地方政府与社会组织在公共服务中的合作——浙江省宁波市的案例，本文主要内容关键词为：宁波市论文,浙江省论文,地方政府论文,公共服务论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国经济多年持续高速增长，公众对基本公共服务的需求日渐旺盛，服务类型呈现多样化趋势。在此背景下，政府职能正在发生深刻转变，力图提供更广泛、更优质的公共服务。2004年，时任中国国家主席胡锦涛提出了“科学发展观”的战略发展原则，强调中国的深化改革和发展必须平衡经济发展和社会建设。2005年“两会”期间，时任中国国务院总理温家宝在政府工作报告中同样强调政府的首要功能应当是提供公共服务，并提出构建“服务型政府”的概念。因此，有些学者认为中国就此进入了“社会管理时代”。中共十八大又进一步倡导在改善民生与创新管理中加强社会建设。然而，正如荣敬本所言，由于在中央和地方政府之间存在的政治倡导力和压力型体制，就目前来看，地方政府是公共服务实际上的主要供给者。民众诉求的直接对象一般也是地方政府，地方政府的财政能力、政策执行能力正经受着越来越严峻的考验(荣敬本1998)。故而，当地方政府能力与公共服务成本无法匹配时，它们便开始审视新的政策工具(如政府与社会的合作)在社会政策过程中的作用，社会组织、社会参与在公共服务方面的意义也得到了更多的重视。这种社会参与模式被证明在西方语境下确实为社会力量参与政策过程提供了更多的机会。但是，对于它是否能够在完全不同于西方的社会语境下真正成为一种有效的政策工具，我们依然存有疑虑。如果上述论点成立，社会力量在参与中是否可以超越它的纯粹工具性意义，进而以更加积极的方式影响政策过程？探索这个问题，对帮助我们理解中国真实的公共政策过程及形成对未来中国公共政策过程的愿景想象，均具有显著的意义。 公共服务与社会参与 改革开放过程中，中国的社会参与发生了一些显著的变化。有西方学者认为，在毛泽东时代的中国，政治动员可以被视为是一种符合当时中国基本社会条件的社会参与模式。它是一种最能体现中国共产党政策实施过程特征的模式(Barnett 1969，p.477)。根据凯尔卡的描述，政治运动早在延安时期就已经成为中国共产党进行革命工作的策略，其形式和目的是通过组织和计划，动员当地所有的群众支持和拥护中国共产党的领导和政策(Kelkar 1978)。佩里指出，目前大部分人认为政治动员阻碍了中国社会的发展，然而早期研究中国政治动员的学者则认为事实上动员对于经济发展有许多积极的影响(Perry 2011)。1978年以来，中国逐步实施改革开放，虽然历届中央政府高层在政策制定时，文字上都避免使用“动员”等相关词汇，但在经济发展方面，他们依然在实质上运用了类似于毛泽东时代的政治动员模式，因为政治动员作为政策工具的模式在毛泽东时代已经被证明在解决经济发展问题时是有效的。佩里进一步举例指出，目前的新农村建设项目在省级层面的展开，延续了毛泽东时期政治动员的诸多特征。可以说，在中华人民共和国成立之初，公众参与是一种被动员的参与(mobilized participation)。然而，进入20世纪90年代，主要的参与模式发生了转变。中央政府高层更加关注在城乡统筹和其他战略当中“被管理的动员”(managed campaign)的作用(Perry 2011)。这种新模式被学者们称为被管理的参与(managed participation)。它不仅保留了政治动员当中可取的特征，也运用了实用和有效的方法。我们认为，被管理的参与在中国政府职能转型过程中也扮演了重要的角色，尤其对于地方政府改善和补充公共服务的供给具有重要意义。 20世纪中期以降，保证国家的安全和存续及促进经济和社会福利是绝大多数现代国家的终极目标，也是政府的主要职能。今天，尽管战后西方国家确立的福利体制在各国表现出不同的特点，尽管自20世纪70年代以来西方福利国家发展模式暴露出诸多问题并常常成为学者批判和挑战的对象，但一种福利主义的共识却存在于西方各国的政治实践之中，即认为国家应当在社会发展中扮演关键角色。无论是经济的发展还是社会公正与平等的实现，都有赖于国家的参与和维持，保证“一种相对运转良好的政治民主和一种相对较高的平均生活水平”是国家的基本职能(Korpi 1984，p.396)。