秦汉中央行政决策体制研究，本文主要内容关键词为：秦汉论文,体制论文,中央论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政决策是行政管理活动的中心，只有决策以后才能付诸执行。秦汉时期确立了皇帝制度，皇帝集行政、司法、立法、军事等大权于一身，拥有国家行政最高决策权。但这并不意味着皇帝一人治理国家。皇帝为了保证自己最高决策权的正确行使，建立了相应的决策体制，设置决策机构和人员，形成了较为严密的组织体系。每遇到军国政务，皇帝总要采用不同类型的决策方式和法定程序，召集有关大臣进行讨论，集思广益，从而选择一种最佳的方案付诸实施，并用法律制度保证重大决策不发生或少发生失误，用集体的智慧来弥补皇帝专断的阙失，推动封建国家机器的正常运转。本文试图从决策体系、决策类型、决策特点三个方面对秦汉中央行政决策体制进行研究，以期对建设有中国特色的社会主义行政决策体制有所裨益。
一 秦汉中央行政决策的体系
秦汉时期的中央行政决策体系是指在决策整个过程中的各个层次、各个部门在决策活动中的决策权限、组织形式、机构设置、调节机制、监督方法的整个体系。秦汉基本形成了决策中枢系统、智囊系统、信息系统、执行系统和监督系统。
（一）决策系统 它是决策体制的核心，由负责决策责任的决策者所组成，具有最终决策权。秦汉的最高决策权在皇帝，但丞相受皇帝的旨意参预行政决策或主持有关官吏参加的决策会议，并将决策讨论的结果上奏皇帝批准后，由皇帝颁布诏书执行。秦和西汉初年，中央设丞相为丞相府之长官，是正宰相，凡军国大政，皇帝总与丞相商议，对丞相的意见也比较尊重，丞相“府有四出门，随时听事……国每有大议，天子车驾亲幸其殿”（注：《后汉书》志第24《百官一》注。），对“丞相所请，靡有不听”（注：《后汉书》卷46《陈宠传》附《陈忠传》。）。御史府长官御史大夫为副宰相，协助丞相参议决策。凡军国大政都由丞相和御史大夫共同管理，无论选举、按吏、捕盗贼，全是二府共管。如，京兆尹赵广汉有罪，“事下丞相、御史案验甚急”（注：《汉书》卷76《赵广汉传》。）。凡政务决策，皆由丞相或御史大夫主持百官会议讨论议定，然后上奏皇帝取旨。据《史记》卷60《三王世家》载，丞相庄青翟和御史大夫主持集体讨论决策会议；《汉书》卷23《刑法志》又载，丞相张苍、御史大夫冯敬曾主持废除肉刑一事的决策讨论会议。丞相在主持百官讨论决策之后，领衔奏请皇帝。如，据《史记》卷56《陈丞相世家》载，在太尉周勃和朱虚侯刘章除诸吕之后，立代王刘恒为帝，右丞相“陈平本谋也”。《汉书》卷4《文帝纪》载， 自代王入京，又是丞相陈平领衔拜请：“臣谨请与阴安侯、顷王后、琅邪王、列侯、吏二千石议，大王高皇帝子，宜为嗣。愿大王即天子位。”即使在中朝形成之后，掌朝政实权的霍光与群臣联名奏废昌邑王贺，尚书令读奏章的开头仍说“丞相陈敞等议”（注：《汉书》卷68《霍光传》。），表明丞相仍有主持决策会议的权力。但是丞相或御史大夫主持的群臣决策会议是在皇帝的严格控制之下进行的。只有皇帝发布命令才能举行群臣决策会议，任何人不能擅自召集公卿会议决策。在特殊的情况下，垂帘听政的皇太后和顾命大臣或权臣戚宦也有召集公卿决策的事例。如《后汉书》卷63《李固传》载，质帝崩，外戚梁冀“乃召三公、中二千石、列侯大议所立”。