欧美国家农村公共财政制度及典型做法，本文主要内容关键词为：公共财政论文,做法论文,典型论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共财政着眼于满足社会公共需要，遍及城乡是公共财政的“题中应有之义”。我国现阶段，由于历史的和现实的原因，公共财政的“阳光”并没有“普照”到农村。加强农村公共财政制度建设，促进城乡统筹发展和提高社会和谐程度，是个亟需研究的重大命题。本文比较分析欧美主要国家农村公共财政的相关制度及典型做法及对我国的启示。
美国对农村教育的财政扶持制度
美国政府从19世纪末20世纪初开始便全面干预经济、社会事务，尤其对农村的扶持力度日渐加强。其中，农村公共财政制度和政策发挥了重要作用。通过对美国2005财政年度农业预算方案的分析，可以看出美国对农村经济社会发展的扶持力度不断加大。2004年第二季度，美国公布了2005财政年度(2004年7月至2005年6月)农业预算方案，对农业资金支出做出了全面安排。本年度农业预算总支出为817.78亿美元，比2004财年增加了40.39亿美元，增长5％。该农业预算的总目标是实现农业和农村的可持续发展、改善弱势群体营养健康、保护自然资源与环境、提高乡村人口生活水平。在此，主要介绍美国对农村教育的财政扶持制度。
美国对全国公立义务教育不分城市和农村，实行一体化的财政管理体制。美国的教育财政体制是由联邦、州和学区三级共同构成的，其中州政府已经成为农村基础教育的第一投资主体，它对本州义务教育的拨款方式有两种：一是专项拨款，主要考虑地方学区特殊的教育需要；二是基本资助拨款，即公式拨款，各州使用的分配公式主要有基准额补助、等额补助、均等化补助等。
公式拨款作为主要的拨款方式，是按学生人头数分配的，尽管分配形式公平，但由于农村学校学生少，还要维持较远的交通费等，实际所剩无几。以前的解决办法是允许小型学区与其他学区联合，分享这些拨款。但农村学区之间相隔太远，常常不太可行。另外，孤立的农村社区获得公共和私人资金的途径要少于城市社区。为解决上述问题，美国政府采取了一些行之有效的措施，比较典型的做法是联邦政府设立“农村教育成就项目”(Rural Education Achievement Program，REAP)，增加农村教育专项经费投入。
2000年12月克林顿总统签署了REAP项目；2002年1月，小布什总统又对REAP进行了重新授权。REAP是美国历史上第一次专门针对农村教育实施的拨款法案，为农村学区提供强有力的资金支持和灵活政策。该项目资金主要投向：培训和招聘合格的教师和校长、利用技术改进教育、加强针对英语熟练度有限和移民儿童的语言教学等。REAP项目包括两个子项目，一是小型和农村学区成就项目(简称SRSA)；二是农村和低收入学校项目(简称RLIS)。
SRSA旨在帮助那些在规模运营和农村特殊背景造成问题的小型学区。SRSA又进一步划分为两项：一是农村教育成就项目弹性化(REAP—Flex)，给予地方教育机构在花费其他联邦项目资金方面有更大的自主权，使他们有权在REAP—Flex规定的项目范围内根据情况发展，灵活变更资金的使用方向。二是小型、农村学校补助项目(Small，Rural School Grant Program)。农村学区很难吸引和挽留合格教师，该项目使得小型学区将得到更多的联邦拨款用于招聘新教师。
RLIS则向人口贫困指数在20％及以上的贫困农村学区提供附加资金，资金涵盖了教师职业发展、利用新技术等诸多用途。RLIS项目由联邦以公式拨款的方式支付州教育部门，作为他们向符合条件的地方教育部门拨付竞争性或公式拨款的补偿。
SRSA项目惠及4700所学校，其他符合条件的学区可申请加入RLIS项目，平均每个学区能得到20000美元。REAP项目有着明确的问责(accountability)要求：要求学区提高它们在州评估中的成绩，在第三年末要明示自己取得的进步。与此同时，在联邦政府的引领下，各州和学区政府也开始加大对农村学校拨款比例。
英国的农业补贴制度
英国是中央集权型单一制国家，中央与地方的财政体制简单明了，中央财政占有较大的份额，中央政府与地方政府的事权划分比较明确。在此主要介绍英国的农业补贴制度。
英国政府每年都要拨出一笔资金，对农业基本建设，比如土地改良、田间供水排水、施用化肥与石灰等进行补贴；同时，对农场合并和农业合作也给予一定补贴。另外，还对农业同定资产进行直接投资、对建设与农业有关的工程设施和公用设施进行补贴。这些工程设施和公用设施主要包括水利工程、供电网和农场之间的交通网等。
