关于城市化与小城镇的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,小城镇论文,化与论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、究竟什么是城市化
迄今为止，当人们定义城市化时，通常是由这样两方面的内容构成的：一方面强调城市化是现代化的表现形式之一，或者说它是现代化的重要指标之一，是现代文明的象征；另一方面强调它具有将人口、信息、经济活动高度集中于某一特定的社会地理系统的特征。所以，当人们计量某一国家或地区的城市化水平时，通常就用有多少人集中居住到城市作为标准。也有人觉得单单靠人口集中的程度来计算城市化水平有些不全面，于是，就将有多少医院、多少医生、多少张床位、多少学校、多少电话、多少自来水等集中到城市作为补充指标来一并计算。总之，看有多少人、财、物及其相关的经济活动集中到城市里头来了。
应该说，从城市以及城市化发展的历史过程来看，我们以上提到的城市化定义所强调的两方面的内容都是有道理的，两者之间的联系无论从形式上看、还是从逻辑上讲也都是比较紧密的。因为在某一特定的历史发展时期，社会现代文明确实集中地体现在城市化过程中，即体现在人口及其他资源向城市集中的过程中。也就是说，人口及其他资源集中到城市的程度越高，社会文明及现代化程度也就越高，反之，就越低。
但是，现代化的表现形式是会发生变化的，尽管现代化的实质性含义是永恒的，即它永远都代表着社会与时代的最新潮流。城市化现象正好在这方面提供了一个很有代表性的案例。
本世纪60年代以来，世界上很多国家的经济、技术与社会发展模式使它们的社会空间结构发生了一些变化：第一，伴随着人口的不断增长，城市的规模及范围不断扩张，不少城市特别是中心城市（如国家的首都、国际著名的旅游城市等）的地理范围已经扩大到了离城区几十公里甚至一百多公里以外的地区，形成了一个很大的“城市外圈”；第二，交通技术（如铁路、高速公路建设技术等）的发展不仅使过去相互分离或联系密度不高的两个或多个大城市彼此紧密地连结起来了，而且沿铁路或高速公路形成了一种新的像走廊一样的狭长的特殊地带，人们通常称之为“发展走廊”；第三，交通的发展也直接促进了城乡之间经济要素的流动与重新配置，从而在城乡交界处形成了一种人口密度很高的、人们的经济活动范围很广的、虽不是城市但却与城市经济紧密联系的、城乡混杂的地域空间。
以上提到的三种新的、特殊的空间形态，应该说都是城市化过程在新的历史发展时期所体现出的新的特征及新的表现形式。如果说19世纪及本世纪前50年的城市化基本上表现出人口及其他资源向城市不断集中的特点，进而导致了城市数量不断增加与城市人口密集不断增强的结果的话，那么，本世纪后50年的城市化过程所表现出的特点及由此所导致的结果则主要是人口及其他资源在一定的条件下表现出了适度分散的趋势，城市数量增加并不是很快，但城市边界得到了很大的扩张，城市人口密度也因此表现出了缓慢下降的趋势。
这三种新的城市形态的出现并没有降低城市化的质量，因为富人多安居于“城市外圈”而不是在城市里圈；高新技术产业多选址于“发展走廊”沿线；各方移民（包括不少艺术家、国外移民等）则多将城乡混杂区作为他们的暂居地。这表明现代城市化并不一定以集中作为其特征表现出来，文明与现代化也可以随时代发展在空间居落形式上以相对分散的形式体现出来。这其中最关键的因素是交通技术的发展与通讯条件的改善使人类赖以生存与发展的空间形态发生了革命性的变化：汽车、高速公路加上手机、电子邮件大大地缩小了人们的空间距离感，从而使居住及经济活动相对分散布局成为可能。加上人们对新鲜空气、自然阳光价值的感受日渐增强，现代城市化表现出相对分散化的特征应该是大势所趋，不可改变。
当然，这种分散是一种有条件的分散，即在特定区域范围内（如“城市外圈”、“发展走廊”等）的分散，而不是绝对意义上的分散。
为此，我们可以将本世纪的城市化概括为两种不同的形态：即盛行于本世纪前期以人口和其他资源向城市高度集中的城市化形态及出现于本世纪后期以人口和其他资源在某一特定区域内通过相对分散配置而推进大的都市区产生与发展的城市化形态，也就是建立在单一城市集中发展基础上的城市化形态与建立在区域综合协调发展基础上的城市化形态。
