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[中图分类号]F205 [文章编号]1003-4048(2015)04-0066-78 [文献标识码]A [DOI]10.16496/j.cnki.rbyj.2015.04.009 2015年9月，联大通过2030年可持续发展目标，重申经济、社会、环境三大支柱重要性与相互关联，强调三个目标之间“相互关联”、“相辅相成”、“不可分割”，这就将环境治理的重要性、系统化环境治理的必要性提升到新的高度。而在此前，中国共产党十八届三中全会提出将“国家治理体系与治理能力现代化”作为国家全面深化改革的总目标，作为其中重要组成部分之一，“环境治理体系与能力现代化”也随之提上议事日程。环境是一个复杂系统，对于系统机制、动态，其节点与回路的理解往往会使人的行动更加有效。这意味着首先需要界定“环境治理体系”以及什么样的治理体系称得上是“现代化”的。他山之石，可以攻玉。本文旨在通过案例研究尝试回答这个问题。 日本被视为环境治理颇有成效的国家。本文以其为对象，从治理结构、治理规范、治理过程三个方面剖析其环境治理，尝试解读起日本“环境治理体系”的基本面貌，然后分析在此系统中影响治理效果、治理体系进化的关键因素。 一、治理主体多元化及其关系重构 日本环境治理的突出特色是重视参与主体多元化，尤其重视由政府推动社会各界积极参与。中央政府、地方政府、企业、市场，公民、社会团体的角色、功能各有侧重，通过政策、制度与特殊职位、机构组织的建设，依照相关政策制度、组织规划明确分工、相互协调[1]。 这可进一步从政府结构、“社会—市场”关系、“政府—社会—市场”关系三个维度分析。 (一)政府环境管理结构 目前，日本的环境治理组织结构分为内部部局、外局·附属机关、关联机关、独立行政法人和特别机关五类。其中，内部部局主要包括大臣官房、废弃物。循环再生对策部、综合环境政策局、环境保健部、地球环境局、水·大气环境局、自然环境局。外局·附属机关包括原子力规制委员会、环境调查研修所、国立水俣病综合研究中心。关联机关主要指地方环境事务所、生物多样性中心。独立行政法人是指国立环境研究所、环境再生保全机构。特别机关则包括公害对策会议审议会议、中央环境审议会议、公害健康被害补偿不服审查会、有明海·八代海综合调查评价委员会、独立行政法人评价委员会。
图1 日本环境治理的主体及其功能 1.以环境省为核心的一元化环境管理体系 日本的环境管理机构经历了从无到有、职权范围不断拓展、机构及主要负责人地位不断提高的过程。 1963年以前，环境保护与公害防治工作分散在各省，司职混乱、政令不一。随后新设立的机构则将焦点局限在公害上，只起审议、建议、协调的作用。如1963年在首相府内建立的“公害防治推进体制”，1964年厚生省环境卫生局内部设立公害课和“公害对策联络会议”，1965年国会设置的“产业公害特别委员会”这些机构的设立并没有有效展开工作反而使政府议而不决。1970年成立的“中央公害对策本部”由首相直接领导、但只是挂名，加上临时应急性、职能分散在各省厅，仍起不到集中推动、统一领导、综合施策的作用。
资料来源：日本环境省。環境報告書～環境配慮促進法に基づく環境配慮等の状況の公表[M],2014年3月，第3页。 1971年，为从根本上解决上述问题、日本成立环境厅，1999年7月16日内阁总理大臣小渊惠三签署依照《基本行政改革法》起草的“环境省设置法”，2001年升格为环境省。由于环境问题的复杂性、广泛性、跨领域跨地区特性，要求不同部门之间协调、不同地区之间协商。随着环境省地位的提升，其他省厅也相应地设立专门负责环境问题处理的部门，与环境省协调，形成以环境省为核心的全国性、一元化、多层次环境治理政府结构。如推进自然再生方面，农林水产省、国土交通省等都与环境省保持合作，通过森林、河川、城市绿地等一体化统筹规划实现环境的保全。 