论我国国有企业公司治理结构的多样化选择，本文主要内容关键词为：国有企业论文,公司治理结构论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F271；F121 [文献标识码]A[文章编号]1003-5478（2003）03-0056-05
一、公司治理结构的多样性
从交易费用论的观点看，企业是要素所有者相互交易产权的方式，从而也是交易过程中一系列不完全契约的联结体（注：由于经济人行为具有有限理性和机会主义的特征，所以这些契约不可能是完全合约，即能够事前预期各种可能发生的情况并对各种情况下缔约方的利益、损失都做出明确规定的合约。）。这些契约治理着公司发生的交易，使得交易费用低于由于市场组织这些交易时发生的交易费用。而公司的治理安排，就是以契约的方式，规范公司相关利益者之间的关系，治理它们之间的交易，来实现公司节约交易费用的优势。
契约是否有效，关键就在于确定在出现未预期的情况时谁有权作决策，这就是所谓的“剩余控制权”。（注：在不完全契约的世界里，在无法详述的偶然状态情况下，确立事后的决策分配权利是必需的。这一剩余权利既有意义也有价值。它的意义在于为事后的决策提供判断力，它的价值在于这一判断力可以在剩余的讨价还价上被策略性地运用。）公司内部的治理结构，就是在股东、董事会和经理人员之间配置剩余控制权，进而在此基础上决定剩余索取权的分配。通过选择有效的公司治理结构，使之对企业所有权进行配置，形成企业剩余索取权与控制权的对称，从而通过对产权关系的治理降低内生交易费用（注：企业的规模边际取决于内部交易成本与市场交易成本的比较，杨小凯分别称之为内生的交易费用和外生的交易费用。），确保企业决策效率。因此，从这个意义上讲，公司治理的实质就是明确产权关系的契约。
产权制度作为分配、行使有限资源管理权的结构，是经济组织和决策的重要因素。产权制度决定了分配的动力机制、分配的决策权和商业交易费用的标准，这些要素结合在一起，就确立了经济活动的结构。一般而言，产权以以下两个相互关联的基本方法，形成公司的治理结构。第一，产权在给定的环境下，决定生成企业的形态。和其他组织一样，企业也是在对应固有制度框架和交易费用形态下产生的。产权在经济体制下创造费用和收益的生产函数，形成企业，并决定其参与者。比如，在产权不确定的环境下，由于确立必要的管理结构费用过高，就培育不出股东分散的大规模的公共企业。第二，公司治理结构受所有权制度的制约，换言之，治理技术和形式只能在产权制度所授予的管理结构的“资产组合”中选择。比如，如果法律规定禁止金融机构持有公司股份时，银行对企业的监督就不会那么积极。根据不同的产权规则会产生差异性的公司治理结构，即产权制度是各国公司治理结构多样性的重要原因。
所以说，产权制度不仅决定了谁是游戏的参与者，还决定了游戏规则（诺斯1990）。可以看到，欧洲大陆和日本的公司是内部治理体系，其特点是非上市公司为主，少数大股东（如大银行）直接行使控制权（经营权由经理掌握，负责日常决策），不存在公司控制权市场，其他相关利益者在公司有代表权。而英美的公司是外部治理体系，其突出的特点是公司以分散的个人投资为主体，通过间接的市场手段建立治理机制，具体包括外部接管的潜在威胁、高级管理人员持有本公司股票、股东大会动议、董事会直接指导，而银行只在企业破产重组时才暂时拥有公司的资产。
既然公司的治理结构只是在不同的约束条件下的局部最优，那么在本质上就没有优劣、先进和落后之分。特别是在民族国家的前提下，各种治理结构会沿着一定的路径演进和变化，体现一定的产权结构和法律精神，延续一定的历史，遵循一定的传统。上面提到的两种治理结构的形成均是与其独特的意识形态和社会文化环境相联系的，两者的竞争优势从本质上看源于制度与环境的契合，很难说一种治理结构优于另一种治理结构。在某种约束条件下，一种治理结构中的优势可能意味着另一种治理结构中的劣势，但环境的变化却会使这种比较优势随时成为比较劣势。