为了显示群议决策的严肃性和控制决策大权，皇帝有时也亲自光临廷中裁决或主持群臣决策会议。如《汉书》卷8 《宣帝纪》载，石渠阁会议时，宣帝“亲称制临决”；同书卷52《韩安国传》载，汉武帝也曾主持讨论与匈奴和战问题的群臣决策会议。有时皇帝也派遣中朝官等人为特使前往决策会议监议或主议，对群臣决策会议情况进行遥控指挥。如汉宣帝甘露年间，石渠阁会议时，就有皇帝使者监议，颜师古注曰：“（使者）谓当时诏遣监议者也。”（注：《汉书》卷88《儒林传》。）《后汉书》卷56《陈球传》也载：“诏公卿大会朝堂，令中常侍赵忠监议。”《资治通鉴》卷36汉平帝元始元年载：“侍中、奉车都尉甄邯即时承制罢议也。”皇帝还在宫廷内设置中朝官，主要有侍中、给事中、尚书等高级侍从官，一方面“顾问应对”，为皇帝提供决策方案，另一方面“掌议论”，参加丞相或御史大夫主持的群臣决策会议，对决策方案进行审议，对以丞相为首的朝廷官员构成的外朝的行政决策进行监督。如，汉哀帝时，丞相王嘉被尚书弹劾，哀帝下诏令朝官会议决策，在兼听各派意见之后，最后做出独断（注：《汉书》卷86《王嘉传》。）。西汉末年，又建立了以大司徒、大司马、大司空为三公的行政中枢决策体系，共同对皇帝负责，即所谓“分职授权”、“以著功效”（注：《汉书》卷83《朱博传》。）。行政决策权一分为三，至东汉内廷机构尚书台对三公的行政决策进行监督，凡军国大政决策由宰相与群臣讨论后交尚书起草诏书，否则无效，百官可拒绝执行。并且，尚书台逐渐外化为行政决策中枢，参预行政决策，侵夺了宰相的决策权。而内廷的侍中则对尚书的决策进行监督。
（二）信息系统 秦汉在各级决策系统周围设置有专门的搜集、统计、储备、传布等有关情报资料信息的机构和专职人员，这些主管信息的机关大都设在宫廷内部，负责人员大多是皇帝身边的亲信。秦和西汉初年，御史府是全国的信息总汇，负责信息上传下达。副丞相御史大夫的属官御史中丞受理全国各地呈报的政治、军事、经济等各种动态信息。《汉书》卷42《张苍传》载：“秦时为御史，主柱下方书。”如淳注曰：“方，板也，谓事在板上者也。秦置柱下史，苍为御史，主要事，或曰：主四方文书也。”颜师古据此认为，本传“下云苍自秦时为柱下御史，明习天下图书计籍，则主四方文书是也。”这说明汉初基本沿用秦时御史掌管文书制度。《汉书》卷65《东方朔传》说“孔丘为御史大夫”，应劭注曰，“御史大夫职典制度文章”。《汉书》卷19《百官公卿表》说，御史大夫的主要属官御史中丞，“在殿中兰台，掌图籍秘书”，“受公卿奏事，举劾案章”。东汉因御史中丞升为御史台的长官，便由治书侍御史“受公卿群吏奏事，有违失举劾之”（注：《后汉书》志第26《百官志三》。）。在皇帝下达文书中，有的须先交御史大夫寺起草诏令，《汉书》卷1《高帝纪》十一年（前196）王先谦补注引沈钦韩曰，当时“则凡诏令，御史起草”，起草诏令就是直接参与了行政决策。在文书信息传递过程中，宫廷内还设有尚书负责其事。《唐六典》卷1说， 在秦代“天下之事皆决丞相府，置尚书于禁中，有令、丞通章奏而已，汉初因之”。所谓“通章奏”，大概是各类奏请、言事文书送入宫内后，先由御史中丞接受，检查是否有违法之处，然后经尚书送交皇帝审批，在审批之后下达有关部门，主要由丞相府、御史府执行。