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〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)03-0005-04
推进党的建设科学化、制度化、规范化，是我党执政的一条基本经验。提高党的建设科学化水平，是党的十七届四中全会对加强和改进新形势下党的建设提出的战略任务和重大命题。提高党的制度建设科学化水平，是提高党的建设科学化水平的重中之重。那么，党的制度建设的热点难点问题是什么？这些热点难点问题跟党的制度建设科学化之间是什么关系？提高党的制度建设科学化的原则和思路是什么？这些都是需要回答和探索的问题。
一、提高党的建设科学化水平要以提高党的制度建设科学化水平为重点
提高党的建设的科学化水平，应当以科学的理论指导党的建设，以科学的制度保障党的建设，以科学的方法推进党的建设，这是党的十七届四中全会提出的总思路和要求。从目前的实际情况来看，科学发展观作为马克思主义中国化的最新理论成果，其科学性已经在全党形成共识，并正在运用这一科学理论指导党的建设的理论创新。以科学的方法推进党的建设，属于具体工作方法层面的问题，比较容易解决。恐怕最难的是如何设计和建立一套科学的党建制度为提高党的建设科学化提供制度保障，即以党的制度建设科学化水平的提高，保障党的建设科学化水平的提高。这里需要解决三个方面的问题：
一是要思考什么是党的制度建设科学化。通常认为，所谓科学化，就是尊重规律，按规律办事的实践过程。把这一认识引入党的制度建设领域，那么，所谓党的制度建设科学化，就是尊重党的制度建设规律，按制度建设规律办事的实践过程，研究党的制度建设的新情况，解决党的制度建设的新问题，创造党的制度建设的新经验。这就是党的制度建设科学化的基本要求。
二是要提高全党对党的制度建设科学化紧迫性的认识。党的制度建设科学化是我国经济、政治、文化、社会领域深化改革的重中之重。我国改革开放30多年的历史经验证明，各个领域的改革，背后都离不开执政党的理论创新和制度创新。同时，改革开放30多年来，各个领域可以说容易改革的都已经改革了，剩下的主要是一些难改的深层次矛盾和问题，改革正处于攻坚阶段。离开执政党的理论创新和制度创新，是不可能改革下去的。从这个意义上说，党的制度建设科学化是我国经济、政治、文化、社会领域深化改革的重中之重。同时，随着各个领域改革的不断深化，经济建设、政治建设、文化建设和社会建设都要按各自的发展规律办事，如果党的建设特别是党的制度建设不按规律办事，不能体现其他方面的发展规律，缺乏科学性，会直接影响甚至阻碍其他领域的主体按各自的发展规律办事，这是由我党是居于领导地位的执政党的特点和作用所决定的。因此，全党必须深刻认识到，党的制度建设科学化是我国经济、政治、文化、社会领域深化改革的重中之重。
三是要在全党强化制度建设重要性的思想共识。之所以说要“强化”这一思想共识，是因为过去党内并不是没有这样的思想共识，而是说曾经形成的思想共识还需要“根深蒂固”和深入人心。事实上，改革开放以来，全党对邓小平提出的制度建设的重要性已经形成了一个共识，即制度建设更带有根本性、长期性、稳定性和连续性。党的十三大正式提出走一条制度治党的新路子。学术界也有学者提出党应该从以经济建设为中心转向以制度建设为中心的观点和建议[1]。这些年来，全党高度重视党的制度建设，从党的领导制度到各项具体制度，都不断进行改革和完善，并取得重要进步和产生明显成效。但是，新制度的设计和建立、旧制度的改革和完善本身就是一个权力和利益的重新调整和配置问题，来自方方面面的阻力可想而知，使得真正把这一思想共识落到实处是一个艰难和复杂的漫长过程。由此决定了党的制度建设的使命还没有真正完成，按照提高党的制度建设科学化水平的新要求，党的制度建设没有任何自满和停滞的理由，而必须扎实向前推进。
二、提高党的制度建设科学化水平需要解决的重大实践课题
提高党的制度建设科学化水平，不仅是党的自身建设的理论问题，也是提高党治国理政及预防和惩治腐败的重大实践课题。因此，还需要从解决重大的实践课题入手，进行理性思考和深入研究。
（一）一党领导与长期执政条件下对执政党的监督问题。我国是我党一党领导和长期执政的国家，双重二元机构是我国政治体制的基本特征。不仅有人大、政府、“两院”（人民法院和人民检察院）的国家权力体系，而且还有一整套各级党组织的权力体系，后者领导前者。就世界各国政党模式比较来说，一党领导和长期执政的模式对执政党的监督和制约难度更大。大量发展中国家以及前苏联和东欧国家的教训证明了这一点。