目前，全球化浪潮试图改变着这一切，市场的全球化与系统之间的竞争对治理结构施以收敛化的压力，公司的治理结构在竞争中趋同。比如在美国，金融机构，特别是投资基金、退休基金等，在证券市场中的作用已日益重要，其持股比重已高达44％。这些专业投资者作为公司股东，有效地解决了信息成本高昂和信息不对称矛盾，进一步加强了所有者对管理者的监控；同时，美国公司以建立长期战略联盟、加强经营协调为目的而进行的关系型投资也正在增加，日本和德国流行的长期关系型投资战略正在被美国吸收。日本的公司治理调整主要体现在对公司财务和投资者之间相关信息的公开性要求上。金融市场的自由化和国际化使日本公司由依靠银行系统转向证券市场，股权融资在整个资本中的百分比从1980年的12％上升到目前的30-40％，这表明日本正在向市场化转变；同时，随着日本泡沫经济的破灭，市场对管理者的监控压力正在增大，内部人控制问题正有所弱化，终身雇佣制也正面临挑战。德国的调整有些类似于日本。德国的公司日益倾向于在证券市场上融资，许多著名公司已成为全球上市公司，如一家公司在纽约、伦敦和东京等地同时上市。为此，这些公司不得不按照国际惯例调整其治理结构，并增强其信息的透明度。
但是不可否认的是，在这种融合式的发展过程中，一个明显的现象是：法律和产权制度改革在政治上的困难程度成为收敛的强力制约，影响着最优选择的拓扑结构，并从质上决定了治理必然呈现多样性。既然以上两种治理模式的产生是由不同的社会经济环境决定的，同时也受到主观偏好的影响，那么在其进一步的发展时则有一个自我强化（self-fulfilling）的过程，即制度变迁过程论中所讲的“路径依赖”。按照制度变迁理论，在初始点确定后，制度在演化过程中其外部环境和自身状况会出现一种正反馈现象并导致初始制度的强化和变化空间的缩小，从而形成“锁定”的结果。比如，德、日的组织治理结构模式，在“路径依赖”的影响下，随着其发展组织资源愈来愈丰富、完善、有效，市场资源的发展、被利用度愈来愈受到制约。反之，英美的市场治理结构的发展则会越来越重视对于金融市场的依赖。即使在全球化的浪潮中不同的公司治理结构模式会互相模仿，甚至有趋同的趋势，但是，如果仔细分析，则更多的是组织机构上的模仿和管理方法上的借鉴，而治理结构模式的本质，即究竟是“股东优先论”，还是保护“利益相关者理论”，并没有发生根本的变化，并仍然内生于其赖以生存的产权制度和法律体系中。例如，在日德，正是那些同银行有特殊关系的公司才更有可能以较快的步伐进入证券市场融资，所以说证券市场并不排斥关系性融资或内部治理体系。治理结构的多样性依然存在，而且多种模式将长期共存，并在共生的过程中，寻找适合自己的生存空间。
二、转轨过程中的中国国有企业公司治理结构的特性和弊端
中国国有企业治理结构是在中国经济体制转轨时期发生的，因此必须结合一定的历史和现实条件进行分析，反之离开一个国家的发展阶段及其制度与习俗的历史，特别是撇开转轨时期的具体历史背景进行讨论，是没有什么意义的。中国的现实是：与相对于发达市场经济条件下，公司制度从业主制（Proprietorship）到合伙制（Partnership）再到公司制（Corporation）的生长过程相比，中国国有企业的公司化进程和法人治理结构是“逆向生长”的，在已经存在的国有企业的基础上，由传统的工厂制度向公司制转变，从放权让利、利改税、承包制到进而建立起政企分开、出资者所有权与法人财产权分离的企业法人财产制度和公司治理结构。这是一个以人为设计和干预为主导的制度创新和突变的过程。
传统的国有企业作为一种组织，也有自身的治理结构，也存在着产权主体和与此相应的监督、激励与约束机制。其最明显的产权特征就在于产权归属上的惟一性、产权结构的统一性、产权受益的单一性，这种产权特征进一步决定了其治理结构中的治理机制也是单一的。改革以来，因“路径依赖”的影响，传统工厂制度下的国有企业治理结构影响了公司化进程中国有企业法人治理结构的构建，即这种单一性在改革的过程中继续存在。
我们看到，改革以来，以建立现代企业制度为目标，以借鉴和模仿为出发点，我国的公司治理结构基本定位于在不变资本控制下的单边治理结构，即股权基础上的单边治理结构。随着社会的发展，公司治理结构中虽然增加了劳动的要素，但劳动要素在公司治理结构中始终处于附属地位。同时受传统法学理论的束缚，公司各类债权人更无权参与公司治理。
然而，公司是属于以资本为基础的多元利益系统，以资本（包括不变资本和可变资本）为中心来确立公司的治理结构无疑是正确的。但公司资本，尤其是不变资本处于独霸天下的地位已不符合时代发展的需要。我们片面地强调了公司股东参与公司治理的价值，而忽视了与公司利益相关的公司职工、公司债权人对公司经营活动的关注以及参与公司治理的愿望。这些在体制转轨过程中形成的“漏洞”与“空档”，必然出现相应的经济后果。于是这就成了在向现代企业制度过渡的转轨过程中发生“内部人控制”（InsiderControl）、经营者腐败等治理问题的重要原因。尽管有证据表明，并非所有“内部人控制”的企业都效益不佳，但是由于“内部人控制”而诱发的各种紧急扭曲行为对国有资产的保值增值、对企业改革的深入进行危害甚巨。