御史大夫寺起草的诏令，也要由尚书送皇帝阅定，用玺后尚书予以登记印封，再下达御史府发往全国。《汉书》卷52《灌夫传》载，汉武帝时，窦婴上书称曾受景帝遗诏，藏在家中，“书奏，案尚书大行无遗诏……乃劾婴矫先帝遗诏”。这便是尚书在下达诏书时曾登记在案，以备检查的明证。到了汉武帝时，尚书虽仍然担任传递文书之事，但已可以对收到的文书先进行评议，提出初步的决策方案或处理意见。到了昭、宣帝以后，尚书的权力进一步扩大，负责各类文书的上奏与下达，尚书台就成了信息总汇，而御史大夫寺的职能转变为专司监察百官。胡三省说：“汉尚书职典枢机，凡诸曹文书，众事皆由之。”（注：《资治通鉴》卷27，黄龙元年注。）凡中央和地方官吏的奏章都要通过尚书才能上达皇帝，并且尚书有拆发阅读奏章之权。西汉规定，诸上书皆为封，“署其一曰副，领尚书者先发副本，所言不善，屏去不报”（注：《汉书》卷74《魏相传》。）。可见，尚书决定着百官奏章的命运。东汉尚书在端门受臣下奏章，而奏章的开头必云：“臣某奏事尚书”（注：《历代职官表》引《永乐大典》所录《叙事始》。）。蔡邕《独断》也说：“群臣有所奏请，尚书令奏之。”到了东汉，起草诏令的权力也转归尚书，《后汉书》志第26《百官志三》说，尚书令“掌凡选署及奏下尚书文书众事”，形成了非经尚书起草，诏令下达便无效的制度。如，《后汉书》卷33《周章传》载，殇帝死后，司空周章“密谋闭宫门……劫尚书，废（邓）太后于南宫”。周章之所以要劫尚书，就因为只有尚书起草和下达的诏令，方能废除邓太后。同书卷54《杨震传》载，外戚耿宝荐中常侍李闰兄于震说：“李常侍，国家（安帝）所重，欲令公辟其兄，宝唯传上意耳。”杨震听后大怒，说：“如朝廷欲令三公辟召，故宜有尚书敕。”于是他就没有应允。
由上可知，秦汉建立了畅通的信息渠道和较严密的信息传递程序，不仅为中央行政决策提供了依据，而且对行政决策也进行了有效的监督。足以说明信息系统在决策中的重要作用。
（三）智囊系统 智囊系统是秦汉时期设置的专门为决策服务的研究咨询系统，它是广泛开发智力、协助决策系统决策的组织形式，由专家学者组成，主要为决策者提供方案或对方案进行审议，纠正决策违失。秦汉时期这些参与决策谋议的皇帝智囊集团设置在宫廷办事机构中，主要有博士、光禄大夫、太中大夫、中散大夫、谏议大夫、议郎、侍中等，他们“以言语为职，谏诤为官”。博士设在太常卿，多为通今博古有学问之士，可备天子顾问，参加中央重大决策会议，提出建设性的决策方案。据司马彪《续汉书·百官志》注曰，博士“国有疑事，掌承问对”，“有大事则与中二千石会议”。光禄大夫、太中大夫、中散大夫、谏大夫、谒者设在光禄勋，也是皇帝的高级顾问。《文献通考》卷64《职官十八》说，光禄大夫“银章青绶，掌议论，属光禄勋，门外特施，行马以旌别之，无常事，唯顾问应对，诏命所使，无员”，秩比二千石，献可替否，赞扬德化。谏大夫和中大夫秩比二千石，王先谦《后汉书集解》引《齐职仪》说，“皆名儒宿德为之”，其职掌与光禄大夫相同。“掌议论”就是对行政决策进行审议，提出修正或合理化建议。“顾问应对”就是向皇帝提出初步的决策方案，为皇帝出谋献策。议郎侍从天子，参与行政决策，又称“郎官”。据《汉官解诂》说：“（议郎）不属署，不直事，国有大政、大狱、大礼则与二千石、博士会议。”可见，议郎专职参加行政决策会议，讨论决策方案，发表自己的政治意见。