中央与地方关系问题研究综述，本文主要内容关键词为：中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方的关系问题无外乎是财政、金融和资源配置问题，归根到底，是一个经济关系问题，或者说，是一个利益分配格局问题。而与利益相联系的则是权与责的划分问题。因此，正确处理中央和地方的关系，就是要合理分配、调整中央与地方的利益与权力、责任。
建立科学合理的中央和地方关系是当今世界各国面临的一个共同课题。1979年以来，我国中央与地方经济管理权限进行了一系列重大调整，促进了国民经济和社会发展。但是，目前中央与地方的经济关系中还存在着许多突出的矛盾和问题，既制约了社会主义市场经济体制建立的进程，也影响了中央与地方、地方与地方之间建立和谐的经济关系，对我国政治、经济格局产生着不同程度的负效应。因此，建立适应我国国情和市场经济要求的中央与地方经济管理权限的新体制就成了各级政府和理论界非常关注的问题。
一、改革开放以来中央与地方关系的调整
在过去高度集权的中央政府管理体制下，中央的权力过分集中，地方政府实际上只是中央政府的派出机构。因此，1979年以来的改革，就将下放中央权力作为了调整中央与地方关系的基本内容：
1、下放中央政府的部分财权，扩大地方政府的财政管理和支配权限。推行多种形式的中央与地方的财政包干制度，扩大地方的财权。
从1980年开始，中央改变了统收统支的政策，区别不同情况的财政，实行“划分收支、分级包干”改革措施(1980-1985)，1986-1988年实行以划分税种为基础的总额分成包干，即“划分税种、核定收支、分级包干”，1989-1993年分别情况实行“定额补贴”、“定额上交”或“总额分成”等办法，中央对地方的财政实行“包死基数，逐年递增，多收自留，定额补助”的政策，调动了地方政府的积极性，扩大了其财政管理权。1994年起实行在划分中央与地方事权基础上的分税制，规范中央与地方的财政与税收关系。
2、下放中央政府的部分事权，在扩大地方利益的同时，加重其管理地方事务的职责。
下放中央对地方政府的一部分固定资产审批权、物价管理权和统配物资的品种和数量、对外贸易和外汇权、旅游事业的外联权和签证通知权等。
3.对某些地区切块下放中央经济特许权力。
这里有五种形式：①1982年起对广东、福建两省实行特殊政策，建立深圳、珠海、厦门、汕头经济特区（后增加海南省）。②1984年开放上海、天津、大连等14个沿海沿江城市和长江三角洲地带，实行特区的某些政策。③在内地各省建立高新技术开发区，实行特许政策。④对16个中心城市实行计划单列，赋予相当于省一级的经济管理权限。⑤对有条件的150多个城市实行市管县体制，扩大政府的职权和地域管辖。
4、下放政府某些人事管理权。
改革开放以前，中央直接管理到地方的地厅级行政官员的选拔、任命和日常管理。1984年中央决定将这一级领导的管理权下放到省（市、自治区）管理。省一级政府也将县一级领导的管理权下放到市地（厅）里进行管理。
5、下放一大批大中型国有企业。
改革开放以前，全国绝大多数的国营骨干企业是由代表国家的中央政府控制的。这些骨干企业不但涉及到国计民生的重要领域，也是国家财政收入的重要来源。改革开放以后，中央政府陆续把绝大部分国营骨干企业下放地方政府进行管理。这些企业的下放不但给地方政府带来收益，而且也给地方带来了高质量的管理人才和大量的经济信息。
二、中央与地方关系的前期调整的正面效应和负面问题
（一）前期调整引致的正面效应
随着权力下放，地方政府的权力迅速扩大，中央政府代表各部的条条与地方的块块关系的作用机制和作用渠道开始发生变化。中央与地方关系的调整的效应就其积极意义方面来说，主要有以下四个方面：
第一，使中央政府从过去日常具体而繁琐的对地方计划、管理和干预的事务中解脱出来，从而使更好地规划国家和社会的发展、更好地科学决策成为可能。
第二，初步形成了地方利益驱动机制，充分调动地方政府发展经济、文化和当地社会事务的积极性，加重了地方的政治责任感和经济压力。
第三，由于形成了多层次的不同范围的决策群体，并把这种决策与地方经济利益结合起来，就使这些决策更加慎重，更加有效率，更加符合当时、当地的实际，从而在客观上减轻了对中央的压力，也减少了决策过分集中统一的风险。
第四，国家和社会在地方的各项事业得到迅速发展，特别是在经济发展方面更为明显。地方政府一方面要承受本地民众要求发展地方事业，改善生活水平的压力，也要承受周围地方政府管理地方事务水平和发展速度的竞争压力，因而形成了“八仙过海、各显神通”的大力发展当地经济的局面。
