论我国全面实施政府绩效审计的四个基本前提，本文主要内容关键词为：绩效论文,前提论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、科学合理的政府预算管理体制
（一）我国政府预算管理体制存在的弊端
国外的政府审计机关已经将60％以上（美国甚至达到了80％以上）的人力和审计资源用于组织政府绩效审计，而我国目前的政府审计基本上还停留在财政财务收支的真实合法审计阶段，这其中主要的原因之一就是我国政府预算管理体制不尽科学合理。
1.财政部既编预算又下拨经费，权力太大。
在美国，政府预算编制过程是一个立法过程，不是由隶属行政执法部门的财政部编制。美国的政府预算经总统办公室预算委员会编制完成后，提交美国国会预算委员会审批。经国会批准后的政府预算就是法律性文件，财政部只是政府财政收支的执行机构，按照国会批准的预算组织收入和下拨经费。如果预算科目需要调整，无论追加或追减，都得经过法定程序报批。政府审计机关只审政府预算的执行过程及其结果，看财政部是否严格按国会批准的预算完成收入征缴任务和及时足额下拨经费，追加或追减预算是否经过法定程序报批。在这种情况下，决算只是预算执行情况的汇总，没有必要再审一次。因此，美国的政府审计机关不审政府决算。而我国的政府预算由财政部编制，财政部既编预算又下拨经费，按照自己设定的盘子切蛋糕，切多切少由自己说了算，财政部权力过大，导致实质上没有哪个部门敢得罪他们，也就谈不上真正意义上对他们进行审计监督。
2.《预算法》得不到全面执行。
《中华人民共和国预算法》第十二条规定：全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告。这意味着，政府各部门每一分钱都需要经过人大的审议批准后方可支出，各部门的各个具体预算科目，应当事先由各级人大的各个专门委员会进行详尽的审议。事实上，这也正是人大作为最高国家权力机关的当然职权。但是，每年“两会”在3月召开，中央预算已经实行了两月之久，上述规定自然难以完全落实。
3.我国政府预算编制过于粗糙，执行中弹性太大。
目前提交全国人大所审计的预算报告，存在两大问题：一是过于粗略，二是执行中弹性太大。
（1）预算编制过于粗糙。在每年的人代会上，由财政部门代表政府向各级人大所作的预算报告大多过于笼统，各部门只有总体数字，缺乏部门内部的详尽预算，不仅老百姓看不懂，很多专业人士也不甚明了。代表们只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里。
（2）执行中弹性太大。尽管按照法律规定，预算案中各个科目的支出，应当是“铁预算”，基本上是不应留任何弹性的，各部门必须严格按预算合理安排支出，只有人大或其常委会本身能够对预算案进行修正，包括追加预算或改变拨款用途。但实际上，政府各部门预算执行的各个环节弹性却很大，几亿、甚至数十亿巨资，可以仅仅根据某些官员的意见而随意改变用途，甚至都没有通知人大。在预算之外，财政往往还要预留大量的资金用于临时性支出，领导一句话，就能支配大笔钱款。各种形式的预算外支出，因为没有被纳入国家预算，几乎成了一个“黑洞”，人们根本搞不清楚它们是怎么使用的。这样的“灵活性”给各部门挤占挪用财政专项拨款、财政收支不列入预算等违法违规行为提供了非常便利的条件。
由于当前政府预算的科学性很差，各级政府的预算都很粗略，无论是收入的预计还是支出的核定，都与实际可能和需要存在很大的差距。正是由于政府预算缺乏科学性，导致出现对于我国政府预算是“外行看不懂，内行看不见”，自然要对政府预算实施绩效审计就无从谈起。
（二）制定科学合理政府预算管理体制的思路
1.将政府预算编制权从财政部剥离。
我国现行政府预算编制体制制约了我国各级人大及其常委会对各级政府预算的有效监督。我们应该考虑对我国的预算管理制度进行制度创新的彻底改革，即采用美国政府预算编制的方法，将政府预算编制的职能从财政部分离出来。由此引发的机构改革是：在国务院的机构设置中成立预算编制委员会，将国税局和地税局重新合并回财政部——使之真正成为完整意义上的主管财政收支的职能部门。
2.淡化决算，强化预算编制。
政府预算管理体制改革的另一个思路应当是淡化决算，强化预算编制。承担公共服务的预算大体包括两个方面的开支：直接用于服务对象的开支即业务开支，服务机构和人员本身的开支即行政开支。就经济效率考虑，行政开支在总开支中的比重不应过大。即使对公共服务项目，也需要根据经济性、效率性、效果性的指标进行科学论证，以减少可以避免的失误。从预算编制一开始就对政府部门实施硬约束，有助于使它们从“要求”心态转向“可能性”心态，遏止政府部门对自身利益（包括政治利益与经济利益）过度追求的内在冲动，使政府部门在申请与接受财政拨款的同时，深切感受到在使用这些款项时必须承担的法律责任。就我国目前预算管理体制来看，各个部门的各个具体预算科目，事先都要由人大的各个专门委员会进行详尽的审议。事实上，从人大所扮演的角色来看，这些专门委员会的主要职能应当是审议政府各部门的预算，并对其执行情况予以监督。因此，政府绩效审计的关键就是要从最上游建立合理的架构，这里包括两个主要环节：首先是对于预算编制要建立科学严格的审议和批准制度，其次是对预算执行的监督机制及违规后的纠错和问责机制。