2.以中央—地方分权为基础、司法监督为保障的管理过程 除立法、确定政策框架、发放补贴以外，环境管理在实际上更多的由地方政府承担，自主地在中央政府的原则性指导下，根据全国性环境标准和公害对策制定地方标准。一方面，地方环境管理机构只对当地政府负责，而与环境省之间相互独立、不存在上下级关系。另一方面，环境省与地方的业务往来对象是地方政府，多数情况不直接对口地方环境管理机构；为保证环保法律的实施，环境省可以将部分权责交予地方政府行使，在这种情况下，环境省可被视作地方政府的上级，领导、监督后者工作。 具体的，由于不同环境问题的特性、处理方式及动用资源不同，中央—地方政府在不同环境政策领域的关系不同，根据决策主导权、执行主动权强弱，可将两者关系分为四个象限。总体而言，政策制定过程中地方政府的角色与作用不充分；政策执行过程中地方自主权较大、中央政府控制权较弱[2]。
为更好地协调中央与地方政府之间的关系，在此框架与基础上增强不同环境政策的协同性，2005年10月，环境省设立地方环境事务所，主要负责构筑国家和地方在环境行政方面新的互动关系。如九州地区的那霸自然环境事务所、中国四国地区的高松事务所、中部地区的长野自然环境事务所、东北地区的福岛环境再生事务所、北海道地区的钏路自然环境事务所。它们是环境省派驻地方的分支机构，根据当地情况灵活机动地开展细致的施政，涉及广泛的业务[3]。 水循环保全是中央—地方通力合作，中央政府提供业务支持、地方机构担负施动职责的重要案例。由于发生了水质污浊及涌水枯竭、水循环系变化引起的问题，通过同与水相关的政府机关合作，帮助各流域制订计划，并为构筑健全的水循环推进具体的举措[4]。 由于环境问题具有扩散性、滞后性、潜在性，影响具有灾害性、非均衡性，光靠行政部门管理远远不足以保障环境治理的公平公正。所以司法机构在处理公害事故方面的独立性与权威性尤其必要。2004年10月，最高法院对水俣病关西诉讼进行裁决，认定国家和县在未能防止水俣病扩大方面的责任。此前，根据《公健法》，政府已经决定，对于被认定为水俣病的患者、污染企业应进行补偿，同时国家和县级单位根据1995年的政策解决方案，实施了水俣病综合对策医疗事业等。在最高法院明确认定两者所担负责任之后，进一步充实了医疗对策、稳步实施水俣病对策、并对胎儿性水俣病患者给予资助。 (二)社会、市场自组织模式调整 从《环境基本法》到历届《环境基本计划》，都强调市民社会、企业市场在环境治理中的角色、地位与作用——“为了构筑可持续社会，需要提高每一位国民的环保意识、采取环保行动”。各层面、各地区、各行业、各年龄阶段的环保教育因而一直是日本政策领域的重要课题。 1.以教育为核心的环保意识培养 2003年7月，《有关增进环保意愿以及推进环保教育的法律》出台。2004年9月，内阁审议通过了政府根据该法制定的基本方针。2005年起，日本全国开始开展“联合国可持续开发十年教育”活动，全国上下包括学校、地区、工厂、家庭都根据该法律和基本方针参与推进环保教育和环保知识学习的活动。 其中，儿童是环保教育的主要对象。环境省不仅设立儿童生态俱乐部项目，对孩子们开展的地区环保活动给予支援；还启动“儿童萤火虫保护员”项目[5]，以儿童为中心，广泛募集有关萤火虫与水环境保护关系的信息，对具有全国代表性的活动，还由环境大臣专门予以表彰。为帮助学校教师及地区辅导员等学习环保基础知识以及参加环保实践活动，开设环保教育骨干基础知识培训讲座等。并设立环保顾问制度，由具有环保专业知识及丰富经验的人对学校进行活动建议与支持。 2.以市场为平台的生态生活构建 日本主要从生产、消费两个方面促进生态生活模式的构建，以推动企业、市民培养良好习惯，从身边做起、从点滴做起，协调经济与环境的关系。 生产方面，为推进积极的自主性环保事业活动，引入《ISO14001》标准及《生态行动21》等环境管理体系以及“环境会计”，积极鼓励企业编写和发布《环境报告》[6]。