本外币跨境政策协调与一体化管理
费婧蓉
（中国人民银行唐山市中心支行 河北 唐山 063000）
摘 要： 随着人民币国际化进程的不断推进，跨境人民币交易对涉外经济的影响不断增大，而本外币差异化管理导致的问题也日益显现。如何构建本外币跨境管理政策协调一致和本外币一体化监管机制，有效防范跨境资金异常流动风险便显得日益重要。以河北省唐山市探索本外币一体化监管为例，对当前本外币跨境管理的差异性及存在的问题进行的分析显示，本外币跨境管理中还存在一些瓶颈，需通过自上而下统一监管目标调整职能分工等来加以解决。
关键词： 本外币跨境管理；人民币国际化；本外币差异化管理；本外币一体化监管
一、当前本外币跨境管理的差异性及存在的问题
（一）监管部门不同，银行本币跨境业务面临多头监管境地
当前本外币跨境资金流动分别由人民银行和外汇管理局制定政策并负责实施，客观上造成了本外币监管部门权限的不同，尤其是在当前经常项目和资本项目可兑换程度不同形势下，对于本币资本项下跨境资金流动监管，人民银行相对缺乏更具体文件规定和有效操作指引，而外汇管理局相关规定则较为系统和明确，造成银行本币跨境资金业务操作面临多头监管局面。如《中国人民银行关于贯彻落实〈国务院办公厅关于支持外贸稳定增长的若干意见〉的指导意见》中第四条关于简化跨境贸易和投资人民币结算业务流程的条款规定，银行业金融机构可在“了解你的客户”“了解你的业务”和“尽职审查”三原则基础上，凭境内企业提交的收付款指令，直接办理经常项下和直接投资项下人民币跨境结算业务。银行表示，本条规定涵盖内容过于宽泛，尤其是对于直接投资项下人民币跨境业务，缺乏具体指引，银行难以捕捉到有效指导信息，实际业务办理中面临的操作风险加大，而外汇管理局相关文件规定则较为系统、明确和具体，实践中银行可根据业务种类不同详细参照相关外汇业务操作指引进行操作。但这也导致相同跨境业务，仅因币种不同，银行需按人民银行和外汇管理局两部门不同监管要求进行操作、留档，并接受多次现场检查、多次说明业务的尴尬局面。
（二）监管目标和监管政策不同，易形成跨境资金监管“洼地”
中国人民银行关于跨境人民币业务的监管目标确定为推进人民币国际化进程，使其成为世界货币。而外汇管理局监管目标为服务实体经济发展，深化外汇管理改革开放，防范跨境资本流动风险。顶层监管目标不同，导致具体监管政策也不同，基层人民银行执行政策效果也有所差异。如《河北省银行业机构执行人民银行金融管理政策综合评价项目与标准（2016版）》中跨境人民币业务综合评价项目及标准（跨境办）部分，关于业务开展的内容规定：“根据各行全年业务量同比增速、全省同业占比、本外币跨境收支占比排名分别评分，排名第一不扣分，每下降一个名次扣0.1分；具备国际结算能力，未开展跨境人民币业务扣10分。”实践中，对于市场份额较小的股份制商业银行，涉外结算客户资源本身较少，国际结算量较小，加之现有环境下的各种信息不对称使得企业道德风险加大，银行落实“展业原则”的客观难度不断加大，但为追求考核排名和考核分数，难免会接受办理一些潜在风险业务，造成监管“洼地”，导致跨境资金流动风险加大，抵消监管效力。
上周（8月13日-8月17日），出口市场预收订单充裕，价格高位企稳，局部涨跌互现。8月20日中国磷酸二铵批发价格指数（CPPI）为 2847.73点，环比下跌2.66点，跌幅为0.09%；同比上涨221.74点，涨幅为8.44%；比基期下跌374.04点，跌幅为11.61%。
（三）监测系统及方式不同，同一笔业务须录入多个系统，银行操作风险加大