农业基本建设补贴制度。英国政府1957年的《农业法》规定，农场主凡是修建农场建筑物、道路、堤坝和供电系统等，其费用的2/3由国家给予补助。1973年的“农场资本补贴计划”进一步规定，农场主建造干燥和储藏农产品用的设施或者存放机械设备的仓库，在得到政府批准以后，均可得到20％的补贴；修建煤气和电力设施，或者修筑公路和便道，可以得到25％的补贴；整治和改良土地可以获得60％的补贴。
农业生产补贴制度。为了鼓励发展畜牧业，英国1957年的《农业法》规定，对经常耕种的草地，凡连续3年以上耕种的，政府给予补助；对翻耕多年荒废的草地，政府给子补助金。同时，英国政府对饲养牲畜也给予补贴。另外，对于山区和边远地区的畜牧业，英国政府给予特别补贴，以弥补由于不良的自然条件所造成的较低的收入水平，从而使这些地区的畜牧业生产也能够得到发展。
德国对农村的财政转移支付制度
德国是联邦制国家，立法权相对集中于联邦，其财政级次分联邦、州和地方三级。除社会保障属联邦政府职责外，其他农村公共事务主要由州、地方负责。在此主要介绍德国对农村的财政转移支付制度。
德国对农村的财政转移支付制度主要规定在《财政平衡法》中，该法是原联邦德国于1969年实行州财政平衡改革的产物，1970年生效。德国统一后，新《财政平衡法》于1993年6月公布，自1995年元月1日起正式生效，其中所体现的财政平衡机制分纵向和横向两个方面。
纵向财政平衡包括两个层面，一是联邦政府对州政府的转移支付；二是联邦或州对州以下乡镇地方政府的财政转移支付。州政府对地方转移支付包括一般性分配金和特别需要分配金。前一类没有限定用途，地方可自由支配，约占转移支付总额的70％；后一类按州政府指定的领域使用，主要用于道路、交通、停车场、水资源和环保、文化及体育设施、医院与学校、养老及社会救济等方面。联邦对地方政府转移支付主要以特别需要分配金的形式进行。1995年生效的《财政平衡法》规定，在1995年至2004年10年间共向6个新州拨付总计140亿马克的特别需要联邦补充性分配金，以补充乡镇地方政府财力和偿还债务。对乡镇一级转移支付在总体上提高地方财力的同时，亦有助于拉平乡镇间的财力差距，以保证州内公共服务与社会福利水平大体相同。
横向财政平衡也包括两个层面：一个层面体现在如何分配作为共享的增值税属于州政府应得的税额。联邦提取规定比例后，剩余部分的3/4先按人口进行分配，其余的1/4用于支持贫困州。另一个层面，也是主要的途径，通过财政地位较强的州向财政地位较弱的州的财力转移来解决。
北欧的农村社会福利制度
从19世纪到20世纪的一个多世纪的时间里，北欧国家(包括挪威、瑞典、丹麦、芬兰、冰岛等五国)逐步发展起了世界上首屈一指的遍及城乡的高福利制度，被称为“斯堪的纳维亚模式”或“北欧模式”。在此主要介绍北欧农村养老和医疗制度，并概括北欧社会福利制度的基本特征。
(一)瑞典农村养老制度
1763年，瑞典制订《教会法》，规定教会对在其区域内的贫民有给予救济的义务；当年还制订了《济贫法》，救济孤苦无依者，其中大多数为老年人。
1913年，伴随着对卷烟业的垄断，瑞典建立了老年保险制度。每个16岁以上的公民(包括农村的公民)，都要按照自己的收入交纳一定比例的养老保险费，到67岁时有权领取养老金。另外，实行国民基本年金制度，由个人按自己的收入交纳一定比例的保险费。在上世纪30年代大萧条期间，这项制度无法向投保人提供足够的津贴，只好由政府予以财政补助。到1946年修订时，把覆盖面扩大到全体人民，资金来源主要由政府税收提供，个人交纳为辅，无力负担者减免但不影响其年金收入。
对于65岁以上所有老年人(包括农村的老年人)和享受互惠协定待遇的外侨，一律发给“国民基本年金”，金额按政府公布的基本数额(即基数)计算。单身为基数的95％，夫妇为155％。对于只领取基本年金而妻子年满60岁但不到领养老金年龄的老年人，发给配偶补助金。享受基本年金的老年人去世后，其配偶和16岁以下子女，可领遗属抚恤金。
(二)挪威农村医疗制度
在挪威，社会负责医疗卫生和保障病残公民的收入，并奉行平等的原则，即除个别的以外，所有公民不管居住在什么地区，都能享受到同样的公共福利和医疗卫生服务，并有权要求社会支付这种服务的费用，在农村的公民也不例外。
挪威的公共医疗卫生机构从三个渠道取得资金：一是通过税收得到拨款；二是通过全国保险计划的补偿得到资金；三是从病人对一定的治疗付费中得到资金。其中，第一个渠道最主要，医疗卫生机构的管理要靠这些拨款。通过税收得到的资金包括国家和地方税收及固定拨款。从1980年开始，地方政府得到用于管理医疗卫生服务机构的固定拨款。给予县和市的固定拨款的数日每年由议会决定。固定拨款的多少根据一定的标准决定，其中最重要的是每个县或市有多少居民，同时根据地域的大小、最大城镇的特殊问题和人口中老年人的数量进行一些调整。固定拨款还试图使市镇之间由于地理位置不同，收入出现差异这种情况得到平衡。除了固定拨款之外，全国医疗保险计划对门诊治疗和由普通开业医生和专家治疗的部分费用给予补偿。