《后汉书》志第26《百官志三》说：“侍中，比二千石。本注曰：无员，掌侍左右，赞导众事，顾问应对，法驾出则多识者一人参乘，其余骑在乘舆之后。”王先谦《后汉书集解》引蔡质《汉仪》说：“侍中常伯选旧儒高德，博学渊懿。仰占俯视，切问近对，喻旨公卿。”可见，侍中是皇帝的随从顾问，随时向皇帝提出决策方案或审议皇帝的行政决策的可否。朱礼在《汉唐事笺》三中说：“汉置大夫专掌议论，简其事疑似而未决，则合中朝之士杂议之。自两府大臣而下至博士、议郎，皆得议申其己见而不嫌于卑抗尊也。”以上都足以说明，秦汉皇帝设置的智囊集团，专职参议朝政，他们大都是学识渊博的学者以及有从政经验的官吏；由他们参加决策会议，取长补短，集思广益，弥补决策的失误，不能不说秦汉皇帝在议政决策体制上的确用心良苦。
（四）监督系统 秦汉时期设置监督系统对行政决策和执行决策进行监督检查，并帮助决策系统实现自我调节，以保证正确决策、指令贯彻执行和决策目标的顺利实现。1.对决策过程的监督。决策机关和审议机关互相监督，主要是审核章奏和诏令的违失，确保决策无误。秦汉时期丞相府（司徒府）、御史（司空）府、太尉府为行政决策的中枢，它们之间既分权制约又互相合作。据《后汉书》志第24《百官志一》太尉条下说：“凡国有大造大疑，则与司徒、司空通论之；国有过事，则与三公通谏诤之。”可见，三公对行政决策的优劣是要共同负责的，而尚书台对三公的决策有权进行监督。据《后汉书》卷39《刘般传》附《刘恺传》载，太尉马英、司空李郃为讨好大将军邓骘，解除了犯罪的邓氏党羽、征西校尉任尚的禁锢，“后尚书案其事，二府并受谴咎”。同书卷67《范滂传》载，桓帝时令举谣言，“尚书责（太尉府掾范滂）所劾猥多，疑有私故”。少府设立的侍中寺，不但侍从皇帝左右“顾问应对”，而且还对尚书台的行政决策进行监督，参与皇帝的行政决策，这就是“省尚书事”。而三公府对尚书依决策结果起草的诏书也拥有封驳权，甚至拒绝执行。这样，决策中枢机关互相制衡，保证了决策正确。2.对决策执行的监督。行政执行机关内部和上下级之间互相监督，行政组织内部设有专司监督行政执行工作的官吏。秦汉的丞相府内设有司直、郡府设督邮、县衙设廷掾监督本级行政组织内和下级行政机关在行政决策执行过程中出现的稽缓和违失，目的在于提高行政管理的质量和效率。3.对行政决策执行效果的监督。汉代的御史大夫寺是中央行政监察机关，在地方设州刺史，实行垂直领导，不受行政部门的干预，作为皇帝耳目之司的行政监察机关，对各级行政部门执行决策的政令情况及时反馈到中央，检验决策的正确与否，修正和调整行政决策。其行政监察的方式和手段，一是弹劾，二是纠举，三是纠正，四是审计，五是视察（包括巡视和调查），看来主要是深入实际行政工作中去，检查执行决策的结果。秦汉皇帝还时常派遣大使代表王权，了解民情及官吏的为政优劣，一方面检验决策的正确与否，另一方面为中央调整行政决策提供依据。 （注：刘太祥：《汉代巡行使的职能和作用》， 《史学月刊》1997年第1期。）