据此，日本许多企业设立自身的环境机构，以及公害防治管理员的职位。后者由通过环境相关专门考试的专业人士担当。他们测定企业排污情况、管理污染处理设备、负责将监测与记录上报政府相关部门。 消费方面，环境省通过“我家的环境大臣”等项目，支援以家庭为中心的生态生活活动，并为其提供信息及资料。此外，为了降低整个社会的环境负荷，需要每位国民积极参与绿色采购。对此，环境省为帮助普通消费者在进行绿色采购时能够有所参考，特整理出以生态标志为主的各种环保标志信息，并建立相应的数据库，以此为全体国民提供相关信息。 3.以媒体为平台的生态传统养护 1985年，日本举行全国各地涌水、河川“名水百选”活动，以此为契机设立以推进水环境保护和发扬水质保全意识为目的的“全国水环保市町村联系协议会”，每年举行专题讨论。此外，从水质、交通便利性、环保教育举措等多元化的视角评选“舒适天然浴场”一百个，以传承日本以天然浴场为媒介养护人与水亲近关系的传统。1996年，评选出“希望流传的百佳‘日本声音风景’”，引导人们留心身边可贵的声音风景。2001年，又评选“芳香风景”并举办全国论坛，以将大自然的芳香、相关的文化与生活传统进行发扬以期留给后代。2005年环境省在全国展开有关涌水的信息调查，为便利全社会利用调查结果开展涌水保全活动，特开设涌水保全官方网站[7]。 (三)国家—社会关系重构 除了减灾、灾后重建、危及应对政策措施以外，其他的环境保护行动，有些是政府牵头、前期支援，社会市场加入、后期自主，有些是社会市场自组织、政府给予支持，共同特征在于政府的辅助性、服务性，社会市场的独立性、主动性[8]。 1.国家目标社会化 日本为实现《京都议定书》承诺的减排6％的目标，积极推进各种对策，其中包括在2005年4月制定的《京都议定书目标实现计划》中写入的节能对策、引入太阳能等可再生能源对策、开展全民的“协同负6％”活动、建造和保护森林、利用京都机制取得积分等。 国民运动“协同负6％”旨在促进每一位国民向有利于防止温暖化的工作模式和生活模式转变，通过与以经济界为主的各界合作，有效利用电视、报纸和杂志等，呼吁大家参与以“清凉着装提案”及“保暖着装提案”为主的具体行动。日本还把环保质量很高的生活模式作为“环保生活”提出来，通过网页及宣传册介绍节能型产品的选购方法及使用方法等。这些都有助于加强环境对外政策的国内基础，确保国际合作。除发起国民行动、动员社会参与以外，国家目标社会化的另一途径是将民间力量吸纳到决策过程之中。在日本，中央、地方政府都设有环境审议会，它们由专家学者、已退休的中央和地方政府官员和来自企业、市民及非政府组织的代表组成，作为咨询方为政府提供技术和咨询意见。由于这些参与者代表不同意见，审议会的存在就保障了环境管理部门综合考虑不同意见，进而做出相对科学的决策。 从官产学社合作协调的角度看，主要有两种模式：政府自主或政府推动学界研究、与产业界市民社会共享信息、产业界自动将研究结果内化为产业行为规范或标准、市民社会监督；政府鼓励产业界自主研究监测、报送研究结果与产业行为情况，政府在学界辅助下核实、市民社会监督。“风险通报制度”属于前者，行政部门让市民、产业界共享有关化学物质及其环境风险的准确信息，同时推进旨在相互沟通的风险通报制度，如，收集积累“化学物质数据表”及“简单化学物质指针”等信息、派遣化学物质顾问等。污染物排放与转移登记制度属于后者，由企业把握可能有害的化学物质的排放量及移动量，并进行申请，每年度与国家推算的排放量一起进行统计公布。这个机制从2001年度开始实施，通过PRTR数据的公布，向市民们表示有关化学物质的具体信息，督促企业进行自主管理，并作为行政部门施政的基础数据来源。 2.环保成果公共产品化 信息通报方面。最突出的特征是手段方式的多元化，从正式、严肃的《环境白皮书》到通俗的《图解环境白皮书》、简单的《儿童环境白皮书》，再到平台化、系统化实施的“环境情报战略”，为国民的环保教育和环保知识学习提供充足的背景知识和强大的数据库。