市场经济体制下牧区草地资源经营机制初探，本文主要内容关键词为：牧区论文,市场经济体制论文,草地论文,经营机制论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】依据建立社会主义市场经济体制的客观要求，针对我国草地承包责任制在现实中的不足，提出了一种新的草地经营机制，即通过草地产权的股份化，实现草地经营的股份合作制，促进草地畜牧业经营合作化，最终提高草地的利用和建设效果。
关键词：草地畜牧业 草地承包责任制 产权股份化 股份合作制
Discussions on the Grassland Operational Mechanism Under the MarketEconomy Systen.Cao Ye(Hebei Agrotechnical Teachers College,Changli 066600):Grassland of Chian,No.6,1994,pp.53～56,71.
On the basis of the demand to establish socialist market economy system and to on counter the realistic weakness in grassland contract responsibility,the author raised a new grassland operational mechanism,l.e.by means of shareholding property rights of grassland,to realize the shareholder cooperation of grassland management,in order to promote the operation of grassland livestock husbandry,and to improve the utilization of grassland resources.
Key words:grassland husbandry,grassland responsibility system,shareholding property rights,shareholder cooperation
我国牧区有草原约45亿亩，其中可利用面积达33亿亩。随着我国农村非农产业的不断发展壮大与农村人口的日益增多，农村工业化和城镇化将占用越来越多的耕地，耕地资源将显得愈来愈紧缺。因此，综合开发和合理利用我国的土地资源，尤其是合理利用可利用的大面积草地资源，对缓解我国耕地资源的紧缺具有重要的意义。我国的牧区主要分布在边疆少数民族地区，草地资源的利用（主要是草原的利用）是以放牧为主，故形成了牧区草地畜牧业。经过十多年的改革与发展，牧区草地畜牧业虽然取得了长足发展，但草地有偿承包责任制并非像家畜承包责任制那样调动起牧民建设草地的积极性。本文根据建立社会主义市场经济体制的客观要求，针对草地承包责任制中存在的一些问题，提出了一种新的草地经营机制，以与同行讨论。
1 草地有偿承包责任制在现实中的不足
1.1 目前我国草地在利用上具有不可细分性，承包制不利于真正落实草地使用权
游牧畜牧业由于其生产力水平极低，因此必须通过其自身的流动性来达到草畜平衡，这样在草地利用上就要求具有不可分割性。解放前，我国草地虽属王公贵族的领地，但并未实行私有化，只是通过牲畜的私有间接地控制草地使用权；英国在“圈地运动”中大量草地未被圈入，也说明了这一问题。目前，我国草地畜牧业的生产力在国家多年的支持下有了一定的发展，其生产者大部分由游牧转向定居和半定居，这在一定程度上减轻了放牧畜牧业的流动性，但仍不能完全消除放牧畜牧业的流动性（如季节牧场），各地在实行草地有偿承包责任制时，很多是以联户承包，这说明目前草地仍具有不可细分性。联户承包相对于以往的草地“大锅饭”而言是改进了许多，但并不象农区耕地承包一样，仍然存在着责任不清、权利不明的现象，结果在原“大集体”的范围内形成了“小集体”。
1.2 草地承包责任制不利于草地建设
改革以来，牧民在草地上积极地围建草库伦，增强了牧区畜牧业抗御自然灾害的能力，但从近几年发展的情况来看，大部分草库伦光围不建，仅仅是在草地产权不明的情况下的一种“圈地热”，围栏如果不建设只是使草地的生产力得以恢复而不能提高，那么围栏的面积过大还会进一步加大其它草地的载畜量，更易导致超载过牧。