（五）执行系统 秦汉时期的执行系统比较完备。全国最高行政执行机关是丞相府、司空府和太尉府。行政事务机关九卿分别隶属于三公府，三公府对行政执行过程中违法失职的官吏奏请处以极刑或免其职，但三公无权下令九卿，政令是以皇帝诏令的形式下达九卿的，然后监督他们的执行情况；政令大多由制令机关御史大夫寺（尚书台）发到三公府，三公府下达到郡，郡下达到县，县下达到乡。上级机关对下级机关通过上计和信息传递的形式进行行政监督，发现问题及时反馈，为决策或调整决策提供依据。由皇帝决策交尚书起草的诏令，也要由三公府的长官严格审查后方可下达到中央和地方各级机关贯彻执行，如果认为决策不当，可以封还诏书，拒绝执行。据《汉书》卷86《王嘉传》载，嘉被任命为丞相，哀帝想封宠臣董贤，“心惮嘉，乃先使皇后父孔乡侯傅晏持诏书视（示）相、御史，于是嘉与御史大夫贾延上封事（反对）”。哀帝只得暂罢此事，数月之后，哀帝找了一个有力的理由下诏封董贤为侯，王嘉等人没有反对，可当哀帝此后又增封董贤时，诏“下丞相、御史……嘉封还诏书”。东汉后期，皇帝下诏令急捕党人“案经三府”，（太尉）陈蕃却之曰：“今所案者，皆海内大誉，忧国忠公之臣……”“不肯平署”（注：《后汉书》卷67《党锢列传·李膺传》。）。这就是拒绝执行捕党人的诏书。可见，行政执行系统不仅贯彻执行皇帝的决策，而且还参预决策，监督决策，在执行过程中通过信息反馈检验决策，为决策提供必要的信息。
从以上秦汉行政决策的体系来看，决策依据丰富的信息，集体讨论，兼听独断，分级执行，独立监督，互相制衡，及时反馈，不断调节，形成了较为严密的决策组织体系。
二 秦汉中央行政决策的类型
秦汉中央采取了多种类型的决策形式，全面地听取群臣的意见，充分地调动百官参与决策的积极性，为皇帝独断决策提供了充足、可靠的依据。
根据决策的内容、范围、参加人员和决策地点、历史阶段的不同，秦汉决策的形式可分为廷议、朝议、中外朝议、二府议、三府议、有司议和专题会议等类型。
（一）廷议决策 廷议就是皇帝临时召集公卿百官在朝廷讨论国家政务，决定方针政策的大臣会议。廷议决策肇始于秦朝。据《史记·秦始皇本纪》载，当时有两件大事，让大臣们讨论决定：一是议帝号，议论的结果是创立了皇帝制度；二是要不要实行分封制度，议论的结果是“置诸侯不便”，于是“分天下以为三十六郡”。汉初沿袭秦制，朝廷大政方针交付廷议决定。武帝以后，更具特色的则是中外朝议决策。
（二）朝议决策 朝议是群臣朝见君主时商议国家大事的例行决策会议。汉孝宣帝定五日一听事制度；东汉光武帝则每旦视朝，日侧乃罢。这是通常听政受事的小朝。汉代还有十月朔和岁旦定期举行的大朝，受王侯百官郡国上计以至边疆少数民族首领的献纳与朝贺。汉武帝时，又有中外朝议。西汉朝议多在未央宫诸殿举行（注：《汉书》卷10《成帝纪》建始元年“未央宫殿中朝者坐”，服虔曰：“公卿以下朝会坐也。”师古曰：“朝臣坐之，在宫殿中者也，服说是也。”）。东汉朝议多在朝堂举行（注：王符：《潜夫论·救边》汪纪培笺。），是比较大型的群议决策形式，朝堂会议是对朝议的发展。
（三）中朝议决策 中朝又称内朝。汉武帝始有内外朝之别。内朝议是皇帝将一些重大机密问题交由身边的近臣——中朝官进行讨论决定。《汉书》卷77《刘辅传》注引孟康曰：“大司马，左、右、前、后将军，侍中，常侍，散骑，诸吏为中朝。”武帝还擢严助为中大夫，后得朱买臣、主父偃、东方朔等并安置在自己身边，常“令助等与大臣辩论，中外相应以义理之文”（注：《汉书》卷64上《严助传》。）。武帝还开始让严助、主父偃等人到承明殿值班，参与决策。