“环境情报战略”主要是为促进政策立案的情报计划整备、政府机关间协作的强化、IT技术的完全活用等，力图实现以情报立足型的环境行政，根据包括个体在内的各地环境现状改善，利用主体的需求，提供、整理确切恰当的情报。其中，依据情报利用者的需求强化信息整理与提供是政策重点，确保情报可信度、增进一站式情报接收、注意向国外传递也是应有之义。 生活环境质量方面。为防止造成生活环境恶化的噪声、振动及恶臭，根据《噪声限制法》、《振动限制法》及《悪臭防止法》，对工厂和作业场所等进行限制。此外，还采取措施解决低频、热岛和光害等问题。
资料来源：日本环境计划推进关系府省会议、环境情报战略联络会。環境情報戦略の策定につぃて(2009)[OL],2015-9-13，http://www.env.go.jp/press/press.php?serial=10995。 自然环境养护方面。对“国立公园(28处)”和“国定公园(55处)”，不仅仅是将其作为客体进行环境保护，更将其作为人类生存生活中“我身”、“我心”的有机部分加以利用，通过在公园设立游客中心、自然观察道、野营地、与自然相处学习设施、湿地保全与植被恢复展厅等，配合“自然公园指导员”、“公园志愿者”、“生态旅游”活动的开展，使人们享受到自然的美妙、环境养护对于自身的益处，让人们快乐地与自然亲密接触、了解自然，从而将“环保”从理念、义务转变成价值、权利。 二、环境目标规范化及指标基准化 (一)法律体系完备化、层次化 法律规范系统化意味着法律、政策层次完善、统分结合，既能统筹规划又能各个击破。 1.单一化环境行政转向系统化环境法治的历程 二战结束以后日本片面追求经济高速发展、环境污染导致公害频生，在社会的压力下开启环境立法进程。1967年出台《公害对策基本法》，以公害污染防治为重点管理环境。1977年、1986年，环境厅又先后单独制定《环保长期计划》、《环保长期构想》，以作为国家环境行政工作的框架，但在“命令—控制”的工作模式和污染控制的目标指导下，整体环境质量并未出现明显改善。 1992年联合国环境与发展大会召开以后，日本7月份开启有关环境保护的具体立法讨论，次年11月19日公布《环境基本法》，这是日本政府第一份有关环境保护的基本施政策略纲领。文件确认可持续发展的原则“现在及将来世代之人们得以享受健全而恩泽丰沛之环境福泽的同时，必须维持人类生存永续基础的环境，直至将来”，并明确提出全面有效促进地方公共团体、企业和国民等所有社会主体积极参与的理念[9]。 2.综合施政纲领与法律体系完备化 从环境治理角度看，基本法实现了从单一目标的环境行政向系统化目标的环境法治的转变，从统一污染控制、资源开发、生态保护三方面工作的角度，规划了政府工作的方向与原则。基本法还明确要求“政府为综合有计划地推进有关环保的施政策略，必须制定有关环境保全的基本计划”，且这一计划应该是“综合性长期施政策略大纲”。据此，1994年出台《第一个环境基本计划》开启日本为保全环境而综合施政的长期过程。 在此基础上，形成了层次分明、系统严谨的环境法律体系。一方面，各层次的单项法律针对性很强，为切实解决生产生活、社会行为中各种污染问题提供了明确的条文依据，可操作性强，其中包括专门涉及纠纷处理、损害赔偿、事业费开支的程序性规定。另一方面，不同层次的专门性规定以基本法为基础，涉及类似问题时，具体规定都是一致的。这有助于法令的统一与贯彻，使其在被尊重、遵守的过程中不断强化。