二、独立权威的政府审计模式
（一）独立权威的政府审计模式是政府绩效审计监督职能充分发挥的保障
使政府审计处于一种独立的地位，是世界各国政府审计中的一个共同特征。政府绩效审计作为一种超然独立的审计，树立它的权威性，明确审计机构要有相当地位和职权，审计机关及其人员可充分信赖，是充分发挥政府绩效审计监督功能必须具备的条件。一方面，加强各级政府审计的独立性，加强对各级政府及其所属部门经营公共财产所负受托经济责任的制衡机制；另一方面，鼓励一系列中介机构，如会计师事务所的参与，但要保证政府审计的独立性不受影响，同时又增加了政府审计的透明度，使独立于政府之外监督职能的发挥更加有效。
（二）目前我国政府审计模式的弊端
目前，世界上160多个国家（或地区）建立了适合自己国情的政府审计模式。从目前情况看，各国（或地区）的政府审计模式大体可划分为行政型、立法型、司法型、独立型以及其他等五种模式。
我国目前的政府审计模式是“行政模式”，其主要特点是政府审计机关对政府负责。审计署作为我国最高政府审计机关，隶属于国务院，在国务院总理领导下，主持管理全国的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。
我国这种“行政型”政府审计模式的双重领导管理体制，使被审计的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于一个领导，具有同一隶属关系和共同利益，严重影响了政府审计机关的独立性，制约了我国政府绩效审计的发展。尤其是地方政府审计机关其独立性和权威性受到了“双重领导”的严重干扰。地方政府审计机关，特别是基层审计机关经常遇到以权力压审计的现象，审计结果常成为地方政府的“维权”工具。与我国的“行政模式”相对应的是美国的“立法模式”，美国审计总署受国会领导，独立于行政部门，只对议会负责并向国会反映审计的情况和提出建议，而且它的预算经费也是独立的。这在很大程度上保证了审计机构的独立性，并为政府绩效审计创造了良好的环境。
（三）改革我国现行政府审计模式，确保政府绩效审计的独立性和权威性
改革我国现行政府审计模式，保障我国各级政府审计机关的独立性和权威性是我国全面实施政府绩效审计必须具备的基本前提。笔者认为应改革我国现行的审计体制模式，使之向立法型转变。最高政府审计机关隶属于全国人民代表大会，对人大负责、直接向人大提出报告；地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导，对地方人大负责并报告工作。同时，应在《审计法》或相关法律、法规中对政府审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内容以法律形式固定下来。只有这样才能在最大程度上保障政府审计的独立性和权威性，为我国全面实施政府绩效审计提供条件。
三、健全完善的政府绩效审计法规体系
（一）政府绩效审计法规体系的国际经验
依法审计是审计监督的重要特征，健全完善的政府绩效审计法规体系是全面实施政府绩效审计的基础。国际经验表明，与绩效审计有关的立法是绩效审计产生和发展的直接前提。无论是在哪一个国家，它总是依法而建立，依法而开展，而不能自发地产生和存在。
从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家，早在1972年，就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，对政府绩效审计作了比较详细的规定。该准则曾于1981、1988和1994年进行了三次修订，这使其进一步走向完善。修订后的准则包括综述、政府审计种类、一般准则、财务审计的现场作业准则、财务审计的报告准则、绩效审计的现场作业准则、绩效审计的报告准则等七个部分，并在最后两个部分对绩效审计的实施和报告提出了具体的要求和步骤。这一准则对美国乃至世界范围内绩效审计的开展产生了巨大影响。在其影响下，《澳大利亚国家审计署审计准则》中也包括了绩效审计准则，此外，澳大利亚还制定了《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》、《审计长法1997》来专门指导绩效审计。英国国家审计署虽未制定绩效审计准则，但出版了一个旨在指导绩效审计的小册子——《绩效审计概要》。