据《汉书》卷81《孔光传》载，皇帝还将国家的一些元老重臣引入内宫与中朝官一同商议决策；《汉书》卷19《百官公卿表》载，皇帝给专掌议论的议臣加上给事中等官号，即可到宫廷内参与决策，“给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍”。钱大昕亦曰：“博士非中朝臣，加给事中即中朝矣。”（注：王先谦：《汉书补注》引钱大昕语。）我们把限于在皇帝身边的近臣以及由皇帝指定入省（即宫廷）中的心腹大臣范围内的群议决策称之为中朝议决策，这种决策形式在省中诸殿进行，一般属朝廷机密，参议决策者不得泄密。
（四）外朝议决策 外朝又叫外廷。《汉书》卷62《司马迁传》载：“乡者，仆亦尝侧下大夫之列，陪外廷末议。”外廷即所谓的外朝。参加外朝决策会议的官员就是以丞相为首的政府官员，上至三公，下至六百石的议郎、谏大夫、博士（注：《汉书》卷77《刘辅传》注引孟康曰：“丞相以下至六百石为外朝也。”）。列席会议的还有中朝官员以及特邀人士，如侍中、待诏、学者、致士大臣等。据《汉书》卷64下《贾捐之传》载，元帝时，贾捐之待诏金马门，曾参与公卿决策会议。另据《后汉书》卷3《章帝纪》载，建初四年（79）， 太学生和儒学大师均参加了白虎观会议。外朝决策会议由丞相、御史大夫或皇帝亲自主持，会议地点在宫中诸殿或丞相（司徒）府。《后汉书》志第二《律历志》中说，“以群臣会司徒府议”，《百官志》注引《周礼》“有外朝”干宝注曰：“《礼》，司徒府中有百官朝会殿，天子与丞相决大事，是外朝之存者。”
（五）二府议、三府议、四府议、五府议决策 汉代太傅、丞相、御史大夫、太尉、大将军等都曾先后开府治事，史书所载的二府议以及三府、四府、五府议，就是在这些公府中商议国家大事的决策会议。（注：王鸣盛：《十七史商榷》三十三《汉书十七》。）
二府议：即是丞相、御史府议。汉宣帝元康二年（前64），张敞上书要求行赎罪之法，事下有司，然后又复下其议两府（注：《汉书》卷78《萧望之传》。）。据《汉书》卷83《薛宣传》载，谷永在推荐薛宣的奏章中也提到两府，颜师古注曰：“两府，丞相、御史府也。”皇帝每有国家军政大事也常“亲幸其殿”商议决定。
三府议：汉代丞相、太尉、司空设立的府署合称三府。东汉建武二十八年（52），北匈奴遣使进贡并乞和亲，于是“章下三府议酬答之宜”（注：《后汉书》卷1《光武帝下》。）。
四府、五府议：汉代以大将军府、太尉府、司徒府为四府（注：《后汉书》卷27《赵典传》。），加上太傅府为五府（注：《后汉书》卷32《樊准传》。）。据《后汉书》卷57《刘陶传》载，桓帝时有人上书宜改铸大钱，“事下四府群僚”商议决定。
（六）有司议决策 有司议是在中央各主管部门内部进行的专门讨论各自分管工作的决策会议。据《汉书》卷6《武帝纪》载， 元朔五年（前124），关于是否设博士弟子的问题， 就是经有司议——太常议决定的。太常是九卿之一，主管宗庙、礼仪，博士是它的属官，所以博士弟子的设置就由太常主持讨论决定。有司决策会议由主管部门长官主持，如议刑狱，例由廷尉主持。讨论水利问题则由司空主持，汉平帝时，司空掾桓谭曾被授权“典议”（注：《汉书》卷29《沟洫志》。）。有司议的议题是由皇帝指定的，多属一般性的政务决策。