（二）前期调整导致的负面问题
中央与地方关系的以权力下放为基本内容的前期调整取得了非常显著的效果，但也导致了一些负面问题，这主要表现在中央政府方面和地方政府方面。
1、中央政府方面的问题
中央政府方面的问题往往是由于中央政府在权力下放过程中未能科学周密规划造成的。就目前来说，最主要的问题是中央政府宏观调控能力的减弱。由于实行市场经济，中央政府的计划手段减弱：中央政府直接掌握的物质分配权，或下放给地方政府，或交给企业和市场；中央财政收入占全国财政收入比重逐年下降；金融调控手段与机制尚未完全建立起来，中央政府直接掌握的资源难以左右市场的发展，中央可利用的经济杠杆手段比较薄弱。这些都与中央政府的权力下放有直接和间接的联系。
2、地方政府方面的问题
在中央向地方政府放权过程中，由于中央政府未能适时建立起宏观调控体系和实施有效的监督，未能有效地规范地方政府行为，由于地方利益乃至小集团利益驱动的误导，因而引致了某些地方政府的变异行为。
第一，从本地狭隘利益出发对中央政府讨价还价。由于中央对地方实行财政包干制度，而且是区别不同情况，承包基数和上解数量不同，这就成为一些地方经常不断地向中央讨价还价的借口，把包干基数尽可能压低些，少上解中央财政一些地方收入，多争取一些中央资金、项目和物资。这种无休止的讨价还价，造成了对全局调控的消极影响。
第二，上有政策下有对策。对中央政策符合本地利益的就执行，不符合的就不执行。如一些地方政府随意扩大税收减免范围，放松对企业的财务监督，从而人为地制造财政收入下降，与此同时，大搞预算外资金，盲目上基建项目，导致宏观失控，全局受损。
第三，分割市场，搞“封建”式的诸侯经济割据。这种封锁和割据表现在相互联系的三个方面：(1)禁止本地资源外流，不少地方政府往往动用公安、交通管理、工商行政、税务等机构来封锁和争夺资源，一时间关卡林立，禁运通告接踵而至。出现了各种争夺原材料的争夺大战。(2)禁止外地商品“侵入”本地市场；(3)追求自给自足的独立体制。
三、地方政府在国家宏观调控中的地位和职能
诺贝尔经济学奖获得者西蒙认为，从某种意义上说，市场经济比计划经济对政府的作用要求更高。市场经济的发展离不开政府行为的作用，而政府是一个系统，是由中央政府和各级地方政府共同构成的。
在我国国民经济运行中，地方政府处于一种特殊地位。我国是一个地区经济发展水平差异十分显著的大国，光靠中央政府的宏观政策无法有效地解决各地的特殊问题。同时，在我国的经济结构中，公有制占举足轻重的地位，这些不同层次的公有经济光靠中央政府是不可能管理好的。
1、地方政府是国这宏观调控体系不可缺少的重要组成部分
就国家宏观调控的一般概念而言，它涉及的范围是整个宏观经济，因而宏观经济调控权必须掌握在中央。但是对我国这样一个市场经济刚刚起步的发展中大国来说，宏观调控职能又不可能由中央独自包揽起来，中央政府宏观调控的决策必须依靠地方政策来贯彻执行。
2、地方政府是地区经济调控主体
为了保证本地区经济的健康发展，地方政府可以就本地经济生活中的各种问题作出调整和控制的决策。这也可以称为宏观调控，是地区性的宏观调控。但是，在国家和地区性两种宏观调控活动中，地方政府所处的地位和职能是不同的，追求的目标也不尽相同。在前一种宏观调控活动中，地方政府处于从属的地位，只有贯彻执行国家宏观调控决策的权力，而没有修改和变通的权力，地方政府在这类宏观调控控活动中的目标就是准确及时地使中央的宏观调控决策在本地得到有效的落实。在后一种宏观调控活动中，地方政府则处于主导的地位，国为这类宏观调控是建立在中央和地方分权基础上的，目标是保证本地经济的健康发展。当然，后者必须以前者为基础，地方经济调控不能违背和损害国家宏观调控，总目标两者是一致的。但在具体目标上，两者却是有差异的。一是受空间影响而产生的差异。例如，在经济发展总量的平衡上，国家的宏观调控考虑的是全国总供给与总需求的平衡，但地方政府的经济调控更多的考虑的是本地区市场稳定；二是受时间影响而产生的差异，即在经济周期波动的不同时期，地方政府与中央政府调控的具体目标具有某种差异性。一致与否是不同的。在经济扩张期，中央政府与地方政府的目标大体是一致的，即都是加快经济发展。但是到了经济扩张高潮期和经济收缩期，中央政府要求经济调整，而地方政府则要求继续经济扩张。为了在国家经济调整期还能求得本地经济快速增长，不少地方政府就采取“抢坐末班车”的种种对策，从而导致了中央宏观调控和地方政府行为之间的种种矛盾。