两种城市化形态在中国都存在，且有空间上并存的特点，这并不矛盾。但从宏观发展思路上讲，我们必须弄清楚我们的基本选择。
二、我国究竟需要什么样的城市化
根据我国的实际情况，我认为我们应该选择后一类的城市化形态作为我国城市化发展的战略选择，即走出一条建立在区域综合发展基础上的城市化道路，而不应该重蹈西方国家在上个世纪及在本世纪前期所走过的以单个城市发展为中心的城市化道路。
做出这一选择的主要理由包括：第一，中国幅员辽阔，仅靠集中发展少数城市，哪怕是1000个、甚至10000个城市对带动全国经济、 社会发展的影响力量也是非常有限的；相反，将城市化建立在区域综合发展的基础上，有可能因此而逐步带动我国更大范围内的区域发展与繁荣。第二，建立在区域综合发展基础上的城市化有利于我国在更大范围内更加有效地配置劳动力资源，调整劳动力的区域分工，降低劳动力成本。近几年来我国在沿海城市边缘地区建立的大量的新型的、以出口为导向的加工区的发展，就在很大程度上对调整我国劳动力的区域分工、促进城乡移民起到了十分重要的作用。第三，有利于加强城乡联系，进而从根本上瓦解长期以来形成的“农村—农业—农民”体系，促使我国农村发展尽快进入到与城市合作、进而相互促进的新的历史发展阶段。第四，城乡产业结构将因此而得到全面重组与改造，土地、劳动力与技术市场范围的扩大有利于降低城乡之间经济运作的各项成本，特别是有利于促进城乡间非国有经济的更快发展。第五，有利于改变城乡居民长期以来各自形成的居落形式与生活方式。比如说，城市房地产开发商在“城市外圈”兴建具有传统特色的低层小楼；农民则将传统民居改造成排楼等。加上城郊休闲式农业的出现与发展，以及各种娱乐设施不断在城外建立起来，城乡居民的生活方式将发生深刻变化。第六，最终有利于逐步缩小城乡差别，缓解由此而可能引发的各种社会、政治危机，有利于国家的政治稳定与长治久安。
总之，我认为，现代城市化问题实际上已经转变成为一个城乡区域协调发展的问题了。只要做到了某一区域内城乡之间的协调发展，也就可以说在一定的区域内整体地实现了城市化，至于人们是否真正地居住在城市，已经变得没有什么大的意义了。这应该成为我国从现在开始就追求的城市化发展模式。
三、什么叫区域综合协调发展
所谓区域综合协调发展，从城市化的角度来看，简单地讲，就是指在一定区域内完善城—镇—乡建设体系，以及合理地配置好各类不同规模的城市结构，以形成合理的城市等级规模序列。也就是说，在一定的区域范围内，有机地配置好城、镇、乡的结构体系，缺什么就补充什么、发展什么；对于区域内的大、中、小城市发展而言，也是从结构合理化角度考虑，哪一层次发展不足，就补充哪一层次，而不是孤立地提是发展大城市呢，还是发展小城镇。我认为，脱离区域发展结构合理化要求而孤立地提这些建议与口号，其积极意义极其有限，弄得不好，又会形成新的城乡结构不合理、城市结构体系不合理的问题。
四、我们目前究竟缺什么
从现代中国城市化问题归根到底是一定区域内城乡综合协调发展的问题出发，我们必须首先找到一种有效地联结城乡发展的空间形态。我认为，这种空间形态应该是大都市区。
从我国目前的现实情况看，在实现城市化过程中，我们既不缺农村、也不少城市，正好缺能将这两者有机结合起来的这种空间形式——都市区，缺这座连接城、乡协调发展的空间桥梁。
实际上，与其他国家一样，我国目前已经或自觉或不自觉地形成了不少大规模的都市区，比如说，由香港—澳门—广州框定的大三角区内的小珠江三角洲都市区；由南京—上海—杭州框定的大三角区内的长江三角洲都市区；由北京—天津—唐山框定的三角形大都市区；沿沈（阳）大（连）高速公路两旁扩展开来的辽东半岛发展走廊区；由济南—青岛—烟台框定的山东半岛三角形都市区；由福州经泉州到厦门所形成的沿海带状都市区，等等。毫无疑问，这些都市区对带动当地的经济发展起到了关键作用，点缀于座座大中城市之间的农区早已改变了我国传统农区所具有的特点：乡镇企业处处可见，高楼大厦鳞次栉比，基础设施配套完整……如果我们再将其划为农村，已经不合适了，但它们确实并不是城市，而是都市区（带）的一部分，是一个城乡综合协调发展的区域的一部分，总之，是已经城市化了的地区。