目前，中国人民银行开发使用人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS），对跨境人民币业务各类信息进行统计、分析、监测和管理。银行在办理人民币跨境结算业务时，须通过人民币跨境收付信息管理系统向人民银行逐笔进行数据报送。而外汇业务则通过登陆国家外汇管理局应用服务平台进入国际收支涉外收付款系统、资本信息系统等各个模块进行申报、登记、统计和监测。人民银行和外汇局各自开发、使用和管理自身业务监测系统，相互之间信息资源不能共享。再如，对于同一笔跨境人民币收入业务，跨境人民币收付信息管理系统报送指引中明确，若是外商直接投资项下收款业务，需按先后次序完成：（1）“人民币跨境对内直接投资业务信息（合规性信息）”；（2）“涉外资金专用账户信息”（如果需要开户）及“跨境信贷融资业务信息”（如涉及到融资业务）；（3）“跨境收入信息”。报送跨境收入信息时，银行应自业务发生日起5个工作日内，按收付实现制将信息报送至系统。而在外汇管理局相关系统中，关于境内直接投资外汇业务，资本项目外汇业务操作指引对境内直接投资前期费用的基本信息登记、账户开立、入账和使用；新设或并购外商直接投资企业基本信息的登记、变更和注销，外汇资本金账户的开立、入账和使用等内容都进行了明确说明。最后在资金发生跨境时，银行再按《通过银行进行国际收支统计申报业务实施细则》对相关资金进行统计申报。很明显，银行同一笔业务须按不同要求录入人民银行和外汇局多个系统多个模块，且系统间的有效信息不能共享，不仅造成了银行业务人员的重复性劳动，而且极易造成系统数据的错报、漏报，银行操作风险较大。
二、本外币一体化监管的实践探索——以河北省唐山市为例
自2014年下半年开始，受国际国内复杂多变的经济金融形势影响，我国外汇收支形势发生了深刻变化，从过去的净流入转为净流出，外汇供求从基本平衡转向供不应求，这种局面一直持续。2016年，维护国际收支基本平衡的任务变得异常艰巨。面对复杂形势，国家外汇管理局及时将外汇管理的主基调定为“防范跨境资本持续外流，维护国际收支基本平衡”。于是，各地分支局紧密贯彻落实总局“扩流入、控流出、推改革、稳预期”的工作要求，将工作重点着力于防范跨境资金流动风险，服务实体经济和贸易投资便利化。中国人民银行自2009年实施跨境贸易人民币结算试点以来，人民币国际化进程不断向前推进，当然，在不同发展阶段，亦面临很多波折和起伏。2016年末，跨境人民币结算监管基调与外汇局一致，人民银行各地市中心支行的工作目标为“扩流入、控流出”，年终辖区人民币跨境收支余额须保持净流入状态。以唐山市为例，涉外企业办理跨境人民币境外投资业务时，按照窗口指导要求，需跑人民银行和外汇局两个部门、提供两套相关证明材料，而两部门所需材料不尽相同，审核办理阶段又极为详细、审慎，导致涉外企业在两部门间反复跑腿、反复提交资料，既增加了企业相关费用，又难免错失境外投资的良机，不利于贸易投资自由化便利化。鉴于此，唐山市中心支行积极探索，于2017年7月将跨境人民币业务划归当地外汇管理部门管理。自此，唐山市本外币跨境业务开始了一体化监管一系列探索实践，取得了一些成绩，但也同样面临“瓶颈”。
（一）银行操作风险降低，厘清了受多头监管的尴尬局面
从上述的研究现状来看，当前现有的飞机数据库虽然在飞机总体设计中覆盖范围广，专业性与技术性较强，在某些方面也达到了很好的效果。但其大多都是本地数据库，只能在开发者附近的小范围内得到应用，虽然此举对于涉密数据的保护有一定的作用，但是使得数据库开发成果的受益范围大大缩小，调取和使用数据的难度大大增加，不利于信息的传递和共享，不利于初学者以及普通大众的使用和学习。
（二）只需跑一个部门，涉外企业表示办理跨境业务更具便利性