安德森指出，国家直接对公众提供全面的公共服务，私人市场在福利服务领域所扮演的角色很小(Anderson 2003)。由是可知，政府几乎被认为是公共服务供给的唯一主体。然而，奥菲指出，福利国家是资本主义得以维持正常运作所不可缺少的条件，但它又无法与资本主义制度体系共存(Offe 2006)。20世纪70年代的福利国家危机迫使政府开始大量采用新的政策工具，市场、网络作为新的治理方式进入了政府的视野。 伴随着西方“福利国家”的危机，新自由主义理论及具有新自由主义色彩的公共管理改革开始反复被各国政治精英和学者所论述。20世纪70年代兴起的新公共管理改革(new public management)运动在很大程度上拓宽了公共行政的视野，丰富了公共事务管理的手段和方法，但它毕竟在实践中暴露出了较大的局限性。沃尔夫指出，“市场与政府之间的选择是复杂的，而且这种选择通常不是两方面(二择其一)，这不是单纯的选择市场或政府，而往往是两者的不同组合之间的选择，以及某种资源配置模式的不同程度之间的选择”(Wolf 1994)。随后兴起的治理理论开始重新审视政府与市场的关系，社会的作用得到强调，并成为政府和市场这种不完全组合之外的一种新的选择。尽管治理作为一种理论经常被称作“by no mean new”(了无新意)、“old nut in a new shell”(旧瓶装新酒)、“slippery”(不靠谱)，但它确实蕴含着一种新的实践指向。“治理意味着国家，社会以及市场以新的方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或者问题的复杂性、多样性和动态性”(Kooiman 1999)。相对于新公共管理，治理更强调社会的作用；且在可能的组合元素方面，治理理论也超越了沃尔夫对市场与政府关系的猜想。 当今极具影响力的政策工具理论也正好印证了治理理论的论点。政策工具理论强调多元主体的参与，在政府、市场和社会之间造就一种互动和协作，充分发挥市场在配置资源和社会在整合资源方面的特有作用，最终完成重构公共服务体系。在这样的公共服务体系中，社会参与在政策决策、执行、监督等方面都可能发挥作用。“新的方式互动”并不意味着政府、市场和社会之间界限的消失，它们在制度上依旧是构成相对独立的三个主体，但作为政策工具而言，它们是可以相互融合的。正如于尔根·斯文森等人指出的，每一种体制都包含了一系列特定的利益相关者、利益及制度系统，这些可能会在组织路径和所需要解决的任务之间产生未预料的不协调(Svensson et al.2008)。而问题的关键不在于选择最好的制度，而在于在给定公共政策目标下如何管理产生富有成果的共存。 通常而言，公共行政的理论演进总是与实践变迁如影随形。西方国家政策过程当中的社会参与以及相伴出现的理论发展，不仅体现了理论自身演进过程中的内在逻辑性，同时也是对公共服务实践领域的现实需要的应对。需要注意的是，西方的理论演进与实践的进展是在西方福利国家危机背景下，在成熟的公民社会和较健全的法制的基础上产生的。就此而言，中国因其目前发展状况、民主化和法治化进程，构成了完全不同于西方的研究语境。 事实上，从20世纪90年代初开始，随着经济改革的推进和社会问题的突显，国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视；新范式的倡导者不再“盯住上层”，而是“眼睛向下”，关注国家之外的社会领域(康晓光、韩恒2005)。相形之下，社会参与的政策工具意义并没有被充分发掘。与学术界有所不同的是，政府更专注于社会组织、社会参与在维稳、公共服务供给方面的积极作用。20世纪90年代初期，许多省级政府通过借鉴巴西的经验，已经开始参与式预算(participatory budgeting)的实践。这样的预算方式也逐步扩大到乡镇和街道层级的政府(He 2011)。与此同时，对于社会参与在政治领域可能产生的影响，官方则持有非常警惕的态度。依据现行法律规定，群体性活动，如集会抗议、罢工或示威游行等，需要经过政府部门的批准(Cai 2004)。