用科学发展观指导开发区行政管理体制的改革和完善——关于长三角地区开发区建立政府、人大、政协组织的调研报告，本文主要内容关键词为：开发区论文,科学发展观论文,管理体制论文,政协论文,调研报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前不久，无锡国家高新区发展研究院主办的《决策咨询要报》第10期上刊登了由11位无锡市政协委员撰写的咨询报告《关于加强无锡新区人大政协工作的思考与建议》。6月18日，中共无锡市委主要领导同志在这篇报告上作出重要批示，要求“研究其可行性和必要性，掌握类似开发区的做法和经验”。为此，无锡国家高新区发展研究院和有关部门负责人及研究人员，专门对长三角地区的国家级高新技术产业开发区和经济技术开发区，特别是对上海浦东新区、杭州高新区、宁波经济技术开发区、苏州高新区、常州高新区、镇江高新区等开发区的体制机制进行了比较系统的调研，并对无锡新区行政管理体制提出了建设性的方案。它对于全国开发区具有普遍的理论指导意义和应用借鉴意义。
一、长三角地区国家级开发区建政府、人大、政协的现状
自1984年我国建立第一批国家级经济技术开发区和1988年开始批准建立国家级高新技术产业开发区以来，现在全国已经批准了54个国家级经济技术开发区和53个国家级高新技术产业开发区(为叙述方便以下统称为开发区)，他们对带动地区经济的发展起到了不可替代的作用。开发区以占全国万分之零点十的土地面积，创造了占全国6.55％的GDP。可以说开发区对经济和社会的作用和贡献正越来越大，越来越成为我国改革开放、加快发展不可或缺的重要载体。但是，作为一个纯粹的经济功能区，这些开发区大多沿袭着管委会管理模式。管委会在行政体制上是一个政府派出机构，对开发区进行经济职能的管理。“当初在开发区很小、功能单一的时候，管委会能较好地发挥管理职能。但是，现在这种管理模式正面临着挑战。”中国开发区协会会长刘培强说，经过20年左右的发展，目前开发区不仅有招商引资、开发建设的功能，还由于服务业的兴起和大量居民的进入，新增了社会事业和社会事务管理的功能。管委会作为上一级政府的派出机构，如何承担区域内居民的管理、社会事业的管理和社会和谐建设等多方面职责，全面履行政府经济管理职能和社会管理职能，以及在开发区内人大、政协工作如何开展等，这些全新的问题摆在了我们的面前。
为了解决上述问题，在长三角地区的开发区中，许多国家级开发区已经和正在进行着若干创新和突破，开发区的行政管理体制有了较大的改进和完善，但归纳起来最重要的是两大类的成功做法。一类是开发区正式建立人民政府，随之建立人大、政协组织。另一类是开发区虽然没有建立政府但是也成立了人大、政协组织。
第一类，建立人民政府同时建立人大、政协组织的开发区
在长三角开发区中，建立人民政府的主要有上海浦东新区、杭州高新区、苏州高新区、常州高新区、宁波经济技术开发区、广州开发区、青岛经济技术开发区和厦门海沧台商投资区等。这些开发区大多是与开发区所在地的建制区政府进行合并，实行“一套班子、两块牌子”，同时参照区行政区划机构，建立了人大和政协组织。
上海浦东新区(上海浦东新区人民政府)在开发建设初期，成立了管委会，始终围绕建立社会主义市场经济体制，以政府职能转变为核心，探索建立“小政府、大社会”的行政管理体制和协调高效的运作机制，为浦东开发开放提供组织保证和体制保障。2000年8月，为了适应现代化新城区全面建设管理的要求，浦东新区正式建政。按照区域发展和管理的实际需要，建立了完整的一级地方政权，继6月市委批准建立区委之后，8月正式建立了人大、政府、政协。建政后仍保持“小政府、大社会”的行政管理格局，设立了24个党政机构(其中区政府工作部门13个)。