上述情况的出现，其原因除了产权不清以外，主要是我国牧区大部分地处边疆，气候上干旱、多风，土地上属于次边际土地，草地建设效益低、风险大，加之目前我国草地建设还缺乏成龙配套的实用技术，总的来说仍处于试验和推广的初级阶段。正如中国草原学会前副理事长李毓堂同志在“中国草业的十年成就与展望”一文中指出的那样：“点上形势喜人，技术效益可以赶上世界先进水平，而面上依旧落后，沿着草地退化、家畜冬春危亡的恶性循环路子下滑”。这种技术状态下，仅仅依靠承包制是难以调动牧民自身建设草地的积极性的。同时，草地建设不同于农田，决非打口井、按个泵、施点肥、修条渠的问题，除了经济问题以外，还是个社会、生态问题，搞不好会导致生态的恶化，因此要有国家的重点支持。草地承包责任制也易产生依赖于群众的倾向，更重要的是使国家有限的资金难以落到实处，从而难以调动牧民的积极性。如果能形成一种机制，把牧民的资金和国家的资金捆在一起，不仅能引导牧民增加对草地的投资，而且能使牧民合理地利用和建设好草地。多年来，国家为了支持草地畜牧业的发展，建设草地采取的是国家建、牧民用的办法，不仅使牧民产生了依赖思想，而且也很少关心草地利用的好坏，导致许多建而无效的后果。
1.3 草地承包责任制不利于科学合理地利用草地，降低了劳动生产率
家畜作价到户，实行户有户养，草地畜牧业形成了家家牛马羊、户户小而全的格局，由于专业化程度的降低，一家一户形成了许多规模不经济的放牧畜群，尤其是近几年在市场导向的作用下，随着畜种结构中大牲畜比例的下降（尤其是马），许多牧户对大牲畜实行了传统而落后的放牧方式－－“了牧”，这种任牲畜自由流动的放牧方式既不利于科学合理地利用草地，客观上也威胁着草地承包责任制的巩固。草地畜牧业生产者在多年的生产实践中，创造总结出许多科学合理利用草地的方法，尤其是合作化以来成效更为显著，而草地承包在一定程度上限制了这些长处的发挥。近几年，草地畜牧业生产经营中出现了大量雇工经营，这一方面是部分牧户饲养规模扩大和饲养管理加强的结果，另一方面也是放牧畜群的规模不经济而使劳动生产率在一定程度上降低的表现。
1.4 草地承包也难以做到草畜平衡
多年来，我国牧区畜牧业实行以牲畜头数征收草地管理费的办法，导致了“隐瞒”、“少报”牲畜头数的现象大量存在，如今实行草地有偿承包责任制，改变了过去以头数计征草地管理费的办法，实行了按草地数量和质量收取承包费的办法，这是一项积极的改革。但为了避免牲畜的盲目发展，许多地区同时实行了对超载牲畜罚款的办法，这一规定难以消除“隐瞒”、“少报’现象，甚至有过之而无不及。另外，就这种办法本身而言，要求经常科学合理地测定草地生产力，以便确定是否超载，这使草地畜牧业管理复杂化，不符合牧区目前的管理水平，在实践中难以达到预期的效果。因此，需建立一种能产生自我约束的草地经营机制。
草地承包也难以形成草地流转制度，在实践中表现为出租牲畜，这种租放制度也是局部的、个别的现象，缺乏普遍性，而在发展过程中由于生产者经营管理水平等方面的差异，产生了饲养规模上的差异，这样既限制了养畜能手的积极性，又使少畜户的草地不能得到合理的利用，将产生局部的草畜不平衡。
2 草地产权股份化，草地畜牧业经营合作化
草地有偿承包责任制，虽然从根本上解决了多年来“草原无主，牧民无权，侵占无妨，破坏无罪”的混乱局面，对牧区畜牧业的发展起了积极的推动作用，但在实践中也出现了一些难以解决的问题，尤其是在合作化方面，因此有必要促进其进一步完善。
股份合作制引入草地畜牧业，就是要使草地的产权实行股份化，促进草地畜牧业经营的合作化。放牧畜牧业主要是利用家畜自身觅食行为以获取其生长发育所需的营养物质来生产畜产品的产业，具有流动性的特点，使得草地利用不同于农田，有其自身的客观规律，尊重并利用其内在规律，对促进草地畜牧业的发展至关重要。草地承包责任制在一定程度上限制了合作化发展，在改革以前，牧区合作化的成果是显著的，科学合理的组群为草地的合理利用提供了客观条件，扭转了千百年来草地利用上的一些陋习，尽管其组织形式不利于调动人们生产的积极性，但其作用是应该肯定的，因此我们有必要重创其组织机制，变革草地使用制度。
草地制度包括两方面的基本制度，一是草地的所有权制度，它主要解决草地的归属问题，明确草地所有权的主体；二是草地产权制度，它涉及的是草地如何利用和有效使用的问题，主要包括草地使用以及草地流转制度。为了清楚地界定产权，我们将草地划分为最终产权和一般产权，即集体拥有最终产权，牧户拥有一般产权，一般产权受制于最终产权，以保证所有权的实现。草地承包责任制可归纳为两类，单户承包和联户承包，无论是联合承包还是单独承包，草地产权的落实，都可以使草地经营股份化，尤其是对联户承包更具有现实意义。草地实行股份化经营，能够解决目前草地畜牧业经营中的诸多矛盾。