(二)环境规范普遍化、基准化 普遍化，意味着环境法律的作用贯穿社会经济生活各个方面，其效力不仅针对市民社会、市场企业、也规制政府本身。 1.环境保护与经济发展、生活提质相互促进 从关系性的角度，统筹经济发展与环境保护是一个从无到有、从弱到强、从临时到长期、从强制到自主的过程。日本以环保基本法出台为转折点，也实现了从单一施策到综合施策、从企业责任到市场、政府共担责任的转变[10]。 旨在防止地球温暖化的《京都议定书》制定了日本温室气体减排的目标，为实现这个目标，环境省准备把环境税作为有力手段。所谓环境税，是对电力、燃气及汽油等排出引起地球温暖化的二氧化碳的物质所征收的税金。该税金根据二氧化碳的排放量，要求全民负担，通过设置环境税以减少温室效应气体，从而推进对依赖化石燃料的社会经济体系和产业结构进行改革[11]。 同时，为促进对环保物品的需求，从2001年4月起，根据《有关推进国家机构等部门采购环保物品等的法律(绿色采购法)》，国家机构等公共部门全面实施绿色采购办法。比如，绿色采购作为统一环境与经济发展的一项具体政策规划，就不仅仅只是动员市民，也约束政府自身的行为。 2.在权力制衡、决策过程中保障环境指标基准化 环境指标基准化不仅需要政府政策的制度性规制，更需要司法系统的公平保障。在“政府—市场—社会”三角关系中，政府有权、市场有钱，市民社会往往沦为弱势一方，若非政府有意识地加强对市民社会的维权，就可能不自觉地偏向市场。日本在经济高速增长的年代，由于企业的不当生产，造成水俣病、疼痛病、四日市气喘等公害，为此，日本政府根据《有关公害健康危害补偿等的法律》(《公害法》)强制污染企业对受害人进行补偿，随后强化了防患于未然的预防项目实施。 从执行角度看，环境指标基准化的集中体现是环境评估。即在审批道路、机场和发电厂等建设项目时，要求企业自主对项目进行环境影响调查、预测和评价，并公布其结果，以听取国民、地方公共团体等的意见，并根据所反映的意见，制定更优的事业计划。环境省为保证环保措施到位，对基于环境影响评估法等的环境影响评估手续进行审查，同时对制度进行充实和强化[12]。为强化环境指标基准化的效力，还将环境评估上升到战略层面——不仅仅是在现行制度下执行，而是在更早的讨论总计划及政策阶段，对引入环境评估手法的研究及实施提供支援。 三、多维多层治理及其协同演进 日本为减少环境负荷，改革现代社会模式下的大量生产、大量消费、大量废弃的生产生活方式，推动可持续发展采取了多元化的国内外政策措施。从政策主体、出台方式看，有三种：自主、单独实行具体的环境政策，与其他政府部门协同推进环境保护，推动政府综合环境政策出台与实施。从政策内容、政策对象看，包括综合环境政策，地球环境和国际环境合作，废弃物和再生利用政策，大气环境/汽车环保对策/水、土壤和基岩环境的保全，保健和化学物质对策，自然环境和自然公园。 (一)以环境大国为目标统筹内外两个维度 日本环境治理内外统筹有两个突出特点：总结国内治理的经验、将其提升到国际层面，以谋求有力，主导地位(如循环型社会构建、环境援助)；以国内治理与国际合作协同开展推进国内环境治理进程(如水环境治理、交通方式转型)，有的能同时达到提升国际形象的效果(如生物多样性保护)。
资料来源：日本环境省。持続可能な開発に向た国際環境協力[M],2014，第3页。 1.将国内经验化为国际共识、国内优势化为对外援助 2000年、2003年日本先后出台《循环型社会形成推进基本法》、《循环型社会形成基本推及计划》。为配合、推进国内行动，2004年小泉纯一郎在佐治亚州海岛举行的八国峰会(海岛峰会)上提出了“3R”倡议，即控制废弃物产生、再使用、再生利用，得到各与会国首脑赞同，最终通过《可持续开发的科学计技术：“3R”行动计划及实施步骤》文件。2005年，在东京举行了“3R倡议部长级会议”、日本发表了“旨在全球通过3R推进循环型社会构筑的日本行动计划(零垃圾国际行动计划)”。 “循环型社会”理念的核心是减少废弃物产生(减量化)，并对其适当循环利用、处理(资源化、再利用)，控制自然资源消费，减少消费造成的环境负担。这种做法的普遍适用性大体不会因文化传统、政治体制、经济模式的不同而大打折扣。于是，日本将3R计划的推进作为在全球环境治理中发挥主导作用的重要项目，并以八国峰会、3R倡议部长级会议、亚洲3R推进会议为三大主要支柱，推进各国政策对话、构筑相关研究网络、帮助别国制订计划和远景目标[13]。