中共中央政法委原秘书长周本顺便明确地指出，在现阶段条件下要规范社会组织，不要误信、误传甚至落入某些西方国家为我们设计的所谓“公民社会”的陷阱(周本顺2011)。胡锦涛在2011年1月29日的“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话”中强调以“加强和改善民生为重点的社会建设”的重要性。2013年9月中共十八届三中全会进一步提出了“社会治理体制”的新概念。此前，2013年3月5日，习近平在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议时就强调，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。社会治理是一门科学，要着力提高干部素质，把培养一批专家型的城市管理干部作为重要任务，用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市”。①2013年5月13日，李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上也指出，“要创新公共服务提供方式。加强社会管理和公共服务，是政府的重要职责”。②由此可见，政府在社会管理理论创新和实践工作过程中逐步意识到，新时期的政社关系里应当留给社会更多的活动空间。但在政府主导原则下，政府对社会组织、社会参与的矛盾态度直接映射出一些值得研究的问题：在政府的控制下，社会组织、社会参与在政策过程中能否有效发挥作用？社会组织在政策过程中是否通过参与而获得发展？这种发展能否对政策过程产生反馈？本文试图通过浙江省宁波市海曙区政府购买居家养老服务的政策过程描述，为回答这些问题提供某些借鉴。 宁波市海曙区的政府购买居家养老服务政策 宁波市是沿海发达城市，2010年全市实现生产总值5125.82亿元，人均生产总值达68162元。③海曙区地处宁波市中心，全区面积28.7平方公里，常住人口29.3万，辖8个街道办事处。该区系中共宁波市委、宁波市人民政府所在地，是中心城区。2010年，海曙区实现地区生产总值400.09亿元，同比增长10.3%，三种产业结构的比例是0.0∶15.5∶84.5。2010年，该区人均GDP已经相当于19473美元，区政府可用财政资金达到了18.61亿元人民币。④与此同时，海曙区的老龄化速度也很快。2000年60岁以上老人占总人口的10.3%，2003年上升至13.7%，2004年15.1%，2005年达到18%(其中空巢独居老年人有2.25万，占老年人总数的42%)。⑤截至2010年底，海曙区共有60岁以上老年人5.6万，占全区总人口数的18.94%，其中80岁以上的高龄老人8788人，占老人总数的15.7%，空巢独居的老年人2.6万人，占老年人总数的46.42%；失能老人399人，半失能老人1120人。⑥ 面对城市人口老龄化的发展，宁波市和海曙区政府多年来一直采用机构养老的方式，将大量老年福利资金投入到修建养老院等养老机构的建设上。但这种单一的养老方式难以满足老年人的需求，同时也给政府的财政造成了极大压力。根据民政部门的测算，建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，初期固定投入最少为每张床位5万元，政府还需每月给每张床位补贴250元至350元。目前，宁波市老年人从申请进入养老院到获得批准需要4年以上。在老龄化趋势日益严重的形势下，机构养老模式越来越难以跟上实际需求。 公共服务的困境催生了新的思路。区政府开始考虑采用政府购买的方式，为难以进入养老院的老人提供居家养老服务。此前，南京市鼓楼区、上海市杨浦区都有过类似的居家养老服务政策。其中，鼓楼区采用的是政府向家政公司购买服务的方式，而杨浦区则由政府直接雇佣服务人员进入家庭为老人服务。然而，当时宁波市海曙区分管民政的副区长却认为这两种模式均有不足之处，上海模式中由政府直接生产服务的方式不利于应对日后居家养老服务规模的增减，且由于官僚部门固有的缺点，服务中的激励和监督都可能成为难题。而南京模式全部实行居家养老服务市场化，委托家政公司生产服务，这与养老服务的专业性难以匹配。