因此，为了理顺中央宏观调控和地方经济调控的关系，做到既加强中央宏观调控，又充分调动地方政府发展本经济的积极性，必须科学地划分中央和地方的经济调控职能，对地方政府的经济调控职能加以规范。
四、处理中央与地方关系的理论思路和方向
以权力下放为基本内容的中央与地方关系的前期调整引致的负面问题，必须通过深化改革来解决。而要从根本上调整好中央与地方的关系，必须以权力下放成果为基础，逐步建立中央与地方的分权制度新体制。
1、科学合理地划分中央与地方事权。
划分事权要依据中国的国情，包括政治、地理、人口、文化经济发展程度，中央和地方国家公务人员的素质和管理水平，决策和信息技术处理水平以及社会组织发育程度和居民的基本素质等等因素。就现阶段中国的国情来说，中央政府的事权主要包括：国家安全、外交、货币发行、管理中央国家机关、调整国民经济结构、协调地区发展，实施对国家经济政治和社会生活的宏观管理，促进国家社会、经济和文化事业的全面协调快速发展等。
地方政府负责中央的政策、国家的法令在本地区的有效贯彻执行，负责发展本地区的经济文化和保护当地自然生态环境，维护社会治安秩序等。
2、进一步完善中央与地方的分税制财政管理体制。在划分中央与地方事权基础上，根据责权利一致的原则、理顺中央与地方的分配关系，实行分税制财政管理体制。将维护国家权益，实现宏观调控所必需的税种划为中央；将同经济发展直接相关的主要税种和划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税并充实地方税收体系，分设中央地方两套税务机构分别征。科学核定地方收支，逐步实行比较规范的中央财政对地方税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
3、建立科学有效的中央对地方的监督体系。
实行中央与地方的分权体制并不是让地方独立。中国是一个单一制国家，是一个统一的不可分割的国家，因此中央政府负有对地方政府实施管理和监督的重要责任，实际上在实行分权制后，这种监督责任更为重要。根据中央政府监督的性质和行使方式，可以分为行政监督和司法监督。行政监督是指国务院机关以中央政府的名义对地方行政机关进行监督。司法监督是指人民法院根据当事人的控告对地方政府的行政行为是否合法进行的法律审查和监督。就目前来说这两种监督都是很薄弱的，亟待加强和完善。
4、中央与地方的分权制要逐步规范化和法制化。
建立和完善中央与地方的分权制体制不应当是调整中央与地方关系的权宜之计，而应该是使中央与地方关系科学化、法制化的一个重要途径。分权的规范化和法制化使得中央和地方的关系相对稳定，使双方都有所遵循，有利于防止相互侵权行为，从而维护各自的正当权益。
五、建立中央与地方经济关系新体制的构想
（一）建立中央与地方经济关系新体制的基本原则
1、市场基础原则
新的中央与地方经济关系要充分体现由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，有利于保证市场在资源配置中发挥基础性作用。
2、中央与地方权责对称原则。
在新的中央与地方关系中，中央政府和地方政府经济管理权和财力最终支配权与事权相对称。
3、集中与分散相协调原则。
坚持适度集中和合理分散相结合，协调好集中与分散的关系，发挥中央与地方两个积极性。
4、法律规范保障原则。
中央政府与地方政府事权、财权、决策权、管理权的具体划分和调整，都要有明确的法律保障，经过法律程序，明确规范，保持相对稳定。
（二）建立中央与地方合理分权新体制的总体目标和基本框架
建立中央与地方经济关系新体制的总体目标是：通过改革，建立符合发展社会主义市场经济要求、有利于发挥中央和地方两个积极性、合理分权的新体制和新机制。
新体制权限划分的基本框架：
1、实行中央与地方两级调控体系。
在划清事权、财权、投资权，保证中央宏观调控的统一性和权威性，保证国家计划实施和全国市场统一的前提下，实行经济分级调控。明确确定中央政府和省级政府在经济调控方面的权力、职责及相互关系。
2、宏观经济调控权必须集中在中央。
宏观调控权包括：全国性的产业政策和生产力布局；收入分配政策；财税政策；货币政策以及货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税率的调整；涉处经济政策等。
3、进一步适当下放和转移中央政府的一部分事权，将那些宜由地方政府、市场中介组织及企业行使的职权转出去。
4、建立扶持贫困、后进地区经济发展的合理机制。
5、把建立合理的中央与地方经济管理权限纳入法制轨道。