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中图分类号：F276.1 文献标识码：A 文章编号：1008－2603（2002）04－0013－03
一、法人治理的制度环境
党的十五届四中全会提出，把健全法人治理结构做为建立现代企业制度的核心。十五届五中全会又强调，健全企业法人治理结构是深化国有企业改革的一项重要任务。理论界对法人治理结构做了深入研究后认为，大部分国有企业从形式上建立了从股东大会、董事会到经理层的治理结构，但在实际运做中并没有发挥应有的作用，内部人控制严重。内部人控制问题已成为我国国有企业建立现代企业制度的机制性障碍。而深层次的制度方面的欠缺为内部人控制提供了空间。公司治理是企业制度及企业体制的创新问题，需要综合性的配套改革。本文仅从法人治理的外部环境，对公司治理失效的原因加以分析。
1.产权制度改革不彻底。
产权变革是企业内部治理结构优化的必要条件，市场竞争也以产权清晰为基础。从理论上看，按照西方经济学家的观点，市场交易有序运作和市场竞争的公平展开，必须有一套市场制度规则，其中的核心是产权规则。科斯认为产权制度的建立是市场交易的基本前提，在交易成本不为零的情况下，产权界定直接影响市场的有效运作和最终绩效。布坎南则从更宽泛意义的制度上强调，如果没有明晰的产权和适当的法律和制度，“市场就将不会出现一种价值极大化意义上的‘有效率’的自然秩序”。从现实看，计划经济之所以排斥市场竞争，主要原因是产品交换主体不能明晰产权，没有建立相应的产权制度。在我国经济转型期，正是由于国有企业存在较为严重的产权模糊的现象，才滋生出企业所有者与经营者之间的信息不对称，激励不相容，权责不对等以及企业对市场竞争的远离，由此可见产权制度的改革是完善法人治理的前提条件。
产权没能多元化，难以建立科学规范的企业法人治理机构。多数国有大中型企业在建立现代企业制度时，不能吸收更多的投资者，造成企业产权比较单一，国有股比例过高、股权过于集中；许多企业还改制为国有独资公司，国家是唯一的股东。这样，虽然建立了“三会制度”，但国家仍然绝对控股，上级主管部门代表国家成为公司的所有者，国有股权越大，政府对企业的行政控制程度就越大，产权控制就越弱，由此而建成的企业法人治理机构谈何科学规范。
另外，我国不少企业改制后并未将股东大会作为最高权力机构，甚至相当一部分企业未成立股东大会，股东大会虚置现象很普遍。在资本市场上，国有股权的上市流通遇到障碍，转让受限，造成市场制约机制失效，国家所有者难以通过“用脚投票”的产权退出机制保证其利益；股市容量小，股份流量低，充满了投机气氛，失真的市场信号难以评价经理人员的业绩水平和公司价值，凡此种种，使得资产所有者“用手投票”的内部参与机制和“用脚投票”的外部退出机制运行受滞，股东控制手段的失灵，很难校正和遏止内部人的不当行为，所以股权的市场化、动态化是企业完善法人治理的有效条件。
国有资产的“所有者”缺位，难以形成对内部人控制的“所有者约束”。我国国有企业是由国家投资建设的，产权归国家所有。长期以来，国有企业隶属于上级行政主管部门，行政主管部门代表国家管理国有资产，成为企业的所有者。企业建立现代企业制度后，要依法建立公司的法人治理结构，但现实情况是：原政府主管部门已经失去制约新公司的法律依据，而国有股权的人格化代表尚未真正建立，具体表现为：
（1）国有资产管理机构是由国家选出的代理人来行使产权的， 作为权利的使用者，由于他对权利的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权利，也不承担相应的风险和责任，这就使得他对经济绩效和其他成员的监督的激励降低，从而使得国有产权代表在参与公司治理活动中，不能真正代表最终所有者的利益，难以充分体现产权所有者的利益意志。
（2）政府各个职能部门不愿放弃既得利益， 继续行使所有者代表的权利。如任命董事长和总经理等，使得国有资产管理机构国有产权身份末能真正确立。