此外，宁波老人中有不少只能讲宁波方言，家政服务人员一般并非本地人员，存在语言沟通方面的障碍，这会严重影响服务的质量。基于这样的比较分析，海曙区决定向社会组织购买居家养老服务。2004年5月12日，海曙区政府办公室颁发了“关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见”(海政办[2004]第29号)，提出按照“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，建立新型的社会化居家养老服务体系，为老年人提供全方位的服务，全面提高老年人的生活质量。 在政策设计层面，海曙区政府曾打算从社会组织购买养老服务。然而，在当时辖区内并没有这样的社会组织。因此，2003年，区政府邀请原海曙区中共党委宣传部主任筹划和组织，成立了星光敬老协会。它不同于一般的老年协会，是中国国内较少的开展养老服务工作的非营利组织。海曙区将居家养老公益项目委托给海曙区星光敬老协会执行，即社会化居家养老服务中心交给区敬老协会(总会)运作，服务中心分部交给街道的敬老协会分会运作，社区则以敬老协会名义在服务站开展具体服务。星光敬老协会要承担的工作有：(1)审定需要提供居家养老服务的对象。海曙区政府制定政策时，确定服务对象应该是“高龄、独居的困难老人”。在实际操作中发现，有的社区没有上门去实地摸查情况，只是从电脑已有的数据中调出资料提交给街道。敬老协会经过逐户上门审核，最后确定有约600名高龄、独居、困难老人能够获得政府为其购买的服务，为政府的政策确定了目标群体。(2)确定居家养老的服务内容。包括生活照料(日常护理或者特殊护理)、医疗康复(陪同到医院看病、治疗、配药等)、精神慰藉(每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感)，具体内容由居家养老服务员和老人根据需要来共同确定。(3)对居家养老的服务质量进行检查和监督。星光敬老协会下设海曙区居家养老服务社，有四名年轻的工作人员全盘负责辖区内居家养老服务的监督和管理工作，每天必须有两名工作人员深入到各社区，检查居家养老服务员的工作情况，收集老人的服务需求和反馈信息，从而掌握第一手的动态资料。(4)培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。服务员是依托社区确定的，主要由一些下岗、失业的生活困难人员构成。敬老协会专门组织培训5天，敬老协会除了讲述老人的护理常识和健康常识以外，特别强调服务员要掌握老人的心理，建立起亲情服务理念。 政府购买居家养老服务的经费拨给敬老协会地方之后，协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区。服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况。如果发现服务没有到位，下一次再拨经费的时候，敬老协会从经费中扣除相应的部分。对于老人反映好的服务员，敬老协会还会组织评选出“居家养老优质服务员”，给予精神上和物质上的奖励。 为600位老人提供服务的任务，显然不是敬老协会可以独立完成的。海曙区的社区也在政策过程中发挥了重要作用。它们不仅是政策过程中的重要行为者，也是社会参与的平台。社区的作用体现为：(1)动员老年人资源，建立起居家养老义工服务模式。经各社区动员，通过敬老协会这个平台，社区中的低龄老人经过报名、培训后，为那些高龄、独居又不能享受政府购买服务的老人提供上门结对服务。这些义工由星光敬老协会进行亲情服务理念培训，培训合格者发给“居家养老义工服务卡”，持卡者方可上岗从事为老服务。目前，共报名1000多人，最后429人获得“居家养老义工服务卡”，共为800余位独居、困难老人服务，基本上解决了海曙区全区的所有高龄老人的护理问题。(2)动员、调集社会力量，为老人购买服务。在社区和敬老协会的宣传带动下，宁波宇达交通集团和东方制衣有限公司两家企业率先分别认购了5万元“居家养老服务券”；另有一些企业和个人直接与高龄老人结对“认养”，即认养一位老人，每月提供给老人200元生活补助金，直到老人去世。