建区后，新区现有11个街道和12个镇。市下达区级机关行政编制1170名，公、检、法、司等政法编制5167名；街道、镇机关行政编制1405名。目前，浦东新区区域面积占全市的1/12，户籍人口占全市1/10，人口与行政编制配置比例为全市各区县最低，全市平均每万人配备13名行政编制，浦东新区为7名行政编制。浦东新区人民代表大会现有代表446名，常委会组成人员27人。浦东新区人民代表大会机构设置为：办公室、内务司法、财政经济、教育科学文化卫生、城市建设环境保护工作委员会、人事代表工作委员会、代表工作室和常委会办公室。浦东新区政协委员为391人，主席、副主席、秘书长、副秘书长及常务委员为49人。
宁波经济技术开发区(北仑区人民政府)于1984年10月经国务院批准设立，总面积29.6平方公里。北仑区原为宁波市镇海县甬江南岸部分，1984年由镇海县撤县分区后所设，辖5街道2镇1乡。2002年10月，宁波市委、市政府为加快北仑的发展，作出了理顺北仑区、开发区管理体制的决定，两区合并，实行“一套班子，两块牌子”。区人大主任设置为一正五副，委员为15个，机构设置为办公室、法制工作委员会、代表工作委员会、财政经济工作委员会、教育科学文化卫生民族华侨工作委员会、城乡建设环境保护工作委员会。区政协主席设置为一正四副，另设政协秘书长一名。机构设置为区政协办公室、秘书科、综合科和区政协提案委员会(社会法制和港澳台侨委员会)、经济科技和城建资源环境委员会和教文卫体及文史资料委员会。
苏州高新区(虎丘区人民政府)。苏州高新区是于1990年11月开发建设的，1992年11月被国务院批准为国家高新技术产业开发区。虎丘区始建于1951年，当时称郊区，由吴县划出城东、城西两区组成，2000年9月8日被批准改名为虎丘区。2002年9月，苏州市委、市政府对高新区和部分市区进行区划调整，把高新区与新设的虎丘区合并，建立统一协调的管理体制。高新区党工委、管委会和虎丘区委、区政府四块牌子、一套人马，领导全部实行交叉任职，机关各部门均挂高新区部门和区政府部门两块牌子，既彻底解决了行政主体资格问题，又保持了高新区的体制优势．按照高新区原有模式，党工委、管委会内设机构14个，行政编制310个。区人大设4个工作部门，区政协设3个工作部门。
常州高新区(新北区人民政府)。常州国家高新技术产业开发区于1992年11月9日经国务院批准成立。2002年4月，常州市把以前的郊区更名为常州市新北区，并把新北区和高新区合并，实行“一套班子、两块牌子”。同时参照区行政区划机构，建立了人大和政协组织。首先是设人大、政协筹备组作为过渡，筹备半年后正式成立人大、政协。区人大机构设置为一正五副，编制15个，5个工作机构，政协机构设置为一正两副，编制为9个，2个工作机构。
第二类，没有建立人民政府，但是建立人大、政协工委的开发区
在长三角的开发区中，没有成立政府，但是建立了人大，政协组织的，最典型的是江苏镇江新区(镇江经济技术开发区)。该区成立于1992年，总面积218.9平方公里，人口约21.7万，下辖三个镇、两个街道。镇江新区行政管理与服务机构为镇江市政府派出的镇江新区管理委员会，比照国家级开发区享有相应经济审批权和行政级别。2003年3月，镇江新区设立镇江市人大常委会新区工作委员会，属于市人大常委会的派出工作机构，接受市人大常委会和新区党工委的双重领导，以新区党工委为主，对外挂“镇江市人大常委会新区工作委员会”牌子，使用“镇江市人大常委会新区工作委员会”印章。该委员会成立后，还成为江苏省人大在全省开发区的一个试点基地。委员会为正处级建制，下设行政办公室和专业委员会综合办公室(级别等同管委会机关其他部门)，专职工作人员编制2名，由新区调剂解决。镇江市人大常委会新区工作委员会由主任、2名副主任、2—3名委员组成。设立工作委员会所需办公经费和人员工资、办公场所及设施，开展日常人大代表活动经费等，由新区自行解决。
