非正规就业：战略与政策，本文主要内容关键词为：非正规论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个人口大国，就业岗位的供不应求将是一个长期的历史现象。缓解就业矛盾、降低体制转轨成本的重要战略思路之一是发展非正规就业。
一、什么是非正规就业
首先需要明确非正规部门就业与非正规就业之间的关系。
“非正规部门”概念是国际劳工组织于20世纪70年代初提出的一个就业领域分类。在《1991年局长报告：非正规部门的困境》中，该组织进一步将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”。但事实上，国际劳工组织的上述定义有两个明显缺陷。一是“低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”并非仅限于发展中国家。据观察，就是在经济高度发达的美国、欧洲、日本等地，兼业、非全时工作、在税收与社会保障体系外运行的就业状态也仍然相当普遍，并且并无“萎缩”趋势；二是发展中国家的工业化程度与市场成份发育程度实际上是极不平衡的。在相当多已经走出工业化初期阶段、城市的人口聚集程度已经比较高的发展中国家中，作为一种就业状态的分类，“非正规部门”所涵盖的领域远不能满足观察就业状态、分析与研究就业政策的分类要求。从我国的情况看，研究非正规就业可能比研究非正规部门就业更有实际意义。
根据对我国实际情况的观察，非正规就业可以概括为具有以下特征的就业状态：
1.就业与社会保障体系之间几乎没有制度性联系，或者虽有制度性规定但很少被遵守。
2.基本报酬形式一般采取计时工资，例如按天、按小时等；少数情况下采取计件工资，例如零星劳务承包、产品推销等。
3.劳动报酬一般只能达到当地法定最低工资水平。
4.与雇主之间的劳动契约十分松散，一般处于随时可能被中止的状态。
5.劳务收入处于税务监管的“盲区”，很少被申报纳税。
特别说明，上述特征仅是对我国目前现实情况的归纳，并非是非正规就业的必然条件。认定非正规就业状态的关键是“劳动契约随时可能被中止”和“劳动时间长短可由雇主和劳动者双方灵活选择”两项。从实际情况看，非正规就业与雇主是否是“正规单位”并无必然联系，例如非常正规的大企业也可能雇佣临时清扫人员或推销人员；与就业者是否能够实现全时就业也并无必然联系，例如就业者可能同时为多家雇主工作，也可能自愿选择非全时就业。此外，就经济学意义上说，有三种情况不应被视为非正规就业：一是非法就业，例如童工、不具有工作资格的外国人等；二是专业技术人员兼业；三是收入具有不稳定性的演艺界、体育界人士“走穴”。
二、我国为什么需要非正规就业
在未来的中长期战略发展过程中，我国应当大力发展非正规就业。为什么？有以下四方面理由。
（一）有效增加就业岗位，满足社会劳务需求
我国目前的现实情况是，一方面就业岗位是社会经济活动中最稀缺的资源。在农村剩余劳动力转移和国有企业体制性冗员大量排出的双重压力下，“人往哪里去”的问题已成为各地制定区域发展战略中的最大难题之一。更为尖锐的矛盾是，由于产业结构升级、技术进步以及普遍性的供大于求出现，依靠增长过程中的就业岗位增加来缓解城镇就业压力已经很难办到。事实上自1998年年中以来，我国就业政策的核心已经转变为确保实际失业人口的基本生活来源。“两个‘确保’和‘三条保障线’”明显地体现了这一政策意图。但另一方面，在城镇中，非正规就业所能提供的劳务供给仍处于非常短缺的状态。