但是，我们的都市区目前仍然还是太少，其发展也没有引起高层领导的充分重视，基本上处于自然发展状态（除少数沿海地区外）。
实际上，发展都市区（带）应该成为我国实现城市化的一条很好的道路。我们应该将其作为我国新一轮城市化的重点，予以突破，从而迅速推动我国城市化上一个新的台阶。
五、如何推进城市化
有了这样一套现代城市化的思路，那么，我们该如何从行动上想办法从而推进中国的城市化进程呢？我认为目前应着手抓好以下几方面的工作：
1.现有僵硬的城、乡划分政策应作调整。城市的边界应该适当地放大。在这个大的城市体系中，包括了传统意义上的“城市中心”、现代都市区以及位于都市区中的农村地区。目前，不少亚洲国家已经将“城市”范围扩展到了都市区层次了，如泰国、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚等。如果我们据此而重新定义城市化率的话，中国目前的实际水平肯定会远远地高出现在所统计出的30%的水平，我认为已经达到45%左右了。
2.加强城乡联系、促进城乡要素的交流是我们应着重抓好的一项大政策。早在1987年6月， 联合国亚太经济社会委员会就在《关于建立地方职权的区域网络、管理好人类居落的名古屋宣言》中指出，我们可以看到，城市地区特别是大城市，如果它们的增长能被有效地调动起来并与国家其他地区的发展联系起来，它们就能为整个国家的发展作出巨大的贡献。这一方面再次肯定了大城市对整个国家发展的特殊作用；另一方面它也指出了城乡联系对整个国家发展的重大意义。这一点应当作为城市化的重点在国家政策中得到落实。其中的重要措施之一就是加强城乡道路、交通及通讯设施建设。另外，对于我国而言，更重要的是尽快地消除在计划经济体制下所制定的各项城乡隔离政策，促使各种经济要素在城乡间、地区间自由流动，提高资源的配置效益及地区综合发展的协调度。
3.应大力发展都市区。这是中国未来城市化发展的真正“网结”。打不好这个“结”，城乡区域协调发展这张网就会散。我国今后应加强对这方面工作的重视，从政策上鼓励都市区尽快地得到发展。
4.农村工业发展计划应优先在“大都市区”内予以实施。因为此区内密度较高的城乡联系有利于城乡优势资源的有效配置，提高城乡资源收益率。对于交通条件较差、与城市的可接近性较差、“都市区”尚未出现或发展不足的地区，不宜急于大规模实施农村工业发展计划。
5.制定出鼓励私人部门及产业发展的政策，充分保护私人企业与私人经营者的私有财产权利。因为“大都市区”环境很适合私人投资，所以合理的保护政策对吸引这些投资者的投资就很重要了。
6.制定出全面、综合的发展规划。这种规划既不是单一的城市规划，也不是单一的农村规划，即使包括了这两者，但却是“拼盘式”组合的规划也是不能适应这种特殊空间发展的要求的。满足这种区域特点的规划一定要是一种城乡“一体化”规划，它应较好地反映出此区产业发展、就业及土地利用等的高度综合性的特点。
六、小城镇问题
自从1998年中共中央将小城镇作为一个大的战略问题提出来以后，全国上下对小城镇发展问题又都开始了新一轮的理论研讨与实践探索。那么，我们又应如何结合以上有关城市化的分析来看待中国的小城镇问题呢？
首先，我认为小城镇问题从实质上讲仍然是一个区域协调发展问题，即发展小城镇是实现区域协调发展的客观要求与前提条件。没有小城镇的充分发展，就不会出现城、镇、乡协调发展的区域，也不会产生大、中、小有机配合的合理的城市体系。所以，我们不能孤立地看待小城镇。如果脱离区域综合协调发展、脱离小城镇在整个大区中的联系来看小城镇的话，小城镇发展的意义就显示不出来。我们应该树立一种简单而且直观的思想，那就是，在一个发达的区域内，具有不同功能、不同规模等级序列的居落形态应该是共同存在、同步发展的。也就是说，区域内的大都市、中等城市、小城市、镇、简单的集市直至村庄之间具有相互依存的关系，谁也不可能离开对方而得到健康发展。一味地单方面强调某一形态的作用只会损害这一地区的全面综合发展，带来一系列不利的经济特别是非经济后果。正如我们以前讨论过的那样，人类未来的居落区是一个高度的混合区，是各种要素的混合。当两种高速公路（用于车辆通行的高速公路和用于信息传输的高速公路）得到比较充分的发展后，我们目前的城、乡概念就会随之消失，即或存在，也变得没有意义了，因为它已经失去了原来的含义，有时甚至变得与原来含义相反了。所以，我主张从合理的区域发展的需求角度来提供小城镇发展的充分供给，而不主要是从其他方面来考虑这一问题。