敬老协会按照企业捐赠的数目印成同等金额的“居家养老服务券”，进行阳光操作，详细记录每一笔资金的进出，之后将资金的使用情况反馈给赞助的企业。(3)为老人“日托中心”和整合公共卫生资源提供依托。海曙区从事老人“走出来”服务的“日托中心”都是以社区为依托建立的。为解决部分群众的看病贵的问题，它还依托社区建立起了“10分钟卫生服务圈”，老人看病到社区卫生服务站，只需要不到10分钟的路程。在家门口看病，大大方便了老人治疗疾病和健康保健。这一便利的社会资源部分解决了在居家养老模式下老人的看病难问题。 仅从政策执行过程看，社会组织和社区显然在海曙区的政府购买居家养老服务中发挥了巨大作用。区政府将购买居家养老服务的政策的运作机制归纳为“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”，政府、NGO和社区在购买居家养老政策的决策和推行中形成了一种网络状的协作局面。但众所周知，中国的社区具有浓重的行政化色彩，被认为是政府的延伸，而星光敬老协会这一社会组织是由政府倡导建立的，某种意义上它缺乏民间组织的“草根”特征。因此，我们需要进一步考察敬老协会和社区在政策过程中的行为。 首先，星光敬老协会在执行政策的过程中，表现出了相当强的自主性。该协会针对志愿者服务与老人的需求无法对接的矛盾，成立了全国首家居家养老义工招募服务中心，让志愿者中的大学生、医生、理发师能可持续、有针对性地为老人提供专业服务。协会还针对老年人孤独、心理苦闷的问题，成立了海曙区首家独居、孤寡老人联谊组织——银龄俱乐部，目前有数百名来自宁波各区的老人经常性地参加俱乐部的活动。协会还设法影响区政府，促使政府增加了居家养老服务员的工资，并逐步扩大居家养老服务的供给范围。 其次，社区在政策过程中也体现出主动性和创造性。老人日托中心、社区义工协会、社区老人兴趣组织及联谊组织、居民直接参加的社区敬老议事会等，表明社区已经不仅是政府的分支。各种资源在社区内得到汇集，老人的需求在社区中直接满足，公民个人参与行为在社区内大量发生。 以上事实或许能说明，无论政府对敬老协会、社区在政策过程中的最初定位如何，社会力量实际上已经发挥了政府无法具备的功能。在政策内容改进、资源动员、政策执行等方面，社会实际上担当了重要的角色。换言之，政策过程中已经打上了社会参与的烙印。 海曙区政府购买居家养老服务政策不仅让老人们得到了起码的公共服务，也为政府赢得了较好的声誉。2008年，该项目获得了第四届“中国地方政府创新奖”，也得到了民政部、全国老龄办、中国社会工作协会、中国老龄事业发展基金会、英国文化委员会等国内外机构的关注和推介。目前，海曙区的社会化居家养老模式已在宁波全市推广并辐射全国，已有几十个城市前来学习和考察。 对案例的进一步分析 如果说我们已经认可社会参与在海曙区的有关政策过程中担当了重要的角色，且社会参与也取得了较好的效果，那么我们就有必要进一步追究，政府为何要允许社会力量参与到公共服务的政策过程中来。 毋庸讳言，中国的政治和行政制度在改革开放之后，始终力求对社会力量进行有效控制，这使得中国社会力量的发展遭遇了严重的困境。中国的政府被许多学者认定为“发展型政府”(汪大海、唐德龙2005；郁建兴、何子英2010)，政府把GDP增长作为主要目标，将其自身作为一个投资主体，而GDP增长构成了其统治合法性的最主要来源。然而，长期的经济高速发展却没有自动解决社会问题和社会矛盾，公共服务和社会正义的缺失在某种意义上还加剧了问题和矛盾；政府的政策议程已经无法回避贫富差距、老年化等严峻的政策问题。⑦ 自2003年以来，中国政府开始对发展主义进行修正；领导者多次强调政府职能的转型。相应地，中国的社会福利政策近几年来也处于一个不断扩展的过程中，在诸如覆盖农村的新型农村合作医疗、新型农民社会养老保险、保障性住房建设等公共服务方面都取得了重大进展。但需要注意的是，在各类公共服务的供给过程中，地方政府承担了主要的供给成本(见表1)。在当前的财政体制下，虽然中央政府每年都会对地方政府进行较大规模的转移支付，但东部发达地区显然不是转移支付的主要对象；当地的公共服务必须依靠当地的财力。