在前20年的改革开放过程中，我国城镇经济生活中出现了两个主要变化。一是城镇居民收入普遍提高，私人财富已经有了初步累积；改善生活质量在生活中消费一定的劳务服务已成为相当普遍的需求。餐饮业的迅速发展实际上就反映了这种变化。但深入到私人生活中的劳务需求，例如家庭保姆、病人或老人陪护等，则仍受到压抑而远没有充分释放出来。二是在计划经济体制向社会主义市场经济转变过程中，适应市场经济的城市消费品分配系统和生活服务系统长期未能建立起来。在相当多的大中城市中，原体制下的“配给制”消费品分配系统曾一度主要为那些只具有小商品经济特征的“马路市场”和走街串巷的小商小贩所取代。当前由于改善城市环境的需要，过渡性质的“马路市场”在各地普遍被取缔，城市生活服务系统出现了一个明显的供给“真空”。非正规就业所能提供的灵活且成本低廉的劳务供给实际上具有非常广阔的需求。开拓这一就业领域。可以在相当大程度上缓解城镇就业的压力。
（二）发挥“下岗”人员优势，支持两种就业制度并轨的改革
我国的就业制度正在向市场导向下的竞争就业转变，具有体制身份的下岗职工将逐步统一归于社会一般失业保障体系管理。两种就业制度的并轨已被明确列入改革的时间表。但一个现实问题是，在目前对就业岗位的市场化竞争中，由于劳动技能单一、年龄普遍偏大、可流动性差等原因，与城镇新成长劳动力、农村剩余劳动力相比，从旧体制中退出的下岗职工明显属于弱势群体。前期在扶持下岗职工“再就业”的工作中，很多地区制定了一些向下岗职工倾斜的保护性政策，例如规定某些领域只准下岗职工进入。但由于这些政策并未真正体现出下岗职工的优势，其效果并不明显。不仅如此，这些具有“市场歧视”特征的政策实际上还会妨害市场竞争就业制度的规范和完善。现在看，依靠歧视性就业政策不是一个好办法，援助下岗职工的根本举措在于发展那些他们具有优势的就业领域。而非正规就业领域正是下岗职工具有竞争优势的领域。
下岗职工实际上具有四方面明显优势。一是信任障碍较少。具有城市生活基础的下岗职工要比进城务工的农民工具有多得多的信用资源。而信用背景是降低短期劳务交易风险的重要基础；二是社保成本较低。在现实的体制转轨措施中，下岗职工与企业解除劳动关系时通常会对社会保障的“续保”问题作出一定安排，例如采用“提前退休”、“内退”方式或用“工龄补偿金”抵偿若干年社保缴费等；三是工资以外的附加劳动条件较少。例如一般不需雇主解决住宿等问题；四是容易接受灵活劳动时间安排和非全时工作。实际上由于照顾自身家庭生活或身体等原因，在很多情况下下岗职工本身也欢迎较为灵活的劳动时间和非全时工作。这四方面优势正是在非正规就业领域的竞争中最为有利的优势。事实上，目前很多下岗职工之所以能够“隐性就业”，主要就在于他们具有以上竞争优势。
从深化改革的要求看，要顺利、平稳地完成下岗职工从原有体制身份下的退出，我们可能需要“两条腿走路”。一条“腿”是完善社会保障体系，另一条“腿”就是发展非正规就业。这两条“腿”的平衡发展，才能让退出体制身份的下岗职工在“不继续就业”和“继续就业”或“继续部分就业”两方面都有现实出路。唯此才能真正完成好两种就业制度并轨这一改革进程中的重大历史任务。
（三）促进市场机制发育、产业结构升级和城市化战略的实施
（四）实现劳动力资源要素的优化配置，抑制工资水平的过快上涨
我国劳动力资源供给充裕。但这并不等于说我国不需要实现劳动力资源的优化配置，不需要通过就业方式的合理化降低劳动消耗。但在目前的现实生活中，由于非正规就业的社会条件不充分，很多适宜采用计时付酬方式的就业岗位被迫采取了全日制就业方式。例如由于顾客流量在每天的营业时间中是不均衡分布的，在国外，餐饮业的一般服务人员以及商店的营业员多采用按小时雇佣的非正规就业方式；但国内一般仍通行全时工作的固定工制度。由此造成的一个显然后果是，在营业高峰时间本应增加的就业岗位被营业员的超额劳动所替代，在营业低谷时间又存在着劳动力资源的浪费和闲置。