(三)北欧农村社会福利制度的基本特征
北欧的社会福利制度目前已遍及城乡，将广大农民纳入社会保障体系中。从历史沿革的角度分析，早期的社会福利以及后来的社会保险主要是提供给工资收入者的，后来进一步扩大到薪金收入者，再进一步扩大到农民(包括林区农民、渔民)，从而使普遍性原则成为北欧社会福利制度的一个基本特征。从总体上看，北欧社会福利制度的基本特征包括如下四方面：一是社会福利的主体，由教会济贫转向政府承担全面社会责任；二是社会福利的范围，由有限社会援助转向全国社会保障；三是社会福利的对象，由主要面向工薪收入者转为面向全体公民；四是社会福利的方式，建立在制度化的基础上。
对我国的启示
综观欧美主要国家农村公共财政的相关典型制度及实践，对我国有如下几点启示：
(一)按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度。欧美主要发达国家，不管实行联邦制或单一制的财政体制，都按照城乡一体化的要求，努力实现财政资金的“均等化”配置。如美国对全国公立义务教育不分城市和农村，实行一体化的财政管理体制。德国州政府对地方及农村的补助范围包括道路、交通、水资源和环保、文化及体育设施、医院与学校、养老及社会救济等各方面。我国当前亟需落实科学发展观和构建和谐社会的要求，统筹城乡发展，让公共财政的“阳光”“普照”到农村大地，逐步加大对农村社区服务和经济发展的政策倾斜，优先考虑水、电、垃圾处理、道路、通讯等涉及民生的项目实现城乡一体化发展。
(二)国家立法规范公共财政对农村的扶持政策。欧美主要发达国家对农村、农业的财政扶持都通过国家制定法律法规的形式实现，主要有两种形式：一是综合性法律。制定政府间财政资金拨付的综合性法律，如德国的《财政平衡法》，通过纵向平衡和横向平衡，加大对贫困州及州以下乡镇政府的转移支付力度。二是行业性法律。将涉及本行业的财政扶持政策予以法制化，如英国1957年颁布的《农业法》规定了农业基本建设补贴等制度。近年来，我国为解决“三农”问题，中央和各省出台了一系列政策和支农举措，如粮食直补政策、良种和农机具购置补贴政策、农村合作医疗制度、最低生活保障制度等。可研究通过法定的程序，将上述政策和具体举措上升到法律法规的层面，加快推进农村公共财政的立法步伐，从而为解决“三农”问题提供法律法规保障。
(三)加大对农村人力资源开发的财政投入。美国克林顿总统和小布什总统分别签署REAP，通过专项拨款实现其对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导，为农村学区提供更强有力的资金支持和灵活政策；对全国公立义务教育不分城市和农村，州政府提供40％以上的基础教育经费。我国国民基本教育尤其是广大农村、中西部边远地区的义务教育尚未全面普及，农村教育经费匮乏。加强农村人力资源开发，提高农村居民的素质，各级政府加大对农村的教育投入是关键。农村公共财政应当向中等、初等教育加大扶持力度，争取在农村全面普及九年义务教育，在发达的省市可普及到高中阶段的教育。同时，加大对农民的技术培训力度，为转移农民奠定素质基础，使更多农民能够到二、三产业就业。
(四)通过财政补贴等制度促进农业增效农民增收。农业是弱势产业，具有自然与市场双重风险，欧美主要国家都对农业采取了各种财政补贴制度，以及优惠的农业税收政策。如英国采取了价格补贴，以及农业基本建设补贴、农业生产补贴等补贴制度，它们的共同目的就是促进本国农业生产的发展，提高效率，降低生产成本，增加农场主的利润。在我国广大农村，农业还是农民的主要收入来源。需要借鉴欧美国家的经验，按照多予少取的方针，对农田水利基础设施建设等加大财政扶持力度；对种粮农民和购置农业生产资料予以补贴；对农业产业化龙头企业、农产品经营组织等提供税收优惠。
(五)通过财政支持逐步推进农村社会保障体系建设。北欧国家遍及城乡的全面社会保障体系主要是在上世纪60年代健全起来的，这既是近百年循序渐进的结果，也是经济高度发达和政府深度参与公共资源分配的产物。我国是个发展中国家，不可能在短时间内建立起一个全面的社会保障体系，可采取“低起点、渐进式”的发展方式。此外，我国尚未把广大农民纳入社会保障体系之内，可借鉴北欧国家社会福利体制中的“公民权利”、“普遍性”原则，将养老、医疗等社会保障延伸到农村。农村公共财政要积极支持建立健全农村居民最低生活保障、农村合作医疗等制度。
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