（4） 首字母缩略：CAD--computer aided design计算机辅助设计；CIM--computer-integrated manufacturing计算机集成制造；FMS--flexible manufacturing system 柔性制造系统。
（三）外汇局对本外币跨境业务进行整体监管，有利于防范区域内跨境资金流动风险
唐山市中心支行通过探索本外币业务一体化监管，对于统一监管、形成本外币监管工作合力，更好推进辖区对外开放和服务实体经济发展，提升贸易投资自由化便利化水平等是有一定助推作用的。但不可否认，探索发展的道路上挑战与机遇并存。如对上级单位，还需协调人民银行和外汇局两套机构，接受两套机构的政策执行情况考核；对服务对象，还需督促银行等市场主体及时报送两套监测系统相关数据，但业务信息的错报、漏报、迟报现象仍不能杜绝；对于自身，对上级单位的国内外经济金融外汇形势的新变化、新情况需重复多次反馈报送，对于跨境业务的办理存在大量功能重叠，造成了监管部门行政资源的重复消耗。唐山市中心支行作为基层实践单位，在实施服务和管理过程中仍面临很多瓶颈。如若由人民银行和国家外汇管理局统一协调，“自上而下”，在人民银行系统内进行监管职能的整体调整，基层央行这些“瓶颈”问题将迎刃而解。
银行办理本外币跨境业务，从资料审核、系统录入到后期归档基本都由本行国际结算部门专门岗位专门人员具体负责，接受人民银行和外汇局现场检查时也由这些相同人员准备材料。面对同一个跨境本币业务问题，银行需与人民银行部门和外汇局部门进行反复沟通、多次协调、不断核实，形成了大量的功能重叠和资源重复消耗，银行陷入“一笔业务、一套人马、多头监管”的尴尬局面，导致操作风险高，工作效率低。跨境人民币业务交由当地外汇局部门管理后，可由同一个部门就跨境业务进行相关解答，并实施监管，扭转了银行受多头监管的局面，辖内银行最多跑一个部门，甚至只打一次电话就可解决业务难题，大大提高了工作效率。
（四）基层央行实现本外币一体化监管实践，仍遇很多“瓶颈”
基层外汇管理部门接管跨境人民币业务后，外汇局对涉外主体真正实现了本外币一体化监管，不仅更关注业务办理的规范性，且更注重企业资金流动的匹配性和业务的真实性合规性，有效减少企业通过自由选择跨境交易币种进行违规操作的空间，增强防范跨境资金流动风险的监管效果。
三、政策建议
（一）自上而下，统一监管目标，调整职能分工
跨境人民币业务应人民币国际化进程而生，因此其最终目标是促进人民币国际化地位不断提高，使人民币成为一种世界性货币。跨境外币业务是国收支涉外收付款中的外币部分，因此其监管目标与国际收支一致，都是为促进国际收支平衡，防范跨境资金流动风险，促进国民经济健康发展。但随着人民币国际化进程的稳步推进，跨境人民币业务已成为涉外收支中的重要组成部分，跨境本币业务对涉外收支产生的影响也日益显著，因此，本外币跨境业务监管目标间的交融性不断增大，人民币业务也不应将目标再放于扩大结算规模的简单目标上，而是应更加关注资金风险。综上，跨境人民币既是涉外收支不可分割的一部分，就应视同国际收支跨境收支业务办理。人民银行与国家外汇管理局应自上而下，统一协调监管目标，构建本外币一体化监管机制，进行相应监管职能的调整分工，避免出现行政服务资源浪费和市场主体成本增加的弊端。