镇江新区目前由于只有少数市级政协委员，考虑到这种现状，镇江新区暂时未设政协工作委员会，只设政协工作联络处，由党工委副书记兼任主任。该区待条件成熟之后即成立市政协镇江新区工作委员会。
二、开发区建政府、人大、政协给我们的几点启示
1.开发区发展到一定程度后，明确行政执法主体、建立人民政府是一个不可回避的问题
从以上各地开发区典型案例分析来看，面对开发区实力不断壮大、面积不断扩大、社会人口不断增加、社会事业不断发展的新情况，开发区发展到一定程度后，单纯的管委会这种管理模式确实面临着很多挑战，其中明确行政执法主体、建立人民政府，是开发区在一定发展阶段的一个不可回避的问题。因为全国国家级开发区经过10多年的大发展，面临的形势和任务大都发生了巨大的变化，开发区的功能和特点也发生了巨大的变化。这种变化从根本上来说是党的十六大以来，党中央先后提出了“三个代表”重要思想、全面建设小康社会的伟大战略目标、必须坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观、建设社会主义和谐社会的伟大战略思想。而所有这一切对于开发区来讲都不能是例外。因此，开发区行政管理体制的改革和完善，是贯彻落实“三个代表”重要思想、切实推进物质文明、精神文明和政治文明等“三个文明”建设，全面贯彻执行科学发展观的客观需要和迫切要求。具体而言：
一是规范政府的经济管理职能的需要。
中国开发区长期以来形成了一个建立在市场经济体制上的政府主导型经济。管委会相关政策的运用以及直接参与开发建设、投资和有关经营性服务的提供，对开发区的开发建设、发展壮大发挥了重要的、积极的作用。与此同时，也存在着问题，这主要表现为过多地使用了行政的手段和直接参与投资经营的方式，这与WTO规则和依法行政、规范行政相悖。因此，必须通过建立人民政府，规范政府的经济管理职能。通过制定产业政策、行业准入的规则引导企业，而不是直接进行固定资产投资。应当由政府主导型向市场主导型的经济体制转型，由一个以开发建设为主导型的管委会向以开发建设与公共服务并重的政府转型。
二是强化政府的社会管理职能的需要。
开发区开发建设初期，大多存在着社会建设与社会发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程的问题。但随着大量的由农村人口转变过来的新市民、大量的外来人口的涌入，土地和社会资源的不断增加，外资企业、私营企业和个体户数与就业人数的大幅度上升，新的社会阶层、新的社会组织形态不断涌现。这种变化，迫切要求成立人民政府，加大对社会利益结构的协调整合力度，强化科教文卫体等社会事业的管理，建立有利于社会持续稳定的利益结构和利益关系。
三是落实科学发展观、构建和谐社会的需要。
开发区在建立之初是一个纯粹的经济功能区，但是经过十多年的发展，现在的开发区一般都已成为一个有数百平方公里的城区或典型的社会性区域。有农村、城市，有社区、街道，有学校、企业等，基本上已经具备了作为一个行政区的全部要素，肯定是不能再对其实行单纯的经济管理职能，而必须充分发挥政府的其他管理职能。尤其是以胡锦涛总书记为首的党中央提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的伟大战略任务，这对于开发区来说，单单地依靠管委会这样一个派出机构是不可能实现的。和谐社会是国家权力与公共权利良性互动的社会，是政府监管与公民自主管理有机统一的社会。加强社会建设和管理，必须进一步强化和完善管委会的社会管理和公共服务的职能，推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。这些都必须要明确行政执法主体，实行政体职能与社会职能的分离。