国有企业发生内部人控制的根本原因，就在于“所有者缺位”，或者是说很难找到最终的委托人完成对经营者的有效监督。从产权上讲国有企业是国家（包括各级政府）所有，这在法律上讲应该是明确的。问题表现在：（1）没有一套比较完善的制度安排来体现这个所有权。（2）这个所有权的分割、流动在法律、政策上和实践中都有较大的障碍。在目前这种格局下，国有企业难以建立起一个完善、有效的公司治理结构。其结果必然导致“内部人控制”。因此，在不顾这样的一种先天缺陷而盲目地模仿和照搬西方的经验，无异于“邯郸学步”，其结果也就可想而知。近年来，我国在国有企业改革过程中出现的企业竟相上市的现象就反衬出我国国有资本结构以及资本市场在解决经营者选择和激励问题上还存在诸多“漏洞”。但正是观察到的这些问题和弊病，才开阔了我们对搞活国有企业的思路。
正如我们知道的，在西方，所有权与经营权的分离有一个长期演进的过程。在这个过程中逐步形成了一些保障所有者利益、减少投资者由于管理者的自利行为而蒙受损失的治理机制。中国作为后发展的国家，并没有足够时间让这个过程慢慢地发展。为减少转型成本，政府必须自觉地去发展公司治理机制。虽然哪一种治理结构最有效主要取决于相对应的组织资源与市场资源的状况及其可利用度，但所有拥有比较成功的公司治理结构的国家都有一个共通点，即拥有比较发达的金融市场以及比较完善的法制系统。因此，对政府而言，最重要的问题并不是如何寻找一套固定的治理模式去模仿，而是开始建立和完善一套基本的市场经济的游戏规则，其中最为紧迫的任务就是要发展金融市场和健全法律制度。
长期以来人们思想方法上有一个误区，即希望找到一种治理模式能集合现存不同选择的长处和优势，摒弃它们的缺陷和不足，这在理论上是荒谬的，在现实中是不存在的。既然治理结构内生于其赖以存在的经济环境，那么任何一种现有的公司内部治理模式都不能无条件地应用于所有的公司经营环境中。不同的国家具有不同的文化背景，处于不同的经济发展阶段，因而在市场机制发育程度上、资金水平上存在差别，则各自具有适宜的公司内部治理结构。而且，即使在一个国家内，每个企业也会因产权结构的差异或是经营目标的迥异而有所不同。因此，公司内部治理模式和具体的监督机制是多样的、特殊的，而且处于不断的创新之中。此时惟一能够确定的只是竞争的市场环境，而这才永远是两权分离下形成有效的企业制度的前提条件。
通过上面的比较制度研究，我们知道美国、日本、德国的公司治理结构优势主要源于市场化和网络化。这些制度优势影响他们的竞争行为，从而形成竞争优势。在经济国际化和全球化浪潮的冲击下，不同公司治理结构又相互吸取优点，从而导致治理结构上的趋同，使制度创新与环境变动在动态上相适应。所以，正确的思想方法是权衡利弊基础上的选择，以确保所得大于所失，更为重要的是能寻求和建立一种具有自我调节功能的机制，可以根据外界和自身的变化对利弊得失不断地进行判定并做出相应的调整。如前文所述，既然公司治理的实质就是明确产权关系的契约，那么解决治理结构问题的关键就首先根据所有权结构进行选择，找到选择的标准和规则，确定有效的公司治理结构，从市场、所有者和企业内部等多个维度去加强对国有企业的监控，改善国有企业的绩效。
三、未来我国国有企业公司治理结构选择方向的多样性
优化我国国有企业产权治理结构，离不开产权制度的改革。在中国企业体制改革的进程中，为解决剩余索取权与控制权的不对称问题，国有企业相继进行了一系列的改革，其基本发展逻辑都是从单一的国有制或集体所有制向多元混合产权结构转化，并通过市场的方式逐步加以实现。随着中国资本市场的发育，机构投资者的成长和大型国有企业自身状况的改善，会有更多的大型国有企业进入资本市场并实现产权结构的多元化。当然，需要特别强调的是，完善国有企业的公司治理结构决不仅仅是产权的改革。因为，产权变换的真正含义在于治理机制的变化。如果不同产权下的治理机制都是类同的并趋于完善，那么即使变换产权，它们的治理机制和效益也都不会改变多少。虽然通过产权变换会给企业带来发展基金和发展机遇，但产权变换不等于治理机制一定会改善，而实际上竞争也是保证治理改善的先决条件。产权变换不会给企业带来生与死的抉择，竞争才带来生与死的抉择，在这种抉择下，企业只有两种选择，一是改善治理机制，生存下去，二是被市场竞争淘汰。
