TPA模式剖析——以TPA与多边贸易体制的互动为视角，本文主要内容关键词为：多边贸易论文,互动论文,视角论文,体制论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
18世纪80年代，美国宪法缔造者的原始执政思想是把政府权力和立法权力分离，防止权力过分集中可能引发的专权暴政。这一思想至今影响着美国贸易政策的决定和执行过程。以《互惠贸易协定法》为界，美国从国会主导贸易决策权转向“府会”共享贸易决策权阶段。这种共享决策权的理念自1934年起一直沿用至今。20世纪70年代，TPA的前身——“快车道”授权产生（注：2002年布什以“贸易促进权”（Trade Promotion Authority，TPA）名义重获“快车道”（Fast Track）授权。因此本文根据“快车道”在不同时期的名称，分别称其为“快车道”或TPA。），有助于避免总统达成贸易谈判，而国会予以否决的尴尬局面，使“总统有权谈判，国会亦有权控制”。历史证明，TPA是“府会”根据国际贸易发展状况分享贸易政策决策权的产物。
一、TPA模式法律机理分析
美国宪法第一条规定：“国会有权赋课并征收直接税、间接税、进口税和消费税……规制与外国的贸易……”。由此可见，在参与签定国际贸易协定时，国会将起到至关重要的作用。美国国际经济政策的显著特征是：政府行政部门与立法机构之间存在着由宪法导致的紧张关系。国会十分清楚其调整国家间和涉外贸易的明确的宪法权力。但是，国会不能有效地谈判涉外协定，因此引发了贸易协定谈判权从国会向总统的实质性转移。以上因素既是TPA模式诞生的法理基础，亦是导致国际贸易组织（简称ITO）破产的必然原因。
GATT产生于二战后，旨在成立ITO的谈判。关于ITO宪章的磋商虽于1948年在哈瓦那成功地完成，但由于美国国会拒绝通过这个协定而导致ITO的夭折。究其实质，正是因为美国宪法体制的过多束缚和羁绊才导致ITO的破产。美国贸易体制受制于国内贸易法的影响，这既是美国贸易法的悲哀，亦是造成ITO悲剧的重要因素。鉴于通过修改美国宪法来改变前述状况过于艰难，因此，为了最为合乎当时的政治、经济环境，并达到解决问题的目的，“快车道”模式应运而生。
该模式是重要的“法定”条约批准程序，它是为美国国内法中的“行政性国会协定”而设计的，是指国会将宪法赋予自己的部分权力让渡给行政部门，授权总统参与贸易谈判并签署贸易协议，在授权的时限内，国会对总统达成的最终协议没有修改权，只能在规定时限内批准或否决已通过谈判达成的整个贸易协议。因此，“快车道”中的“快”是指在效率上——高效便捷；在过程中——减少传统议案所需的大量中间环节；在目的取向上——将协定作为拟定中的法律来审议。而“快车道”中的“道”，则从另一层面上表明该议案是一种直通法律的议案。运行中，TPA除了遵从传统的宪法法定批准程序，也保留了“立法否决”程序中的3个重要属性：（1）自动解除某一委员会，避免一个委员会封锁该立法的情况出现：（2）禁止委员会就该议案提出修改；（3）在国会参众两院进行有限制的辩论。这种方式使执法和立法机构同时参与贸易谈判决策，增强了政府在贸易谈判中的谈判能力；确保总统的谈判结果能在合理期限内由国会不加修正地表决，避免重新启动国际谈判、影响美国谈判信誉的不良后果，是美国实施其贸易政策的有利技巧。
拥有TPA授权后，总统和贸易谈判代表的贸易谈判权得以扩大，总统可以放手进行贸易谈判，有权做出必要让步，有助于加速多边贸易谈判进程，而无国会及国内舆论的掣肘之虞。TPA解决了国会对外贸的管理权和对委托授权的监督权，较好地防止了国会委员会或委员会主席压制立法而使法案无法提交全体表决的情况，同时又未对总统的外贸谈判能力和可信度造成不良影响。因此，象征自由贸易的TPA是“府院”双方、政党之间彼此斗争、折中、妥协的产物。
二、TPA模式与多边贸易体制互动分析