其次，从目前的现实情况来看，促进我国小城镇发展的关键在于改革现行不合理的体制，或者说调整不合理的制度安排。
那么，目前不合理的体制与制度安排有哪些呢？从我们调查掌握的情况来看，尽管传统意义上的制度制约目前有所缓解，但仍然是重要的约束因素，比如说人们长期以来讨论的户籍制度、有关进入城镇经商务工的农民的土地流转制度等等，政府仍然没有出台积极、明确和统一的规定，都是靠各地方政府自己掌握，这一方面造成农民进入城镇缺乏法律与制度的保障，更容易由于规则不统一、不透明而给农民带来许多额外的高负担，提高了农民进入城镇的成本，也容易由此滋生腐败现象。比如说，“卖户口”这件事情中就会有许多说不清的东西，农民进入城镇后的土地经营权处理中又会有许多道不明的“名堂”，等等。有些问题是新的制度问题，如关于小城镇建设的融资问题、财政税收问题、行政管理体制及社会保障制度问题等都是新的发展时期所要解决的新问题。
我觉得，针对我国目前的情况，以下的改革方案完全可以迅速在全国小城镇得以实施与落实：
第一，县及县以下小城镇户籍制度完全放开，消除任何通过行政手段继续控制农民进入小城镇的做法。农民进镇投资、办厂、买房、占地等皆按当地市价成本与相关部门打交道。这样做不可能出现大的社会问题，因为小城镇居民目前已没有什么“特权”、没有什么社会福利与保险，不存在相互争“利”的问题。而粮油供应、就业等已完全市场化了，对参军和入学机会的竞争也更加公平、公开化了，即已经比较公正了。
第二，县及县以下城镇的经济活动可以完全放开，国家没有任何必要在这些层次从事经营活动（特别经营项目除外，如油田、金矿等），集体经济行为选择由各集体单位自主做出，无须国家审批（特殊经营领域除外），私人和个体经济在小城镇应该得到充分自由的发展。除了依法征税外，国家不应干预，地方集体也不应干预。只有将小城镇充分地办成集体与个体经济的“天下”，中国经济才会更有活力，地方经济、区域城乡协调发展才有希望。
第三，小城镇的土地所有权在国家，不在地方，所以小城镇规划区内的土地租金应上缴国库。任何单位从部门利益出发随意扩大镇区面积并乘机通过高价出让土地而谋利的行为都是应该严禁的。进镇农民完全不应该被要求退出承包地和宅基地，因为他们已经支付了额外的进镇成本。是否转让他们的土地，那是他们自己的自愿选择，不应强求。
第四，小城镇基础设施建设投资应坚持“两条腿走路”的方针，即地方财政可以做一些基础性开发工作，大量的深度开发工作应通过招标方式让投资者去做。
第五，为了克服小城镇分散、规模小、浪费耕地的问题，地方政府可以重点扶持一些重点镇的发展，有条件的地方可以视具体情况撤乡并镇，但不宜大范围推行这种做法，因为在交通不发达的条件下，撤乡并镇意味着提高了农民的进镇成本。
第六，小城镇没有必要建立自己特殊的社会保障体系，但是小城镇所在地区的统一的集体社会保障体系应逐步建立起来。作为基本保障的补充，小城镇应逐步发展各种商业保险业务。
另外一点需要说明的是，小城镇建设千万不要以现行的行政区划为准而设边界，也不要用行政力量主观地去建小城镇，否则，就容易出现“在县县建城、乡乡建镇的状况下，各县、乡形成一个以政府为控制主体、以乡镇为中心、以农业为基础、以行政辖区为势力范围的封闭式的‘小而全’的社会体系，当这种行为与商品经济发展的低水平相结合时，往往容易形成一种封建庄园式的封闭体系，这是对现代乡村城镇发展的自我否定”。这是我在13年前提出的假设。我现在仍然对此颇有感受，因为这种情况现在仍然大量存在。
最后，我认为小城镇的科学规划工作十分重要，尤其要将其放到其所在的整个区域发展框架中去做发展规划，要有自己的特色。否则，很容易因此而引致大量浪费，甚至由于规划失误而扼杀了自身的长远发展。