就国有企业而言，从逻辑上，以产权为标准一般可分为三个层次，政府企业、国家控股企业、国有股份公司。对政府企业，政府负有全面的责任，其财务甚至隶属于财政预算；而国家控股企业，政府只在法律规定的范围内行使国家控股企业的董事权；对国有股份公司，政府一般不直接干预企业的经营活动，而让其在市场竞争中优胜劣汰。
可以看到，这三类企业有着迥然不同的所有权结构，因而融资的选择上也有很大的差异，经营的目标也会有所不同，这样由这些因素所制约和决定的治理结构也一定会有所区别。因此对国有企业的改革而言，就要区别对待，关注差异和不同，尊重多样化的最大化的原则，即要根据其所有权结构及其他的相应基本的约束，建立相适应的治理结构。具体地说：
（1）政府企业的治理结构类似于政府机构内部的管理机构。其所有者代表是上级主管部门，而不一定要由国有资产管理部门担任。根据需要可设立管理委员会之类的机构，形式上类似于股份公司制中的董事会，但实际上与董事会的职能和议决机制存在较大差别。经理的来源主要由上级主管机构任命，或由主管机构官员兼任。经理报酬则与公务员相同。经理的激励机制主要是在行政（官僚）系列中得到提升或奖励。有时，也可参照股份公司中激励经理人员的一些有效办法，但无论如何，经济收入不应作为政府企业经理人员的主要激励手段。年薪制对政府企业的经理人员也不适用。
（2）国家控股企业。所有者代表委派董事长和董事。所有者代表应“人格化”，以保证该“代表”具有较强的责任感和激励机制。董事会任命经理，董事会是企业的最高权力机构。董事会负责制定企业的章程、确立经营目标、审核企业的重要投资方案和决定企业经理人选。政府对国有企业董事会成员的任命权是政府实行管制的一个重要手段。政府通过对董事的任免、对任期和薪资的控制来影响董事会的构成和决策。
经理人员由董事会任命，但应尽可能从经理市场上雇请有管理经验的人才。一般而言，特殊法人企业的经理人员不应“官员化”。经理的报酬市场化，即与私营部门同类企业的经理报酬水平和付酬方式接近，否则无法吸引最好的管理人才。经理的激励机制可以包括按业绩发奖金、给予经理股权、股票期权等。业绩合同应尽可能区分特殊法人企业的非经营性目标与经营性目标，以比较准确地评估经理的业绩。但国际经验表明，年薪制对特殊法人企业有较大的局限性。
（3）国家持股的股份公司。就治理结构来说，国家持股的股份公司（目前在中国包括有限责任公司和股份有限公司两种）与完全非国有股份公司之间没有多大区别，只不过政府或国有经济控股或参股而已。这类企业依据《公司法》运作，政企分开。股东大会（包括国有股代表）是最高权力机构，董事会代表所有者负责决策和监督，经理班子经营管理日常事务。政府按其所控制的股份，通过委派董事来影响企业的决策和经营。
其中国家持股的股份公司的改革对于我国今天的改革而言，更具普遍和重要的意义。既然要实现国有企业的战略性调整，在改革中就要妥善和注意处理好以下的一些问题：（1）将政府持有国家股为主的股权结构转变为以法人持股为主的多元化的股权结构模式，减少持有的国有股比例，大力发展各类基金和民间投资机构和企业相互重组，大力发挥银行的作用；（2）为完善治理结构，应改变目前由政府任命经理的状况，建立规范的法人治理结构，保证股东大会、董事会、监事会对企业经营者的制约与监督，真正发挥股东大会的作用，优化董事会的结构，强化监事会的作用，从而从根本上改变目前国有产权多层次代理体系，提高对企业经营者的激励效果和代理效率；（3）要构造对企业经营者及职工的激励与约束机制，采取和推广“年薪制”、“股份期权”等办法对企业实行激励；（4）发展和完善经理市场、商品市场、资本市场，发挥市场规律对企业经营者的监督。
总之，我国国有企业改革的一个关键问题，就是建立有效的公司治理机制。解决这个问题的成败就在于能否因地制宜，根据不同的产权结构特点，根据不同的环境和目标，选择适宜的治理结构。既然是选择，结果就不必是惟一，也不可能惟一，而多样化的结果则应该是未来国有企业改革中所作出的明智的选择和要把握的基本原则。
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