在我国，由于执政党的中央和地方组织处于重大问题的决策地位，客观上要求具有发达的防错和纠错机制。对此，邓小平曾经特别强调：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也很大。因此，我们党应该特别警惕。”[2](P270)但是，历史的教训和现实的案例都表明，由于执政党集中了政治权力和政治资源，国家权力机关都要接受党的领导，使得提高对执政党的权力监督和制约的有效性成为一项十分艰巨的任务。
解决这一难题，传统的苏联模式非但没有成功经验可供借鉴，有的只是权力失去制约而给党造成巨大损失的惨痛教训。西方国家虽然有一套成熟的权力制约制度体系，但我们也不能简单移植和照搬照抄。为此，既要坚定不移地坚持党的领导和执政地位，又要探索出符合我国国情的权力制约的有效实现形式，即如何改革和完善党的领导方式和执政方式。这既是我国政治体制改革的一项重要任务，也是我国权力制约理论研究和实践操作需要破解的一大难题，需要通过提高制度建设科学化水平来解决。
（二）“一把手”权力过分集中问题。现行的领导和执政体制在实践中总是趋向于把权力和责任向“一把手”集中，而且，随着“一把手”滥用权力违法违纪情况的增多，使这一问题更加凸现出来。
那么，在我国，权力是怎么过分集中的呢？关于这个问题，邓小平有过经典论述：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在着这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”[3](P328-329)。究其原因，主要有二：第一，这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。第二，这种现象，跟我们历史上“两个过分强调”和“两个很少强调”的做法习惯有关。即“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”[3](P329)
近些年来，各地在实践中进行了不少探索，形成了一些党委集体讨论决定重大问题的民主制度。但是，“一把手”权力过分集中的问题还没有得到彻底解决。其主要原因：一是党内民主氛围不够、民主理念和民主文化缺失。二是党内权力结构不合理，配置不科学，程序不严密所致。因此，营造党内不同意见平等讨论的氛围，并使之制度化，特别是建立党内民主决策的责任机制，是当务之急。要围绕“一把手”权力的相关制度进行利弊权衡和分析，寻找和发现制度漏洞，取利除弊堵塞之。
（三）党内制度科学化与党的政策效率的关系问题。从应然的状态来看，党内制度科学化与党的政策效率是不矛盾的，但从实然的状况来看，在推进党的制度建设科学化的实践中，两者之间的矛盾更加突出，权力运行的正当、合法原则往往要让位于经济和社会发展的政策效率需求。理想的状态是既实现权力部门对社会的高效管理和服务，推动经济和社会事业的又好又快发展，又实现对公共权力的有效制约，使其在合理合法的权限范围内和正当的程序规则下发挥作用，防止权力被滥用。但在实践中要做到二者兼顾，却不是一件容易的事。只要是搞民主政治和实行法治的国家，都坚持权力行使的正当性、合法性、程序性优先原则，换句话说，强调权力运行的效率一定要在坚持权力行使正当性、合法性、程序性的原则和前提之下，而不是为了强调权力运行的效率可以随意抛弃这一原则和前提。实践证明，这样处理两者之间的关系，是科学的、正确的。从长远和全局来看，二者是统一的，在短期内，遵循权力行使合法性和正当性可能会影响政策执行的效率，但能够避免和减少决策失误，从而实现长期的政策高效。
三、提高党的制度建设科学化水平的思路
按照提高党的制度建设科学化水平的要求，必须在现有制度建设的基础上，进行深度思考和研究，确立党的制度建设科学化的原则和思路。这既是党的制度建设的一个热点问题，也是难点所在。从近年来党的领导人讲话和党的会议决定精神来看，关于提高党的制度建设科学化水平的原则和思路，主要有以下五个方面：
（一）保证制定的制度行得通和做得到。从过去不重视制度，到重视制度，我们党实现了一次历史性跨越。尤其是在改革创新精神的鼓励下，各个层次大大小小的制度制定了不少。其中不乏真正管用的制度，但是，有一些制度由于行不通和做不到，一些新出台的制度从设计上就无执行力，结果是这些制度一出台就流于形式。形成“制度空喊空转”、“制度浪费”、“制度形式主义”等现象。由此产生的一些负面的、消极的影响不可低估。要保证制定的制度行得通和做得到，需要在制度制定过程中征求和倾听各方面意见和建议，并扩大其广泛性，提高制定党内制度过程的公开度，向相关领域的专家学者和机构咨询，进行充分分析和论证，不仅要进行可行性论证，还应进行不可行论证，从而提高制度的自运行能力和执行力。