资料来源：日本环境省·平成25年度環境の状況·平成25年度循環型社会の形成の状況·平成25年度生物の多樣性の状況[OL],http://www.env.go.jp/policy/hakusyo/h26/pdf/full.pdf，第37。 另一方面，考虑到许多发展中国家，由于人口增加及向城市集中，以及工业化等，引起大气污染、水质污浊、卫生环境恶化及自然环境破坏，日本还充分发挥在环保对策方面的经验及技术，参与发展中国家的环保合作，尤其在地球温暖化对策方面给予发展中国家支持。其中比较突出的有以资金技术援助为主的环境官方援助、政府间对话协调形式的中日韩三国环境部长会议、科学与政策共同研究为主的地球温暖化亚太地区研讨会[14]。 2.以国际合作处理本国环境关切 日本尤其注意发挥环境治理优势，开展环境合作，一方面是服务于对外战略，另一方面，也是为了共享环境研究、监测信息，以具体的合作议题带动国内环境治理的实践。这主要可以从它与周边地区的合作、与国际组织的合作两方面解读。 为解决亚洲疾风地区水质污浊的问题，根据第三节世界水论坛部长级国际会议的成果，日本环境省提出“亚洲水环境伙伴”倡议，通过建立水环境信息库和培养人才，强化对地区水环境的管理。这个倡议被各国自发解决水问题的行动综合报告《水行动集》采纳，2006年数据库开放。 环境省于2005年与联合国地区开发中心共同设立亚洲EST地区论坛，以此作为政府高层次政策对话的场所。亚洲地区正在因快速的经济发展和城市化，面临着交通增长需求和与环境协调的紧要课题，因此要在亚洲地区采取措施以实现环境可持续的交通，现已通过展示亚洲EST目标及提倡继续政策对话的《爱知宣言》，并对EST的模范事例等信息共享、课题和对策进行充分的讨论。 3.以国际履约提升国际形象 通过国内治理、国际合作履行国际公约、专门条约，是日本环境治理内外统筹的另一方面；通过有效履约，还能起到塑造、提升国家形象的客观效果。从行动依据、执行方式可见，这两个方面相互关联、缺一不可。 环境与外交关联，首先突出体现在应对全球变暖方面。日本2013年正式发表地球温暖化外交战略，提出为实现到2050年全球温室气体排放减半、发达国家率先削减80％的目标，实施以技术革新、普及、国际合作为支柱的外交，“以技术为全球低碳化做贡献”[15]。 自然环境健全与生物多样性紧密联系，对易受外部侵害的岛国而言，生物多样性保护就尤为重要。2002年，日本出台“新生物多样性国家战略”，以建设“与自然共生的社会”为目标，确定三个施政重点(强化保全、自然再生、可持续利用)和两个努力方向(推进国际间合作、强化国内保护)。 在国际合作方面，与美国、中国、澳大利亚和俄罗斯等国家签订以保护候鸟为目的的条约和协定，致力于使亚太地区的候鸟重要栖息地网络化，并根据《华盛顿条约》，限制濒临灭绝的野生动植物物种进行国际交易。在国内保护方面，根据“拉姆萨尔公约”保护国际意义上的重要湿地，根据《世界遗产条约》推进自然遗产知床、屋久岛及白神山地的保护，根据《国际珊瑚礁倡议(ICRI)》强化珊瑚礁养护。 (二)以“环境之国”为目标的国内政策协调 进入21世纪，日本根据1992年里约会议的成果，1993年的《环境基本法》提出构建与地球共生的“环境之国”的目标，并制定《环境基本计划》、出台《环境和经济发展良性循环远景目标～HERB构想》。“构想”将政策重点放在以环境负荷少的循环为基调的经济、自然共生、生活环境保全、国际合作四个方面，动员所有人参与，以实现国民—企业—政府部门连携合作的治理蓝图。由此，搭建起体系化的国内政策框架。