2.1 草地产权股份化可以直接为联户承包提供有效的组织形式
联户承包是一种“指标（草地亩数）”分解到户，实行统一经营的承包办法，相对于耕地承包，这种承包办法仍然存在着责、权、利不明确的情况，难以调动牧民建设草地的积极性，但客观上为草地产权股份提供了条件。草地产权股份化，就是在草地联合所有、共同占有的基础上，所有股东实行一人一票制，建立“股东大会－－董事长”的领导决策机构，实行民主管理、民主监督，联合体的重大问题由所有股东讨论决定，董事长负责执行，股东按股饲养牲畜，股东在自己的股权范围内可以多养畜，也可以少养畜，超过股权部分应视整个联合体的实际情况而定，但一定要保持整体上的草畜平衡，超越股权使用范围多饲养牲畜的牧民应交纳草地使用转让费，少养牲畜的股东可以按股分红。股东的股权一经确定，不得退股，但可以在联合体内继承、转让、抵押、买卖，为草地集中提供保证。草地股权实行增人不增股、减人不减股的措施，可以有效地控制牧区人口的盲目增长和农区人口的不适当流入，刺激牧民从事其它产业。草地股份合作经营，可以将草地有偿承包责任制的外部管理和监督内部化，简化了集体经济的管理手续和管理难度，适应了草地畜牧业的管理水平。由于股权的分配性，在联合体内部形成了互相监督、互相约束的机制，有利于将草畜平衡真正落实到实处，保证了分散经营和合作经营利益的一致性。
2.2 草地股份化为草地畜牧业的分工协作提供了广阔的前景
草地股份化不仅保证了牧民的经济利益不受损失，适应了牧民对草地产权的占有心理，更重要的是能够满足牧区畜牧业发展的客观需要，为牲畜饲养的合作化提供一种契机，可以科学合理地组群，实现放牧畜群的规模经济，提高劳动生产率；能够制定和推广科学合理的放牧制度，促进草地的合理利用；能够保证统一配种、统一防疫、统一转场、统一打草、统一规划草地建设等几统一的顺利进行。草地股权的有偿转让，克服了草地有偿承包时草地流转的困难，在内部形成了一个灵活多样的流转机制。同时，也为放弃草地的牧户给予了价值补偿，客观上为从事其它产业的牧户提供了经营资金。此外，有利于增加牧区的货币化程度，培育牧民的商品意识，克服自然资源无价的观念。
2.3 股份合作制能使草地建设形成良好的运行机制
由于草地建设是经济、社会、生态三方面的统一，因此必须调动多方面的积极性，这样才能克服目前草地建设中存在的问题。股份合作制是较好的形式，它能将三者的利益很好地结合起来。国家除了搞好草地建设的科学研究和推广工作外，应逐年增加对草地的投入，国家的资金要以“钓鱼项目”的形式来诱发集体经济和牧民增加投资，形成“拼盘资金”。资金应以国家、集体、牧民三种股份的形式聚集，国家股获取的是生态和社会效益，集体股获取的是资产增值效益，牧民获取的是经济效益。鉴于目前国家资金有限，集体经济和牧民的股份必须达到一定的基数才可以申请国家股，而且国家股在整个股份中的比例应随筹集资金规模的扩大而依次递增。集体股通过对最终所有权的占有而实现，对于经济效益高的项目，集体股要参与分红，用以扩大草地建设的积累资金。联合体内部的牧户，按投资股份获取草地建设收益，牧户股份除了资金入股外，应将劳动和其它投入折合成股份，以便充分挖掘牧区的各种资源。这样的股份合作，由于有国家股和集体股的参与，既分散了投资的风险，提高了牧民资金的盈利率，增强了牧民建设草地的积极性，使牧民关心草地的利用情况，又兼顾了三者的责、权、利；由于资金以股份的形式筹措，既克服了集体经济和牧民势单力薄的不足，又消除了过去国家资金下拨给政府技术服务部门直接使用的弊端，也有利于技术服务部门职能的转变；由于入股的资金不得退股，就可以使草地建设长期化，不因经营者的改变而改变。
为了确保草地建设资金投入的日常化、规范化和法制化，应设立草地银行。草地银行的资金来源一是国家下拨的草地建设资金，二是集体经济的草地建设专用资金，另外也可以吸收牧民的储畜存款。草地银行的职能是管理国家的草地资金和进行日常的存贷业务，对草地建设项目进行评估和论证，审查和监督草地建设项目的实施情况，参与草地的开发，将开发建设好的草地租赁或卖给牧民或集体经济使用。草地银行可以单独设立，也可以成为农业银行或农村信用社的隶属机构。
收稿日期 1993-08-20，退修稿 1993-11-03改回。
*本文是作者在硕士论文“牧区畜牧业经济问题的理论探讨”基础上通过进一步调查研究而写成的。