划归前，由于本外币跨境资金监管涉及人民银行内部两个部门、两套政策法规和两套监测系统，且两套监管框架在监管理念、机制、方式和重点等方面都各自独立、自成体系，因此，涉外企业为办理跨境业务，须同时学习两套监管法规，同时接受两个部门的调查，同时履行跨境人民币和外汇管理双重义务，法规学习、材料、跑腿等成本高，耗时、耗力、耗人，有碍于当前服务实体经济、促进贸易投资便利化监管目标的实现。划归后，企业只需跑一个部门，再按同部门内不同业务岗位的要求准备材料，办理跨境本币业务的便利性大大提高。如辖内某企业于2018年5月向其境外（香港）股东汇出利润人民币9.761亿元，折1.54亿美元，由于支付股利所属期间跨度较长，金额较为巨大，且汇出时间较为集中，因此需企业准备的相关材料、银行尽职审核的力度都较为复杂，但因受同一部门监管，很多程序化繁为简，跨境资金最终顺利汇出。
（二）顶层设计，统一监管政策，加强政策传导
坚持本币优先、本外币差异化监管，有利于推进人民币国际化进程，但由此引发的市场主体对境内外资金自由配置进行套利的风险也日渐明显。因此，监管当局应站在更高的战略层面，统筹安排本外币监管政策，消除跨境资金流动风险。具体而言，可由中国人民银行负责制定人民币跨境资金的战略性目标和相关宏观决策，再由国家外汇管理局深入研究本外币跨境资金流动本质的一致性和差异性，具体落实执行中国人民银行有关决策，对本外币跨境资金具体行为进行技术性监管。同时，加强对银行、企业等市场主体的跨境资金监管政策传导，不断完善以银行为主体履行“展业原则”的体系机制建设。
（三）整合资源，统一监管系统，加强资金监测
实行本外币跨境资金一体化监管，在统一监管机构、监管政策后，还应对本外币一体化监管政策工具进行统一整合。整合人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS）与外汇局相关业务系统数据资源，统一两套系统数据报送的口径和规则，将人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS）纳入国家外汇管理局应用服务平台，实现统一系统不同模块间的信息资源共享，确保跨境资金数据的完整性与准确性。同时，健全本外币跨境资本流动宏观审慎管理与微观市场监管的监管体系，加强对跨境资金的流动监测。
（四）继续扩大金融开放，有效推进本外币一体化管理再上新台阶
要坚持以党的十九大精神为统领，深入贯彻落实全国金融工作会议精神，有效推进本外币一体化管理新思路。一是要转变监管理念，从目前的本外币正面清单管理模式逐步向“准入前国民待遇+负面清单”管理模式转变。二是金融业对外开放要与汇率形成机制改革、资本项目可兑换进程相配合，实现本外币改革共同推进。三是要将扩大开放与加强监管密切结合，有效防范跨境资金流动风险。按照本外币一体化管理思路，从防范跨境资金流动风险、维护国际收支平衡入手，积极探索完善跨境资本流动“宏观审慎管理与微观市场监管”两位一体的管理体系，加强对跨境资金流动的真实性合规性监管，有效防范跨境资金流动风险，维护国际收支平衡和汇率基本稳定，为进一步扩大金融开放提供良好的经济金融环境。
我一只手扶着门框，这样可以防止老陈贸然进门，老陈朝房间里看了一眼，说不是你的，那是谁的？我说，可能是楼上的吧。老陈说，我还以为是你的呢，你能确定是楼上的？我点了点头，说不好说，也可能是三楼或二楼的。老陈说，小马，这几天你一直待着没出门，是不是病了？你要是身体不舒服，最好快点去医院看看，拖着不看不好，那样的话小病会变成大病的。你看你的脸色……老陈没有走的意思，他掏出烟来，点上一根，才问我抽不抽烟。我吸了一下鼻子，他抽的烟实在劣质，呛人，就说嗓子不舒服，不想吸。
中图分类号： F820.3
文献标识码： A
文章编号： 1006-6373(2019)05-0058-04
作者简介： 费婧蓉（1984-），女，山东日照人，硕士，经济师，供职于中国人民银行唐山市中心支行。
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