2.开发区建立人大、政协组织乃势在必行
我国根本的政治制度是人民代表大会制度，基本的政治制度是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，其核心是人民当家作主。人民代表大会是中华人民共和国的国家权力机关。人大是由民主选举产生的，对人民负责，受人民监督。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。加强人民政协工作，有利于最大限度地团结一切可以团结的力量，巩固和壮大最广泛的爱国统一战线，巩固中国共产党同各民主党派和无党派人士的团结合作。开发区发展到今天，已经不再是一个单纯的经济区，而是综合性的社会区域，客观上需要建立人大、政协组织。
同时，从开发区的实际情况来看，随着开发区经济、政治、文化的迅速发展，也提出了民主政治建设与发展的迫切需要。开发区作为一个市场化、国际化程度较高的区域，人民逐渐养成了具有开放思维、开阔视野的社会个体，在对外交流与发展的过程中，人们对自身和社会关系的认识更加全面，对全局事务以及政治的关注、知情、参与的要求也就越来越高。这种要求，就是一种民主要求。同时，社会主义市场经济体制的形成与发展，使人们增强了独立性与自主性，成为面向社会竞争、自主发展的主体。主体性的发展，是民主发展的基础与前提。另外，科学技术与教育的发展与普及，为人们增强民主意识，激发人们追求文明，提高自身思想政治素质提供了条件；文化领域与价值取向的多样化，既以民主政治为条件，又以民主政治发展为特征。目前开发区一般都有几百平方公里，并且是一个人口比较密集的地方。不但有本地人口，还有外来人口，不但有共产党员，还有相当数量的民主党派以及无党派人士。特别是在开发区有很多新的社会阶层和海归人土，他们大都是民主党派和无党派人士，怎样团结和凝聚他们，引导他们，发挥他们的智囊团的作用为开发区的建设服务，这是一个不容回避的重大现实问题。而建立人大、政协工委组织就是一个很好的选择，既可以在开发区实行民主政治、依法行政，又可以引导和团结区内外各界围绕党的中心工作，为开发区的发展壮大献计献策。
三、澄清关于在开发区建立人大、政协组织的几个片面认识
1.开发区建立人大、政协组织会影响经济建设吗?
有些同志将建立人大政协组织同开发区建设对立起来，担心开发区建立人大政协组织会影响招商引资和开发建设。这种担心是多余的。须知，在现阶段党的中心工作是搞好经济建设，人大、政协本身是在同级党委的领导之下开展工作的，特别是在同级党委的领导下围绕党的中心工作开展的，所以从根本上讲不可能存在影响经济建设这回事。认为开发区建立人大、政协组织会影响经济建设是一种不正确的、片面的认识。
在开发区建立人大、政协组织，是社会主义民主政治建设的客观需要。开发区建立人大组织以后，可以认真履行宪法和法律赋予的职责，把握大局，围绕中心，加强立法工作，加大监督力度，完善决策机制，为推动开发区经济又快又好发展提供坚强的法治保障。在开发区建立人大，可以使开发区的人民更好地自己管理自己的事情，做自己的主人，从而激发他们当家作主，积极进取、开拓创新的热情，促进开发区的经济建设和发展。开发区建立政协后，可以紧紧把握团结和民主两大主题，坚持把促进和服务发展作为履行职能的第一要务，广泛深入地开展协商监督和参政议政活动，使之为率先实现社会现代化发挥其他组织无法替代的作用。开发区辖区内不但有本地人口还有外来人口，不但有共产党员也有各民主党派人士，特别是一些科技企业的老总，他们不但学识渊博，同时也有很多人是无党派人士，如何更好地团结他们，更好地为开发区出谋划策，献策献力，建立政协组织是必不可少的。通过政协组织的建立，可以更好地团结这些智囊团为开发区的经济建设服务，凝聚更多的人为开发区工作，促进开发区的发展进步。上海浦东新区、杭州高新区、镇江高新区、宁波经济技术开发区和广州开发区等地的实践经验就充分地说明了这一点。