（3）国有资产管理局设在各级政府下面，这就很难实施政企分开、摒弃地方保护主义，这必然影响国有资产的流动和优化配置。
2.政企党企劳企机制没理顺。
公司治理不可避免要涉及到政企关系、党企关系及企业内部方方面面的关系。政企关系突出表现在：经理选任制度不符合市场机制的要求。目前公司制国有企业的大部分经理仍由上级主管部门任命，董事会任命只占少数。由于所有者代表即政府主管官员并非所有者，也不是风险责任的承担者，其选任经理可以仅凭个人的好恶和自己的价值判断标准，缺乏客观科学性，而且企业财务状况的不透明性，造成政府占有信息的渠道狭窄，政府缺乏对企业绩效的准确判断能力，再加上实质上的“能上不能下”干部人事制度，政府对经理人的解职权难以正常发挥作用等，使得股东“用手投票”的约束机制完全丧失。
党企关系：党领导企业和企业内部的法人治理机制如何融合，这个问题到目前还没有很好解决，造成企业领导班子之间矛盾大、问题多，互相拆台，新三会和老三会之间的关系复杂，这些都影响企业法人治理结构的制衡作用和民主决策的有效发挥。
劳企关系：国有企业职工铁饭碗平均主义太严重，劳动者的积极性调动不起来，小股东又没有参与企业管理和选举监督的意识，这些因素促使内部人控制现象日益严重。
大多数公司的监事会成员与经理在经济利益上有千丝万缕的联系，日常工作实质上处于被经理领导和指挥的地位，很难公正地行使监督制约权。上述弊端互为关联，促成利益向内部人转移，形成强有力的“即得利益者阶层”，给企业法人治理结构的有效发挥带来极大的障碍。
3.政策法规滞后。
20世纪90年代后的公司破产、重组、兼并一浪高过一浪，而相对滞后的法律及正式制度手段显然无法克服公司治理缺陷。
市场正常运行和有效运作的一个重要前提，是必须有一套反映市场经济本质要求和资本市场内在规律的完善的法律制度和健全的法律体系，但在我国，这样一套法律制度和法律体系还远没有建立起来。由于我国资本市场所走过的10年历程正是旧体制的裂变过程和新体制分娩的阵痛过程，也是人们对市场经济体制、市场经济机制和市场经济文化从抵触、漠视到认同和了解的过程，因而在这个过程中所形成的市场规则，也都带有鲜明的时代印记。如果不能准确地把握市场经济的本质要求和内在规律，就不能有效地指导我国资本市场的运行实践。
从宏观的角度来看，调节资本市场运行需要有《公司法》和《证券法》这两个最重要的法律和一系列与之相配套的相关法律与法规，但我国的《公司法》和《证券法》都带有比较明显的制度缺陷。以《公司法》为例，目前正在实施的《公司法》是从80年代后期开始制定的，在制定《公司法》的过程中，历经多次反复，从1994年7月1日起才正式实施。在制定《公司法》时，社会主义市场经济理论还未正式确立，资本、资本市场和资本机制等都还未取得合法地位，人们对股票、股票市场和股份公司的地位和作用在认识上并不清晰，在这种背景下制定出来的《公司法》，实际上是各种意志和意见“磨合”的结果，带有较深的体制转轨时期的特性。《公司法》的立法宗旨，是调整公司内部的财产关系、组织原则和制衡机制，但在我国的《公司法》中，却把《工会法》、《劳动法》、《国有企业法》、《证券法》甚至党章应该调整的内容都囊括进来了，出现了许多明显的“越位”现象，是各种相关的和不相关的法律和法规的“拼盘”。随着社会主义市场经济理论的确立和资本市场的产生与发展，《公司法》与现实的不适应问题已经越来越突出，“法不好依”问题成为我国股份经济运行中的一个突出问题。不对这种“拼盘”式的《公司法》进行全面的修改，《公司法》就不能对现实的市场经济关系和经济活动进行有效调整，经济运行的良好秩序也就不能有效地建立起来。
在我国，公司章程普遍采用了模式化的方式，沪深两个证券交易所乃至工商行政管理部门都为上市公司提供了统一的章程文本格式。这种模式化的公司章程是计划经济的行政管理模式对资本市场的渗透，它的最主要弊端，是导致上市公司不是“自治”而是“公治”，公司的独立人格及独立的意志和独立的利益都在这种行政权力的侵蚀下流于形式。