从上表可见，日本的环境政策不仅实现了不同目标之间的融合、协调演进，并且某一具体政策往往能产生“一策多效”的结果，如交通政策既有助于可持续发展(低碳出行)，又支持循环型社会构建(能源利用率)，还有助于生活环境保全(噪音、污染排放降低)。这样，就促进产业政策(发展方式、生产力革新、能源结构调整)、民生(交通、住宅、消费)、社会进步(文化、生活、娱乐)等多领域协调并进。 当然，这又与公共财政投入、环保教育、政策与科技研究密不可分，可以说，这三者是日本环境政策的三大支柱[16]。首先，环保投资旨在建立一套包括投资总量、主体结构、制度基础、公共车改征等内容比较健全的环保投资机制[17]。其次，环保教育被视为构建可持续社会的基础，除了全国性的“联合国可持续发展教育10年”“正义·自由·平和的教育”、“国际和平与人类共同福祉”等行动外，还有以地方政府、企业、学校为主要担当者的活动，如北海道开展“学校组织地球温暖化知识学习·能源节约”的项目、株式会社每年举办的“+ESD”项目、和歌山县安乐川小学开展的“太阳能发电教学”。 最后，是精进化、实用化的环保研究。精进化意味着从价值导向、制度规范、组织建设、人员培养等各个方面重视、加强环境保护的政策分析、科学研究与技术开发；实用化意味着从官产学合作的角度推动科研成果向政府政策、市场活动转化[18]。
资料来源：作者根据日本环境省、朝日啤酒会社资料整理。 图2 可持续发展教育的理念
资料来源：作者根据日本环境省、朝日啤酒会社资料整理。 图3 +ESD框架下“日本环境守望者培育”项目 政策分析主要针对环境保护的国内、国际趋势，探讨目前面临的机遇和挑战、未来可能的方向和应对策略。这一方面最突出地体现在应对气候变暖方面，中央环境审议会地球环境部会及国际战略专业委员会编制的《关于气候变化问题的今后全球性应对举措(长期目标)》和《关于气候变化问题的今后全球性应对举措(中期报告)》上。 此外，由于生态环境的系统性，一些日常生活环境质量标准、治理行动还需与国际接轨，化学物质对策就是其中之一。日本参与了在2020年之前在生产和消费中消除具有显著不良影响的化学物质的国际战略初步计划(SAICM)，为通过国际协调以根除PCB、DDT和二恶英类等残留性有机污染物质(POPs)的“POPs条约”，引入了有害化学物质进出口规则的PIC条约、以化学物质危险有害性分类的国际规则(GHS)，并根据全世界的汞管理对策的动向制定有害金属对策战略[19]。当然，除研究检测以外，为切实解决环境问题，日本还致力于保证减少环境负荷技术、促进环境污染修复技术投入运用、发挥作用。 四、环境治理系统化的核心及其影响因素 从整个世界的范围看，环境管理的思想与方法的发展大致经历了三个阶段。纵向地从历史角度看，日本的环境治理发展历程与其他经济与合作组织成员国相似，大体都经历这样一个历程。
(一)日本环境治理发展过程中的四大趋势 除了上表所显示的共性以外，日本的环境治理发展历程还具有鲜明的独特之处，即环境治理主体及其角色、环境治理目标及其基准、环境政策制定及其实施过程均体现出导向明确、多元连带、规范内化、制度自洽等四个发展趋势。 这四个趋势间的相互关系又包含三个层面：相互影响；彼此独立，任一个因素都可被单独强化或削弱；协同效应，任一因子的变化又会导致其他因子的变化、以致整个系统的变化。这样，四者自成一个系统，循环往复、螺旋前进——日本环境治理体系的现代化即可以这四个趋势来定义。 (二)日本环境治理体系现代化的灵魂 若从政治学“结构—过程”的角度分析“导向明确——多元连带——规范内化——制度自洽”所定义的环境治理现代化，不难发现，其灵魂与根基还在于人。
