怎样精确，来自教育税的收入，都难以做到与教育经费支出的要求同步。收支既不能互相对称，专款专用也就失去了它的意义。（2）教育经费支出作为一个速率均衡的支出项目，并不会象社会保障支出那样，随着经济形势的变化而周期性地增减。教育税的收入也不会如社会保障税收入那样，随着经济形势的变化而周期性的升降，从而同教育经费支出的变化恰好呼应。（3）即便对教育税收入实行专款专用，只要不能满足教育经费支出的全部需要，就必需有其他来源收入的支持。一旦其他来源的收入加入其中甚或成为主要的资金来源，教育税也就同一般用途的收入形式无异了。（4）同时附加在流转税和个人所得税上征收，既不规范，更不易于管理。收入一翼的矛盾，又进一步加大了实行基金化管理的困难。
更为严峻的问题还在于，在当前社会各界对税收负担非常敏感的形势下，教育税的开征，很可能会将负担重的抱怨矛头，引向急待增加投入的教育部门。
2.关于“费改税”和“规范费”。
通过“费改税”和“规范费”，将游离于政府预算之外的各种收费加以规范并且纳入统一的财政预算管理，是实现提高财政性教育经费支出占GNP比例目标最关键的一步，也是难度最大的一步。对此，应当有足够清醒的认识。但不管怎样，只要下决心，果断地采取有力措施，这一“老大难”问题的最终解决，并非没有可能。目前的当务之急，是摸清中央和地方各级政府的收费现状的底数，在此基础上，确定哪些可以转为税？哪些可以归人规费和使用费系列？哪些又是应当加以取消的乱收费？
从统计文献的分析中可以看出，在收费问题上，各国的通行情况是：（1）中央政府基本无“费”，税收（包括社会保障税）是中央一级政府收入的主要来源。（2）以“费”的形式取得收入，且在财政收支的平衡中充当举足轻重的“角色”，一般是地方政府的事情。这是因为，收费的项目同老百姓的日常生活直接相连或关系密切，属于地方政府的职责或职权范围。这实际上告诉我们，“费改税”和“规范费”的工作，可以也应当从中央一级政府做起。中央政府各部门现存的大部分收费项目，如果是合理且必需的，在相当程度上，它们都可以改为税，按税收的形式加以管理。中央政府带了头，率先实现了收入机制规范化，“费改税”和“规范费”便可由此延伸到地方各级政府，从而在全国范围内逐步推开。
3.关于GNP和GDP.
4%的目标，是就财政性教育经费支出占GNP的比例而于1993年提出的。此后，随着我国国民经济核算指标的变化，人们越来越惯于使用GDP 即国内生产总值，作为揭示国民经济发展状况的指标。由于统计范围方面的差异，GDP和GNP通常在量上有所不同。绝对额的差异，自然会带来相对额即财政性教育经费支出分别占GDP和GNP比重数字的不同，虽然差异并不很大，但亦会模糊人们的认识。为了求得人们对财政性教育经费支出量化指标认识的一致，也为了我们所为之奋斗的目标的准确可靠，应当坚持使用财政性教育经费支出占GNP（而不是GDP）的4%，作为本世纪末实现的比例目标。
注释：
〔1〕联合国教科文组织：《世界教育报告》，第10页
〔2〕现行财政性教育经费支出的统计口径为：各级财政教育的拨款+城乡教育附加+企业用于举办中小学的经费+校办产业减免税部分。
〔3〕从世界各国的情况看，在市场经济条件下，规范化的政府收费只有“规费”和“使用费”两类。
〔4〕根据财政部文教司提供《“八五”》期间国家财政性教育经费支出状况表》计算。
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