从市场的角度来看，保护投资者利益特别是中小投资者的利益应该是资本市场立法的基本出发点和立足点。为了使投资者的利益切实得到保护，就必须建立全方位和多层次的法律体系，对政府行为、企业行为、个人行为和市场行为进行全面规范；必须建立全方位和多角度的监管架构，规范会计师事务所、律师事务所、证券公司和咨询机构的行为方式与行为机制，形成自律与他律、市场与社会相结合的立体的监管体系和监管网络，从而使资本市场真正成为高度公平、公开的市场，从体制上提升市场的凝聚力、辐射力和运行效率。在这方面，我国的资本市场同样存在着重大的制度缺陷。以上几方面的制度缺陷都不是孤立地存在的，而是同时并存和交互作用的。
二、市场环境
公司治理需市场竞争、激励约束等机制全面完善，才能使有效的公司治理落到实处。
（1）市场竞争是激励经营者投入的先决条件。 产权利润激励只有在市场竞争的前提下才能有效地刺激经营者加倍努力与增加投入，增进企业绩效；市场竞争对于利润激励，具有放大器之功能。没有市场竞争，只有“坐收地租”式的产权和利润激励，是不能激励经营者加倍努力、提高企业效率的。（2）市场竞争有助于法人治理结构的改善。 即市场竞争使公司内部法人治理结构完善的过程也就是企业内部各行为主体权责利关系明确界定的过程。因此市场竞争是促进产权不断明晰的推动器。竞争具有激励、完善信息、发展和进化市场之功能，要改善企业内部治理结构，基本力量是引入竞争，即通过外部竞争机制，优化外部治理结构方能实现。归根结底，企业有效的法人治理结构有赖于在企业外部建立一个公平竞争的市场。这是因为，企业治理机制所要解决的是由所有权与经营权分离造成的“代理人问题”。其核心在于有效处理企业内部股东与经营者的控制权配置与行使、激励机制设计与实施、内部人监督与约束及企业定价等一整套制度安排。如果经营者不拥有企业所有权，他们就会倾向于自身利益而不是股东利益，从而偏离股东财富最大化的现代企业融资理论的假定，所以，要改变这一趋向就必须借助于一种有效的市场制度安排。市场约束力量诸如产品市场的压力，经理市场、资本市场以及企业控制权等，它会迫使经营者不致背离价值最大化的目标过远。市场竞争越激烈，越有助于经营者与股东行为趋同。由此推理，国有企业改革成功的产权机制与竞争机制是共生的，有协同式作用。
从我国国有企业产权制度改革的实践来看，已有一大批企业进行了现代企业制度的试点，上市公司也已突破千家，公司治理结构的框架已经形成，也取得了一定成效。但从总体上讲成效不显著，其中最重要的原因在于缺乏竞争或公平竞争的市场条件。公司治理结构主要是靠行政力量内生的，而没有外部治理机构的压力，没有充分的信息指标，必然的结果是处于政府过多干预和“内部人控制失控”的二难境地。
我国资本市场中存在的最主要的制度缺陷是“中国特色”太为浓烈，在我国的资本市场上，资本的本性不突出——资本不追逐利润或追逐利润的能力不强，市场的特点不明显，资本机制与市场机制都被不同程度地扭曲，资本不是原本意义上的资本，市场不是具有完善功能的市场。这样，在实践中资本市场所具有的优化资源配置的功能和作用大打折扣，不能发挥其应有的作用。
企业家市场还没建立起来，这一问题的症结在于：是主要靠市场机制，还是主要靠行政干预。靠行政部门干预，其选拔范围是极其有限的，而且难免带有主观的和感情的因素，而市场选择是广阔的，市场的检验是无情的、公正的、客观的。事实表明，企业家不是天生的，也不是谁封的，而是在竞争中崛起、经受市场竞争风浪的冲击而逐渐成长起来的，所以，市场机制才是企业家的催生剂、成长剂。
为此，需要积极培育企业家市场，建立经营人才自由流动制度和促进其合理流动的中介机构，建立经营人才储备库和经营人才信息交流系统以及协调仲裁组织等。建立公开、公正、公平的竞争原则。没有真正公平、平等的竞争，也就不会选出真正优秀的人才。