比如镇江新区，建立人大工委以后，坚持“服务中心、联系群众、实施监督、支持开发”的原则，围绕新区的工作中心和市人大常委会的工作安排，积极探索，开拓创新，充分发挥人大代表的主体作用和认真履行人大工委的职权。一是创新监督方式，加强相关法律法规执法检查，有力地推动了相关法律法规在新区的贯彻实施。二是注重评议实效，认真开展部门工作评议。强化各职能部门的依法行政能力，充分履行部门职能，提高办事效率，加强部门的自身建设，进一步增强接受民主监督的自觉性，主动性和积极性，切实解决人民群众的热点、难点问题。三是通过信访监督，跟踪落实人民来信来访。同时人大工委密切联系辖区内各级人大代表，充分发挥人大代表的主体作用；健全基层人大组织，积极推进新区基层民主政治建设；坚持以招商引资和开发建设为中心，积极配合全区中心工作。而镇江新区的政协联络处则充分发挥其团结一切可以团结的力量的作用，凝聚广大的民主党派和无党派人士纷纷为镇江新区的改革发展，献策献力，使新区的经济获得了飞速的发展。可以说，镇江新区成立人大工委以后，不但没有减弱镇江新区的经济建设，反而使镇江新区政府可以集中更多的力量到党的中心工作上来，提高了办事效率和依法行政，极大地促进了镇扛新区经济的发展。镇江高新区人大工委常务副主任戴蕙蕙说：“我们开发区管委会本身机构精简人很少，平时忙得不可开交，如遇到机关作风问题、拆迁难点问题，群众上访问题、海归人员问题，或者遇到人大政协等具体问题，更是无暇可及，但由于我们建立了人大工委和政协组织后，管委会领导班子一门心思抓大事，抓发展，真正帮了他们大忙啊。现在开发区管委会离不开我们，我们离不开管委会，互相配合互相支持，从而促进了开发区的全面协调发展。”
2.开发区建立人大、政协组织会影响保持开发区优势吗?
还有些同志担心在开发区建立人大、政协组织会减弱开发区的优势。这种疑虑也是不必要的。其实，在开发区建立人大政协组织是以开发区为主线，始终保持和充分发挥开发区的体制、机制优势的，所以是不会影响保持开发区优势的，同时利用人大、政协的优势，可以使两个作用和优势都能得到很好的发挥。既发挥高新区在开发建设、招商引资上的优势，又发挥人大、政协组织在代表、团结、监督、协调上的强势，做到相互促进、相得益彰。从而更好地履行政府的职能，使开发区内的纠纷和矛盾在开发区内得到化解和解决，而不必闹到上一级，使矛盾上交和升级。所以，在开发区建立人大，政协组织不但不会影响开发区的优势，反而更有利于开发区优势的发挥，更好地促进开发区发展。浦东新区、苏州新区和常州高新区等地的实践就无可辩驳地证实了这一点。
如常州高新区。在2002年建立人大、政协组织以后，人大始终以为经济建设服务为第一要务，把人大的监督与支持和服务经济建设很好的融合了起来，不搞单打一，尽量按照常规动作操作，创新动作尽量少做。这样人大既得到了党委的重视和支持，同时也使高新区能把更多的时间和精力投入到经济建设当中去，从而极大地促进了常州高新区的经济发展。常州高新区政协建立以后，也始终秉着“知政、知趣、知足”的原则，做到参政不决策，议政不行政，到位不越位，帮忙不添乱，深受管委会领导班子的欢迎和上级的好评。
3.开发区建立人大、政协组织仅仅是为了安排干部吗?