丞相总理百官，统辖九卿，因此丞相也往往参加有司议，甚或在丞相府中进行（注：《后汉书》志第二《律历中》。）。皇帝也往往赴会监听，如汉元帝初元元年（前48）珠涯郡反叛，连年不定，于是“上与有司议大发军”（注：《汉书》卷64《贾捐之传》。）即为明证。有司议所决策的问题因专业性较强，所以参议人员一般都限于本部门的官吏。据《汉书》卷59《张汤传》载，武帝时廷尉张汤决大狱，“乃请博士弟子治《尚书》、《春秋》，补廷尉史，平亭疑法奏谳疑”，在廷尉的属下有许多监、掾、史作为参议员。
（七）专题会议决策 专题会议是对国家某项重大政策问题进行广泛的讨论的决策会议。据《汉书·昭帝纪》载，汉昭帝在始元六年（前81），下“诏有司问郡国所举贤良文学民所疾苦，议罢盐铁榷酤”。这是对是否继续推行汉武帝的盐铁政策的讨论决策。另外，还有关于立儒经博士、评论经传异同等的专业性决策会议，如石渠阁会议、白虎观会议等。它的特点是，所要决策的内容带有国家重大政策性问题，间或也有学术问题，参议人员比较广泛，如白虎观会议，有文可考者就有数十人，其中有今、古文学家、儒生、太学生参议。盐铁会议也有贤良、文学参议。而且，这种专题决策会议持续的时间一般比较长。
从上述秦汉中央决策的类型看，不同的决策形式规定了不同的决策内容和参加人员，有经常性的决策形式，也有临时性的决策形式，既便于皇帝广泛听取百官的意见，又利于皇帝严格控制决策大权，保证了决策的质量。
三 秦汉中央行政决策体制的特点
秦汉中央行政决策体制主要有以下四个基本特点。
（一）决策组织机构比较合理 秦汉中央行政决策设置了决策机构、审议机构、监督机构、执行机构等，各机构内设置了专职的参议决策人员，明确地规定了决策者和参与决策者的职责权限，各机构在决策中既互相配合，又互相制约，互相监督，从组织机构上保证了行政决策的质量和效率。
（二）决策按一定程序运行 秦汉时期举凡立君、立储、宗庙、郊祀、典礼、分封、爵赏、法制、经济、军事等等一切军国大事的决策，一般先由各部门或大臣提出问题，上奏皇帝，皇帝据奏折拟定决策方案或由皇帝的咨询人员提出决策方案，再经丞相（司徒）主持的百官会议讨论，对决策方案进行论证分析，由丞相（司徒）把讨论的结果上奏皇帝，皇帝批示后转决策中枢御史大夫寺（尚书台）拟制诏书，经审议机关进行审查后，交丞相（司徒）府下达到各级行政部门执行。不经过群臣讨论、尚书起草诏书、宰相下达执行等程序就是非法的，百官可以拒绝执行不合程序的中央行政决策。这样较为严格的决策程序，减少了决策的随意性。
（三）决策有一定的法律制度作保障 秦汉中央行政决策会议是法定的，所有的军国大政方针都要经过决策会议讨论。据《资治通鉴》卷26汉宣帝神爵元年（前61）载，“赵充国屯田奏每上，辄公卿议”。而且，廷议和朝议是按法定时间进行的，参加决策会议的人员也是法定的，一般来讲，议臣和行政首脑是必须参加的。决策会议的内容由皇帝决定。决策会议由皇帝或皇帝责成宰相或皇帝委派其他心腹之臣主持。决策的程序也是法定的，任何人不能违背。决策实行严格的责任制，不论哪一个环节出现问题有关人员都要负责任，还要严惩违法失职者。行政决策法制化，保证了行政决策工作的正常有序进行。