国际上绩效审计规范建设的实践表明建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。
（二）健全完善的政府绩效审计法规体系是我国全面实施政府绩效审计的法律前提
1988年，国务院出台了《中华人民共和国审计条例》，为确立我国政府审计制度奠定了基础。1994年8月31日，《中华人民共和国审计法》正式颁布，自1995年1月1日起实施，从而构建了我国政府审计监督法规体系。1997年10月21日，国务院颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》。作为我国政府审计最高机关——审计署，自1989年起开始着手制定我国政府审计准则。1993年3月，审计署印发了《中华人民共和国政府审计准则（征求意见稿）》；1996年1月，审计署提出了《审计工作规范化建设规划方案》，并于1996年底发布了38个国家审计规范；2000年对1996年12月6日发布的《中华人民共和国国家审计基本准则》进行了修订。这些法规文件中先后提到要实行绩效审计，但其主要还是针对真实性和合规性审计，真正适用于绩效审计的绩效审计法规体系尚未建立。因此，我国应集中力量积极开展绩效审计法规体系的建设。
借鉴发达国家政府绩效审计的经验，笔者认为应在我国现有政府审计立法体系的基础上从三个层次健全完善我国政府绩效审计规范体系。第一个层次，制定《政府绩效审计法》，从立法上给予规范，维护政府绩效审计的权威性；第二个层次，制定《政府绩效审计准则》，通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告、评价等方面；第三个层次，制定《政府绩效审计执业规则》，加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求，提高审计队伍的整体水平。通过健全完善以上三个层次政府绩效审计法律法规，使我国政府绩效审计从法制、法规的高度上得到制度保障。
四、公平可操作的政府绩效审计评价标准
（一）政府绩效审计评价标准为全面实施政府绩效审计提供科学依据
政府绩效审计的核心是经济审计、效率审计和效果审计，开展政府绩效审计，审计人员应取得充分、有说服力的证据。如果没有一个统一的标准来评价绩效审计质量的优劣，这就形成一种无标准的审计状态，即使做了大量的审计工作，由于评价制度的不完善，而使得审计工作的成果得不到及时的评判和应有的肯定，或者由于其它的原因歪曲了审计的结果。长此以往会大大削弱审计执行人员的审计自主性和自觉性，降低整个绩效审计的功效。
（二）制定公平可操作的政府绩效审计评价标准是我国政府绩效审计得以全面持续发展的基本前提
一套体现公平性和具有可操作性的政府绩效评价指标标准是政府绩效审计得以全面持续健康发展的基本前提。但是，由于政府绩效审计的对象千差万别，因此衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一。目前，我国既缺乏一套对政府机关、公共部门资金使用效益的衡量指标体系，也难以对政府部门使用资金的社会效益量化评价，这就给我国政府绩效审计工作的全面开展带来了一定的困难。而《美国政府绩效审计准则——绩效审计的现场作业准则》则较为详细地规定了绩效审计的评价标准，规定审计师在选择标准时，有责任采用适当的、可达到的、与所审计的事项有关的标准：（1）由法律或规章规定或由管理部门确立的目的或目标；（2）技术标准；（3）专家的意见；（4）以前年度的绩效；（5）同行业的绩效；（6）私营部门的绩效。
笔者认为，我国审计署应结合我国现阶段的审计工作水平，参考国外的绩效审计标准，尽快建立一套完整的、可操作性强的，体现公平性的政府绩效审计评价指标体系。对我国政府绩效审计评价标准的确立，应遵循以下几个基本原则：（1）绩效与公平相结合。凡涉及资源利用效率、效果问题的是绩效问题，凡涉及利益分配与充分就业的是公平问题。不同的利益主体对绩效和公平各有偏好，因此评价政府绩效时，应坚持独立性原则，不能偏执一方；（2）绩效审计与社会审计相结合；（3）长期绩效与短期绩效的结合。尽量使短期绩效服从长期绩效，保证社会发展的可持续性。只有具备了这些政府绩效审计评价原则和标准的绩效审计评价标准，才会为政府绩效审计的开展提供科学的依据。
总之，从总体上看，目前我国全面实施政府绩效审计的条件尚不完全具备，这无疑是阻碍我国全面实施政府绩效审计的最大障碍。逐步、积极、稳妥地推动我国政府预算体制改革，将我国政府审计模式从“行政型”转变到“立法型”，完善政府绩效审计法规体系，以及建立公平、具有较强操作性的政府绩效审计评价标准，具备了这些基本前提，我们相信，我国政府绩效审计一定会得到全面健康发展。
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