还有极少数同志认为，开发区建立人大、政协组织，仅仅是为了多安排几个干部。这种极其狭隘的心理是缺少政治常识的表现，是不讲政治的反映。
如前所述，建立人民代表大会制度，这是我国的根本政治制度，建立中国人民政治协商会议制度，这是我国的基本政治制度。显然这是加强开发区社会主义民主政治建设的重大政治问题，而不是区区小事。再说开发区通过十多年的发展到现在，有很多事情要求必须建立人大、政协组织，才能更好地符合我们党的“三个代表”重要思想的要求，才能使我们各项工作更好地体现以人为本、全面协调可持续发展的要求，更好地推进社会主义经济、政治、文化的全面进步，促进和谐社会的实现。再说，一般在开发区建立人大、政协组织占用的编制不多，但是开发区的人大、政协要承担的工作却不少，相对于其他建制区来说，开发区的人大、政协组织是“一个萝卜几个坑”。所以，开发区建立人大、政协组织不是为了安排干部，而是为了开发区实现科学发展和和谐发展。
总之，开发区建立人大、政协组织是动力而不是阻力，是促进经济的发展而不是阻碍经济的发展，是有助于保持和发挥开发区优势而不会削弱开发区优势。这是时代的进步，这是历史的必然。
四、关于在无锡新区建立市人大、政协工委组织的建议
由上所述，开发区发展到一定程度后，明确行政执法主体、建立人民政府同时建立人大政协组织，这是一个不容回避的问题，而在全国的开发区中，无锡新区无疑是一个典型。无锡新区经过14年开发建设，体制机制创新、经济社会发展、现代化建设均取得了巨大的成就，新区行政区域不断扩大，城市化进程大大加快，行政区域从上世纪90年代初的5.45平方公里逐步发展到至今的220平方公里，管辖范围从两镇扩大到两镇四街道，辖区人口已经达到52万人，其中户籍人口28万人。2005年新区实现地区生产总值375.1亿元，与十年前的无锡市总量相当。实现技工贸总收入1650亿元。完成财政总收入62.5亿元，跻身全省县(区)第六位，全国百强县前十位。对着省定全面小康四大类25项指标，新区所有指标全部达标，实现了“第一个率先”的奋斗目标。现在新区早已经是一个典型的社会区域。有农村有城市，有外资有民企，有机关学校，有社区、街道。在这片广阔的土地上，既有亟需发展的现代服务业，又有数十万居民在这里生活、工作，既有大量的科教文卫等社会事业需要管理，又有纷繁复杂的社会事务要做，在这种情况下，要求我们新区管委会以不完全的政府行政机构来承担完全的政府行政职能，这是不太现实的；在短时期内应付一下子尚可，但如果长此以往就勉为其难了!去年新区设立的临时性的人大、政协联络处，本身就无法履行新区人大、政协行政管理职能。这几年在新区的市、区(隶属滨湖、锡山两区)、镇三级人大代表有210人，其中，市人大代表11人；滨湖区级人大代表51人；锡山区级人大代表18人，镇级人大代表130人；市、区级政协委员39人，已远远超过镇江新区四级人大代表及政协委员总数，但仍然不能正常地自己组织起来，履行代表、选举、视察、参政议政、民主协商等职能，只能在每年的几天的“两会”期间参加滨湖、锡山区的一部分活动，其实这是一件不太符合逻辑的事，作为权宜之计可以理解，而如果作为长期之举甚为不妥!由于在无锡新区建立人民政府牵涉的因素较多，而现在单一的管委会的这种准政府的模式，已很难满足新区全面协调发展的需要。基于此，我们建议目前在维持管委会体制下先建立人大、政协工委，分别作为市人大常委会和市政协在新区的派出机构，以暂时解决上述矛盾。
为此，借鉴全国其他开发区完善行政管理体制的做法，结合无锡新区的具体情况，我们建议无锡市委应该考虑批准筹建无锡市人大新区工委、无锡市政协新区工委。无锡市人大新区工委主任设置为一正二副，机关行政编制可设5名。新区人大工委主任可由党工委分管领导兼任。机构设置为办公室、综合委员会。机关行政编制可设5名。无锡政协新区工委可设置为一正二副，机关行政编制可设4名，其中秘书长1名。政协工委主任可由党工委分管领导兼任。政协机关设办公室以及综合委员会通领全区政协工作，区人大工委主任、专职主任和区政协工委主任、副主任由市委提名，市人大常委会和市政协常委会任命。下设机构负责人由新区党工委与市人大、市政协协商后提名，新区党工委任命并负责管理。新区人大工委、政协工委的行政开支列入财政预算。
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