（四）决策活动有一定的民主性 秦汉中央行政决策过程中，皇帝采用多种形式，尽可能让决策者和决策参与者广泛发表意见，参加决策会议的人员少者几人，十几人，多至可达几百人，有时对决策的问题甚至争论很长时间。据《汉书》卷83《朱博传》载， 西汉建平二年（前5），左将军彭宣奏朱博等“失礼不敬”，请诏博士等诣廷尉诏狱，制曰：“将军、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎议。”于是，参议官蟜望等44人表示赞同，谏大夫龚胜等14人则提出异议。决策会议中群臣对决策方案互相辩论，常呈现出“议论歡哗”的场面，有时为一个问题要经过四五个回合的争论。据《汉书》卷52《韩安国传》载，汉武帝时群臣讨论对匈奴和战的问题，御史大夫韩安国、大行王恢舌战四个回合，才见分明。有关部门的决策会议争执不下时，还要升级到更大的范围内讨论。如《汉书》卷78《萧望之传》载，汉宣帝时，京兆尹张敞建议犯罪人入谷西北八郡以赎其罪，有司意见分歧，“于是天子复下其议两府”。皇帝决策时，对群臣的意见只要持之有故，言之成理，即便是个别人的，不论职务高低都可接受并作出最终决策。如秦始皇初并天下，丞相王绾等请封诸王子为王，始皇下其议于群臣，在争论当中“群臣皆以为便”，惟有廷尉李斯独持异议。秦始皇认为“廷尉议是”，没有实行分封制（注：《史记》卷6《秦始皇本纪》。）。 汉武帝时，中大夫主父偃建议：“朔方地肥饶，外阻河，蒙恬筑城以逐匈奴，内省转输戍漕，广中国，灭胡之本也。”武帝看罢主父偃的奏章，“下公卿议”，以御史大夫公孙弘为代表的公卿大臣们“皆言不便”，认为这是“罢弊中国以奉无用之地”。而刚任中大夫的朱买臣，起而“难诎”，驳斥公孙弘等人的意见，支持主父偃的建议，于是就设置了朔方郡。（注：《汉书》卷64上《主父偃传》。）皇帝决策广泛征取群臣意见，充分调动了群臣参与决策的积极性、主动性和创造性。
综上所述，秦汉中央行政决策体制，确保了皇帝在决策时“兼听独断”，“兼听”就是听取各方面的意见，以防臣下蒙蔽，“独断”可以防止大臣专权，在一定程度上减少了决策的失误。但是在秦汉君主专制主义集权制的时代，由于阶级利益和决策方式的局限性，决策制度是很难完全执行的，决策的失误也是经常的、大量的，即令秦皇汉武有名的帝王也不可避免的走向专制独裁。一般来讲，在皇帝清明、大臣贤良的情况下，决策制度能较好地执行，弥补了皇权专制的弊端，使决策比较符合实际，导演出了一幕幕大治昌盛的社会局面。即使皇帝不怎么精明，参与决策的大臣确有才能，决策制度坚持得好，同样也可做出正确的决策，难怪乎秦汉时期有不少帝王年幼无知，有的甚至连年居深宫不见百官，而社会照常大治安定，这就是决策者能按决策的程序和制度进行决策的结果。当权臣当道、外戚执要、宦官擅政、皇帝昏庸无道之时，决策制度遭到破坏，更谈不上执行决策制度。决策往往以决策者个人的意志为转移，使决策随意性很大，造成决策失误，祸国殃民。例如，秦二世时，赵高专权，指鹿为马，决策错误，枉杀了不少忠义有才之臣，终于导致秦末社会大乱。东汉末年，党人清风亮节，革新政治，惩贪倡廉，而皇帝从宦官权臣那里得到的却是党人“诽讪朝廷”、“疑乱风俗”的信息，导致皇帝作出“禁锢党人”的错误决策，使东汉王朝的政治更加腐败，加速了东汉王朝的灭亡。由此可见，决策制度需要决策者去执行，决策者素质的高低直接影响决策的正确与否，决策的正确与否又直接影响到国家政治的兴衰。