发展非正规就业的另一个重要必要性是抑制社会工资水平的过快上涨。在相当一段时期内，要充分、合理利用劳动力资源，不仅要避免劳动力资源被浪费和闲置，而且要避免就业岗位被其他要素不合理替代。工资水平与劳动岗位的数量成反比，工资水平与就业岗位都是劳动者利益的具体体现。但在相当一段时期内，我国应当贯彻就业岗位增加优先于工资水平上涨的战略。这不仅从缓解就业压力上符合最广大劳动者的整体利益，而且是保持与提高我国产业国际竞争力的重要一环。由于非正规就业的工资水平通常较低，发展非正规就业可有效牵制工资水平的过快上涨。
三、非正规就业的发展需要政策扶持
非正规就业方式是一种市场化的就业方式。但从现实盾，一方面非正规就业是社会中弱势群体的重要就业领域；另一方面在向市场经济体制转变过程中，非正规就业领域也需要不断形成合理的社会共同行为规范，同时为就业者提供必要的保障。这就需要国家政策的多方扶持和援助。
（一）寻求合理、高效的社会保障措施
我国目前完善社会保障体系的各种措施主要是按照正规就业模式设计的。而正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下几乎全不适用。这就产生了一个很大的矛盾，即完善社会保障体系的政策重心与可能对改革支持作用很大、对就业岗位增加贡献众多的领域相脱节。从现实情况看，由于劳动关系的不确定性和收入水平的不确定性，在非正规就业状态下，雇主与就业者很难比照工资总额分别缴纳各种社保缴费。为了使非正规就业者切实享受到社会保障，建议在事实上无法强制雇主执行法定缴费义务和执行统一规定时采取一定的补偿措施。例如可设计一种“一揽子”的简易社保品种，比照当地法定最低工资水平，采取固定费额的方式，由非正规就业者自愿“购买”，重点保工伤和大病医疗，同时兼顾失业保险和养老保险。
（二）与最低工资、最低生活保障线制度密切结合
非正规就业的重要作用之一是减轻城市贫困。为了鼓励人们最大限度地通过就业获取基本生活来源，尽可能减轻社会贫困救济体系的负担，建议在有关城市贫困救助的政策规定中体现对非正规就业的鼓励意图。例如在计算家庭人均收入是否达到最低生活保障线时，对非正规就业所取得的收入不计入、少计入或只按当地最低工资标准计入。
（三）建立必要的准入制度，保障妇女儿童权益
非正规就业领域很容易孳生的一项弊端是非法用工和非法就业。由此就有必要建立和进一步严格执行非正规就业的法律与行政性规定，实行必要的准入制度及安全保障制度。包括家庭式工厂在内的各种非正规就业领域都不能使用童工，不能雇佣非法就业者；都必须具有必要的安全防护措施。从目前情况看，有必要针对非正规就业制定专门的劳动法规，完善社会监督管理体系，保护劳动者利益，保障妇女儿童权益。
（四）制定合理的保护性税收政策
非正规就业者的收入应当纳入国家税收政策的统一管理范围，而不应当成为税管的“盲区”。但从实际出发，为体现对低收入群体的保护和促进非正规就业的发展，建议在个人所得税的征收上对非正规就业采取一定的优惠措施。例如参照发达国家经验，对利用假期“打工”获取生活收入的学生（这些学生通常来自贫困家庭），在当月收入超过个人所得税征收起点时采取先征后退的办法，即允许按年度平均计算月收入水平并申报退税。其他非正规就业者也应采取类似政策。
（五）与积极的劳动力市场政策相配合，给予必要的财政性援助
当前，与以一般社会救济相比，很多国家都采取了通过政府援助来鼓励失业者积极创造与寻求就业岗位的政策，即“积极的劳动力市场政策”。我国也有必要实施积极的劳动力市场政策。以一定的财政援助方式发展非正规就业就是这一政策的重要体现方式之一。政府的援助方式可采取多种形式，例如提供免费的非正规就业信息咨询、提供非正规就业的技能培训、专门针对非正规就业设置免费的劳动争议仲裁机构等。