国际贸易规则很大程度上是受美国影响的，而反过来争取世界经济的立法权也一直是美国政策所追求的重要目标。素·帕猜指出：“美国政府要想在新一轮贸易谈判中起领导作用必须要拥有相应的贸易谈判权力。”佐立克称：“自TPA法案经总统签署成为法律以来，来自世界各地的反应都认为，该法律将推动世贸组织的新一轮全球贸易谈判”，并成为美国在WTO新一轮谈判中推行贸易自由化、减轻贫困、促进民主和法制的最佳策略。
（一）“快车道”与肯尼迪回合
1930年，美国通过了臭名昭著的《斯穆特——霍利关税法》（Smoot-Hawley Act of 1930），导致经济大萧条雪上加霜，国际贸易陷于停滞，引发主要贸易伙伴对美国实施反报复措施。经济发展的停滞不前，使“府会”认识到惟有两者携手合作才能抵制贸易壁垒，并扩大美国商品的市场。罗斯福上台后，吸取《斯穆特——霍利关税法》的教训，再次强调贸易自由。1934年是美国外贸政策发生改变的关键性一年，该年通过的《互惠贸易协定法》 （Reciprocal Trade Agreement Act，RTAA）是美国走向多边贸易体制的起点。该法从1937～1958年共计修正延长了11次。在这段时期，美国贸易政策总体上趋向自由化，美国成为总协定成员也是基于1945年对该授权的延长。
20世纪60年代，为了给贸易谈判注入新的生命力，且不致被新成立的欧共体抛到后面，美国倡议了新一轮贸易谈判——肯尼迪回合（Kennedy Round of trade negotiations）。其关键的推动因素是美国1962年《贸易扩大法案》（Trade Expansion Act of 1962）。与1934年的《互惠贸易协定法》相比，该法设立了美国特别代表（即美国贸易代表的前身）、扩大了总统在贸易谈判中的权力、赋予总统更大的权限制定关税贸易政策、增强了总统在谈判中的灵活性。肯尼迪回合后，关贸总协定的谈判焦点问题实质已从关税壁垒逐渐移至非关税壁垒。鉴于各国的非关税壁垒不一，很难在谈判时对等让步，美国总统和贸易代表在谈判中的能动作用逐渐上升。
（二）“快车道”与东京回合
1967年肯尼迪回合结束后，美国一直未曾采取进一步举动。直到1973年，在东京召开的一次多边会议上，才有迹象表明美国开始着手发起下一轮回合的谈判。1974年贸易法（Trade Act of 1974）成为美国外贸政策的分水岭。该法为协调“府会”在贸易协定方面的关系，首次引进了TPA的前身——“快车道”模式，规定了谈判前的一系列程序；并第一次授予总统对现存非关税贸易壁垒（NTB）进行削减的权力；允许政府进行单个部门的谈判以图放宽NTB。根据该法，国会不仅让出了部分管理外贸的权力，还限定了协定表决时间，放弃了行使自己意志的重要手段——修订权。这是国会的极大让步。放弃修订权等于不给利益集团以任何院外活动的机会，从而保证了总统签署的贸易协定的完整性，为最终通过协定铺平道路，并避免了重开谈判的麻烦，打消了各国的顾虑。该授权的获得使一度停滞不前的东京回合很快转入实质性谈判阶段，并最终于1979年4月完成。
GATT东京回合后，国会通过了1979年贸易协定法（Trade Agreement Act of 1979），将美国在多边谈判中的承诺法律化，并将“快车道”授权予以延长，客观上有助于扩大多边贸易谈判的范围，有利于美国与各成员方之间有效地达成多边贸易协定所涉及的相关谈判议题，避免谈判旷日持久，延误世界贸易发展的契机。
（三）“快车道”与《乌拉圭回合协定法》