资料来源：作者整理自制。 从治理过程角度看，法律纲领奠定多元共治的理念与制度基础，多样化政策议题疏通政治参与渠道、拓宽政治创新面、培养社会意识与专业素养，项目行动则起到具体、实效动员的作用，为环保培育、输送源源不绝的动力与能量。从治理结构看，不论是政府内部结构调整、社会市场自组织模式调整、国家—社会关系的重构，说到底，是围绕“环境保护”“生态型社会建构”的核心目标在处理制度与人的关系。其中，制度是平台、人是主体，制度是向导、人是施动者，制度是基础、人是动力源。 人的转型是环境治理之魂。这种转型应包括三个方面：人自身从“自然人”、“社会人”转向“绿色公民”，“人与自然的关系”从征服、改造转向与自然和谐共处、共生共长，“人与社会的关系”实现团体间、地区之间从对抗转向对话、从“以邻为壑”转向“和而不同”。这种转型，最终要达到的目标是培养出“绿色公民”，即物质文明、精神文明、政治文明、生态文明全面发展的人；践行人与自然、人与人、人与社会和谐共生、可持续发展的人；追求实现人生意义、价值和可持续幸福的人[20]。 (三)现代化环境治理体系的形成：日本个性与各国共性 人的发展与变化又与其生存的文化、政治环境息息相关。 一方面，日本传统文化、国家现状对其环境治理存在利弊两面影响。价值导向上，作为一个岛国，日本对环境尤其敏感、自身环境因子稳定性较差、容易遭到破坏，这是强化环境价值导向的一面；同时，外部环境又不仅仅只包括生态、还有国际政治经济环境及其变迁等，国际环境的千变万化往往损害其政策方针的稳定性与连续性。治理主体与制度上，日本社会集团协调、重合，所以环境治理各主体之间关系协调性强；但日本的国家结构总在“一元——二元”之间摇摆，所以，“一元化”色彩渐浓的时候，社会力量会削弱、服从趋向会加强，加上集团与集团之间、重“内”与“外”的区别仍旧存在，又增加了治理职责分配与主体间协调的难度。环境规范内化的程度则受到日本“缘人”基本人际状态的影响，人际关系变迁有时会降低治理各主体角色转变的难度、角色稳定度。 另一方面，日本环境治理的现代化也提供了一些具有普遍价值的经验。 首先，“治理”是一个关系性概念，其实质在于以市场原则、公共利益、认同为基础的国家、公共组织、私人机构、个人等各活动主体之间的合作[21]。其运行不仅仅依靠政府权威，权力向度也是多元的、相互的，而非单一的、自上而下的，是整个社会多元共治的模式。从这个意义上看，治理的内涵比管理广，后者是工具手段、前者则包含了价值目标——“善治”或曰“良好的治理”(good governance)。日本的环境治理，恰恰通过“举国”实现了政府与公民对环境的合作型治理，从而构建起政治国家、经济市场与市民社会的一种新关系，在三者平衡之间找到了最佳的状态。 其次，既然“环境治理”需要国家权力向社会回归，政府从“划桨”者转变为“掌舵”者，那么，在政府转变职能以外，还需要一个基本健全、成熟的公民社会做基础。这与《里约宣言》原则10的规定相一致，环境问题最好是所有有关公民在有关一级的参加下处理；在适当层级决策，提供信息、参与、赔偿的途径和渠道，使综合环境考虑在所有的决策之中。 最后，日本“环境之国”目标在多维多层协同推进说明，“环境治理”的核心在于充分发挥各利益相关者的作用，强调多方利益相关者的参与，改变主体一元化和管理行政化等为主要特征的传统环境保护和管理模式。这既要求环境决策公平公正、行政绩效充分，实现环境、经济、社会绩效的平衡、统一，又要求对环境议题、环境议程、环境政策进行社会建构，使人们对环境问题的认识深化与环境问题的实际发展、环境治理的实际过程紧密联系在一起。 简言之，环境治理体系的“现代化”植根于政治国家、经济市场、市民社会三者均衡之中“人”的绿色转型。 也许，为实现2030年可持续发展目标和两个百年大计，中国也需要将环境要素深深植根于“政治国家—经济市场—市民社会”的“关系型治理”中，通过以环境治理的明确导向、治理主体的多元连带、环境标准的规范内化、环境政治的制度自洽，逐渐实现以政策驱动的“现代化”与实践塑养的“人绿色转型”相互促进、相辅相生。 注释： ①爱知目标要求到2020年大幅度降低包括森林在内的所有自然生境的丧失、退化和条块分割速度。
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