所以，产权的初始界定仅仅在短期内对企业治理机制的改善有积极效应，而竞争机制所牵动企业不断创新以适应外部环境变化的能力是充分条件，即只有在市场竞争的过程中，法人治理机制才能得到改善。
三、文化环境
人们曾乐观地认为，在由计划经济向市场经济转轨的过程中，只要国有企业私有化，同时引入股票市场，就能建立起有效治理结构。但实际并非如此。俄罗斯和东欧四国的私有化及所有权结构确实在很大经度上改善了公司绩效，但私有化后公司治理的困难也是显而易见的。近年来的一些研究表明，人文特征即文化这种非正式制度约束同经济效率因素一样是引起公司治理结构演变的重要因素。
在中国，文化困扰主要表现为人们在文化心态与对制度的需求上表现出的完全不同的适应方式，从而构成对建立现代企业制度在资源配置与公司治理结构上的人文环境障碍。
首先，资产所有者权力身份不明并带有强烈的政府行为色彩决不仅仅是国有企业的独特现象，也不仅仅是由国有资产多重代理造成的，这从乡镇企业对政府的高度依赖及地方政府对企业的高度控制，以及“大量私人企业带‘红帽子’”中都不难看出。所谓产权不清、产权关系模糊、政企不分等等现象决不仅仅是存在于国有企业的资产管理方面的问题，而是一个带有普遍性的文化现象。因此，与其说它是资产管理上的困惑，毋宁说它是一种文化困扰。因此，“多重代理造成的所有者缺位”导致我国国有资产管理低效率甚至企业运营效率差的主流观点，是不全面的。
其次，经营者的意识与素质并没有适应现代企业制度的要求而做出改变。尽管80％以上的国有企业认为国有企业改革的方向是建立现代企业制度；但在实际工作中，相当一部分人对现代企业制度的认识只限于一般的概念上。同时，自己的权利意识还不明确。我国企业家所处的环境、意识等方面都存在较为严重的文化困扰。有利于企业家职业化的人才市场还没有形成，现行的组织、人事及户籍管理制度难以适应职业流动的需要。1995年，我国企业近2／3经营者还是由上级组织任命，60％以上的人最关注的是上级主管部门的评价，14％以上的人把最主要精力放在与政府有关部门协调关系上，同意取消企业行政性级别的企业经营者仅占调查样本的41.7％，这些都说明我国企业家的自我意识还没有完全形成。
再次，总体水平上，我国企业职工的自主意识更差。尽管改革过程中，最先被推向市场的要素所有者就是劳动者，但是，由于几十年来对企业与政府的过度依附，加上社会保障制度改革迟迟不到位，使我国企业职工对建立现代企业制度的心理适应能力普遍不高，然而，在就业选择上，我国职工仍有近60％的人将国有企业作为首选，并且，近70％以上的人还会考虑单位的级别。另外企业即使建立起法人治理结构，持股的员工和中小股东没有监督企业经营的意识。因此，法人治理制度再好，也难发挥真正的作用。
另外，目前这种文化、使建立现代企业制度在整个外部文化环境方面遇到较大困扰。现代企业制度是法律体系约束下的企业制度，而我国文化是缺乏法律传统的文化。尽管我国近十几年来颁布了一系列的法律，基本上已经形成了较为完备的法律体系，但是，传统的法律意识的缺乏，常常使这些法律文本形同虚设。
政府的意识、观念和行为是社会文化意识形态最重要的组成部分之一。这种意识、观念与行为是通过其官僚组织实现的。其中，政府官员的行为、意识与观念是其代表。面对实现现代企业制度的要求，我国地方政府官员中42％的人认为企业离开上级行政主管部门就无法在市场上公开竞争。就市场制度体系看，这种文化困扰也是明显的。据估计，我国目前劳动市场化程度为35％，资金的市场化程度不足40％，生产的市场化程度也只有55％，价格的市场化程度也只有60％，这说明这十几年向市场经济方向的改革、我国的市场体系离建立现代企业制度的要求也还有较大的距离。
总之，中国国有企业在完善法人治理结构时，必须推进产权明晰，使产权市场化和动态化，制度规范化，培育竞争的市场体系，同时推进文化建设。这些因素是有机的、辩证统一的关系。
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