20世纪80年代以来，美国试图促使全球贸易更趋自由，但又始终未放弃强化本国贸易保护的政策趋向。外贸政策基础观念从“多边主义、贸易自由化”，转向蕴涵对等观念的“互惠主义、公平贸易”。“快车道”于1988、1991和1993年延期后，国会通过了《综合贸易与竞争法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988）。自此以后，“自由与公平贸易”成为美国贸易政策的基石。该法延长了“快车道”授权；扩大了“快车道”适用范围，使国会授权签订的协定也可适用“快车道”，并为其后政府延长授权埋下了伏笔——即在“快车道”到期后，经总统提议国会不予反对，可自动延长4年。不过，若贸易代表事先未就贸易谈判和协定与国会进行恰当的协商，国会就有权否决该程序，即实施“反快车道”程序（reverse fast track procedures）（See 19USCA，§2903，1998）。此外，该法还特别授权行政部门以官方身份参与乌拉圭回合谈判，将在不公平贸易情况下采取行动的最终决定权从总统转移到贸易代表，使持贸易保护主义观点的国会拥有比先前更大的控制贸易政策的权利。
1993年12月15日，乌拉圭回合降下帷幕后，美国启用“快车道”为随后有关该回合协议的执行议案在国会顺利通过做准备。基于《综合贸易与竞争法》规定的“快车道”授权于1993年夏到期，国会在1994年制定了新的对外贸易法案——《乌拉圭回合协定法》（Uruguay Round Agreement Act），明确授权政府在乌拉圭回合中的谈判议题、内容和期限：将乌拉圭回合协定采纳为国会执行性协议（congressional-executive agreement），规定签订协定的最后期限为1994年4月15日。历经三位美国总统进行谈判，乌拉圭回合最终文本于1994年4月15日签订，从而符合了“快车道”要求。此后，克林顿将协定提交国会，历经数月讨论，国会于同年12月8日通过乌拉圭回合一揽子协议的实施立法，并于1995年1月1日生效。本次“快车道”授权对美国政府参与乌拉圭回合谈判起到了举足轻重的作用，加强了美国对多边贸易谈判主动权的控制，对美国占领国际市场、推行更符合美国利益的国际准则产生了深远影响。
（四）“快车道”/TPA与多边贸易体制互动关系前瞻
GATT的建立和其历经的八个回合，甚至包括未获成功的“千年回合”，美国的影响力都不容忽视。美国力主签订GATT，主要是为了通过GATT削弱和摧毁其他国家的贸易障碍，以使美国的经济利益最大化。具体而言：（1）前五轮多边贸易谈判是在美国分别于1945年、1948年、1951年、1955年和1958年延长1934年《互惠贸易协定法》之后倡议召开的，因此，前五轮谈判结果都不同程度地受到该法的影响。其中尤以第三、四、五轮贸易谈判最为明显；（2）1962年《贸易扩大法》在国会通过后，肯尼迪又提议举行第六轮多边贸易谈判——肯尼迪回合。在前六轮谈判中，美国一直稳居核心地位。为维护本国利益，美国一方面胁迫其他国家削减关税、放宽进口限制；另一方面又尽量不将可能受外国商品竞争的美国商品列入谈判清单。此外，还利用“例外条款”、“国家安全条款”等规定，在美国需要时，撤销已减让的关税或重新提高进口关税：（3）1973年至1979年的东京回合，是由当时的美国总统尼克松倡议的，又称为尼克松回合，其法律基础是美国1974年贸易法；（4）20世纪70年代，美国的产业结构从资源密集型转向资本技术密集型，尤其是20世纪80年代以来，美国的服务业获得迅速发展。在GATT前七轮谈判的影响下，不断扩大的货物贸易自由化给美国带来了巨大的竞争压力，美国迫切需要将自由贸易的一般原则从货物贸易扩展到服务贸易领域。故80年代初，美国竭力倡导举行新一轮多边贸易谈判，以迫使其他国家更进一步开放特别是包括农产品和服务贸易在内的市场。1986年开始的乌拉圭回合，之所以在1994年4月15日结束，很大程度是因为国会对总统的谈判授权期限终止于1994年4月16日，如果一揽子协议不能在此时限内签署，其命运很可能会与1947年的ITO一样，“在劳民伤财、兴师动众之后随风而去”；（5）历史证明，几乎每轮多边贸易谈判都不得不在美国国会所认可的政府谈判权到期前结束。这说明事实上是美国单方面决定关贸总协定多边贸易谈判的最后期限。而且每轮谈判成果的生效及实施，其他缔约方都得祈求于美国的“善意”和“良知”。历次“快车道”通过后，随之而来的都是多边贸易谈判进程突破僵局、由程序阶段迅速转为实质性阶段。因此，自2002年美国政府再次通过TPA法案后，来自世界各地的反应都认为，这是美国表示谈判诚意的积极信号；TPA的获得将推动世贸组织的新一轮全球贸易谈判——多哈回合，有助于美国促使全球贸易系统变得更加开放，发展中国家将特别从中获益。
时光荏苒，作为一种协调立法和执法机构权利的灵活机制，TPA已成为美国在WTO新一轮谈判中确立主导地位、控制谈判主动权的最佳策略。美国依仗“府会”间在外贸事务中的权力争斗与协调合作的游戏所产生的变数与障眼法，维持其在GATT/WTO的主导地位，迫使其他缔约方向美国让步，进一步推行美国宪政体制下的民主观和价值观。在布什连任竞选获胜之际，相信TPA授权会随着布什贸易政策的顺利延续而继续得以施行。
三、多边贸易体制中TPA模式功能剖析
TPA模式使贸易决策的动议权发生变化，充分适应了多边贸易体制的发展，对应了美国社会利益取舍的多元化，实现了美国贸易政策的既定目标。
（一）“府会”贸易决策权之争与TPA授权
TPA就是这样一种对美国现行贸易体制有所突破，但又未超出美国宪法框架的制度。它避免了因国会派别争斗、效率低下而影响美国贸易进程；有助于在谈判前、中、后期和具体实施阶段调和“府会”之间的分歧；体现了“府会”之间相互让步和双方权力的对称与平衡。作为国会一方，事先同意未经投票不放弃协定，并限制其对协定的修正权；但保留在谈判前确定谈判目标、在谈判中提供建议的权力。并且，如果谈判终了之时，事实表明该贸易协定与美国国家利益并不相符，国会有权以投票方式否决该项协定。相应地，行政部门也同意接受国会事先提出的关于谈判目标的指示；行政部门放弃未经国会批准，开始对外谈判的权力。因此，虽然美国的外贸政策作为一种国家政策，常常能超越一般的党派权力之争，使“府会”双方在一些重大问题上相互妥协和谋求一致；但是为了顺利获取TPA授权，总统在国会授权或通过协定之前的对外谈判中，通常都会变得强硬起来，讨价还价、寸土不让，目的就是期望其政策目标与国会取得最大限度的一致，敦促国会尽快赋予TPA授权，以便总统能在其后的贸易谈判中拥有更大的活动空间。
（二）美国近几年贸易政策与TPA模式
美国贸易政策具有极其强烈的政治色彩。近一段时期，受“9.11恐怖事件”的影响，美国外贸政策的双重标准、霸权主义和侵略性单边主义昭然若揭。2002年TPA法案的通过，预示着在反恐的大环境下，贸易又重新成为人们关注的焦点。舆论普遍认为，美国通过TPA来促进多边贸易谈判进程明朗化，实质上是为了依托多边谈判来确保其全球经济盟主的地位，并再次保证，美国将全面参与和加速世界贸易组织“多哈回合”谈判。很明显，布什抢占先机通过法案，不但明确了政府的贸易议程时间表；而且隐藏着特定的经济动机和政治背景。无论从美国国内还是从国际层面来看，该法案都是在一个“关键性时刻”通过的，对恢复美国贸易政策的信用至关重要。TPA增强了美国民众对经济复苏的信心，使政府能借机调整外贸布局。这也意味着历来由最多的商人和鹰派人物组成的布什内阁，在反恐和经济两条战线上同时作战。在其第两届任期中，将维持这种经济、战争“两手都要硬”的战略政策。
（三）多边贸易体制的未来发展与TPA模式的制度化进程
克林顿执政时期，包括劳工和环境问题在内的分歧成为导致“快车道”未获延长的主要原因。这是“快车道”创立20年来第一次在授权问题上出现争议。在“快车道”授权搁浅的8年间，美国只参加了全球150个贸易和投资协定中的3个，美国在处理国际和地区事务中的影响力明显减弱。多边贸易体制进程处于“延误”和“等待”状态，美国的政治和经济战略利益亦受损。此后，布什将“快车道”改称TPA，并于2002年8月6日签署TPA法案，拯救了居于停滞的多边贸易谈判。
总之，TPA强化了美国政府在多边贸易谈判中的裁量权，使谈判的预期效应突显，促进了多边贸易体制发展的稳定性，避免了ITO悲剧的重演。如果失去TPA，不但美国总统无法以一种果断的方式来行使领导权威，而且美国经济增长的连续性和持续性也将遭到质疑。在2001年3月6日发布的《2001年贸易政策议事日程》中Zoellick称，先前美国国会拒绝对“快车道”授权的再次延长，实际上反映了“府会”间对贸易所能带来的福利缺乏合意。他说：“美国所要做的就是“回到‘竞争’中，并成为领导者。”对于美国，多边贸易体制是一种经典的“双赢”战略。
现今，“府会”间的重要共识就是推动多边贸易体制的发展。而TPA不但使美国政府加强了对外贸的紧急决断权，同时也使总统可通过谈判和实施与其他国家签订的贸易协定来降低他国的贸易壁垒、开放市场和以更加互惠的方式来平衡国家间的贸易关系。综观历史，GATT/WTO数轮回合的洗礼加速了“快车道”的制度化进程。“快车道”采用之初，国际贸易协定项下考虑的问题仅局限于传统的贸易问题。其中，不足50页的东京回合协定实施议案几乎未出现修改美国国内法的条款，且该回合商讨的NBT问题也仅限于“协调现存的反倾销规则和一些限制政府采购等”。直到1988年美加自由贸易协定，贸易谈判中的事项才扩展到新的领域。随后，1993年的NAFTA、GATT/WTO和其实施议案打破了“贸易”协定所包含的界限，改写了大量的美国法律。如今，TPA概念的采用，再次肯定了该项授权的核心在于“贸易”与“促进”二字。“快车道”称谓的改变，标志着该模式从“为解决具体问题”而适用，上升为一种“制度化”和“具有普遍性”的架构，适应了多边贸易体制和现行世界经济体制的发展。名称的变化，使该模式的着力点发生了微妙的嬗变，单个的具体问题仅是美国颇具野心的全球贸易日程中的细微事项。利用该模式的最终目的是为了促成美国全球贸易战略政策的实现。
四、结语
美国总统需要TPA来促进多边贸易谈判进程。TPA模式所具有的合理性、正当性，快捷简便，以及使谈判结果拥有较强的可预测性和稳定性，正是美国政府在参与多边贸易谈判中所孜孜以求的理想境界。不仅如此，TPA模式对贸易政策及行政决策权的扩展和提升也起到重要作用。TPA模式切合并满足了美国国家利益的实现、维护了美国在新经济秩序中的超强地位。毫无疑问，TPA模式的制度构建是高超的。无论是多数党既掌控国会，又任总统；还是多数党掌控国会，少数党任总统，鉴于“府会”间总目标的一致性和“府会”双方的协调与平衡，TPA授权的获取相对于先前经历的“府会之争”要容易许多。因此，TPA已超越了一种简单性工具的功能，不愧为美国贸易决策权的创新。它是美国在新时期下对“府会”平衡的重新定位，其宗旨是使美国的贸易决策行为在“府会”间互动，通过国会对总统的授权或让步，使美国能借助总统的权能为美国经济利益服务，使美国在权力分配优化中获取最大的利益。如果我们将“府会”分别比喻为自行车的前后两个车轮，那么TPA就是连接两轮的横梁，将对“府会”间的沟通与合作起到良好的助推作用，使“府会”达到同向高速运转的效果。
在当今全球化时代，“所有经济都是国际的”，尽管现实生活中国会不肯轻易放权，“两党制”的政治结构、选举政治、利益集团的博弈等不少因素都可能成为制约TPA模式继续向前发展的阻力。但为了寻求“促进美国在全球经济中的整体利益”这一目标的实现，TPA模式无疑是不可或缺的。综上所述，TPA模式不愧为美国宪法体制的里程碑。笔者认为，只要美国利益还存在，TPA就有其存在的基础，未来TPA模式与多边贸易体制的互动关系和基本走向，不仅取决于总统与国会的权力分配，更决定于总统与国会之间的良性协作关系。对TPA模式的关注，将为我国参与新一轮多边贸易谈判提供一种可参考的座标，使我国更加深刻理解美国贸易体制中的这一核心要素，更好进一步地把握美国外贸政策动向，最大程度地维护我国在世界经济体系中的利益。