（二）注重实体制度和程序制度的结合。注重实体制度建设，是党内制度建设的一个传统特点和习惯，相对而言，我党相当长一个时期对程序制度建设不够重视。随着市场经济的发展和法治国家建设进程的推进，特别是反腐败斗争的需要，我党开始重视党内程序制度建设，先后制定和出台了许多党内制度的程序性规定，在党的建设实践中发挥了很好的作用。但是，也要承认，由于有些党内程序制度缺乏科学性，根本管不住实体制度的权力者滥用权力。党的建设的一些真实案例，就证明了这一点。因此，与实体制度相比，注重党内程序制度建设，提高党内程序制度的科学性，是党的制度建设的当务之急。
（三）注重党内制度和国家法律制度的衔接。作为居于领导地位的执政党，党内制度建设不完全是自己政党内部的事情，它还跟国家法律制度具有关联性。作为中国特色社会主义民主政治的领导核心的执政党，一定要有这样的法律思维和独特视角。一方面，新出台的党内制度要符合国家法律制度的理念和原则，不得相抵触、相冲突，甚至相违背；另一方面，按照执政党从严治党和治理腐败的要求，特别是要在国家立法中体现反腐倡廉基本要求，提高我国反腐倡廉制度化和法制化水平，通过法定程序建议国家立法机关依法对不符合这些精神的国家法律进行必要的修改、充实和完善。
（四）注重党内制度之间的整体性、协调性、系统性。党内制度建设是由若干个制度要素组成的一个整体、一个系统。要提高党的制度建设的科学化水平，就不能孤立地对待各个单项制度，而是要把各个单项制度放在整个制度系统中去考察、把握和设计。从这个角度去观察，不难发现，目前党内制度之间缺乏整体性、协调性和系统性的问题比较严重。一些制度发出的信号方向不一致，导致执行起来产生矛盾，一些制度执行发生冲突时缺乏明确的协调原则和依据，导致一些制度上的深层次矛盾长期难以解决。解决这些矛盾和问题，至少可以从三个方面进行探索：一是从学理上搞清楚制度和机制的关系。从广义上说，制度本身就包含了机制。关于机制的含义，目前虽然在社会科学领域大量引用，但并不是很明确。在实际工作中，人们往往把制度混同于机制，认为只要制定了相应的制度，就是形成了机制。但事实上，制度不是机制，或者说不能简单等同于机制。机制又叫机理，原指机器的构造和原理，是传统的工程学概念。社会科学领域对“机制”一词的引入标志着对社会事务的认识和研究已经实现了一种方法论变革，即从孤立的现象描述进入到揭示本质联系的阶段。按照辩证唯物主义和现代系统论的观点，人类社会是有机联系的整体，与整体相连的任何部分都可视为一个子系统，每个系统由若干要素组成，每一种要素都有自己特定的功能，各要素之间按照一定规律相互作用和有序运转，形成系统运行的机制和整体功能。所谓党的制度建设的机制，是指党的制度及其运行过程中各种要素的相互联系、相互推动、相互制约的关系及运行机理。它以突出党的制度要素之间的内在联系为核心，重点把握党的制度各种要素功能的共生互济、协调互补、制约互动关系，从动态联系的角度最大限度地发挥党的制度系统的整体功能和作用。缺乏机制的制度是不科学的制度。二是明确党内制度之间的整体性、协调性和系统性的操作原则。这一操作原则就是对发生矛盾和冲突的各项制度进行利弊分析和评判，并朝着利大于弊的方向去协调和取舍。三是设立党内制度建设规划和协调机构，由专职人员组成，熟悉和了解党内制度的现状，制定党内制度建设规划，参与和协调党内各部门制度的制定过程和内容，提出整改意见和建议。
（五）增加党内制度的严密性，减少执行制度的自由裁量权。制度的严密性是衡量制度是否科学的一条重要标准。一是提高党内制度理论的科学性。党内制度建设在一些理论问题上似是而非，并成为不加分析和不必要论证的结论长期沿用，往往是导致党内制度缺乏严密性和有效性的重要原因。例如，在论及反腐败思路和对策的时候，权力监督和权力制约混为一谈。事实上两者根本不是一回事。权力的制约和监督都是对他方权力的限制，制约与监督的各个主体之间不存在共同的利益（包括政治利益和经济利益），一旦两者之间存在共同的利益，这时候两者之间实际上只能形成包庇与被包庇的关系，这样的制约与监督必定是无效的。[4]这是两者的共同点。但是，两者至少还有以下区别：第一，权力制约关系是横向的，权力监督是纵向的。第二，权力制约是双向的，不是单向的；而权力监督是单向的，要么自上而下，要么自下而上，也就是说，如果甲权力对乙权力有监督权，那么，乙权力不能反过来监督甲权力，从这个意义上说，权力监督不存在什么“互相监督”的问题，如果非要求各权力主体之间进行“相互监督”，结果只能是谁也监督不了谁。第三，在权力制约关系中，各种权力主体的地位是平等的，没有隶属关系，因为具有隶属关系的国家权力之间不能形成有效的权力制约机制；而在权力监督关系中，监督权与被监督权之间的关系是不平等的，监督权处于主导地位，被监督权处于从属地位。二是要明确党内制度中确定的诸多原则之间的内在逻辑关系。这要求必须改变和解决长期以来形成的诸多原则理论上同等重要，但在实践中却因为存在明显的原则价值偏好导致违反其他原则的问题。三是区分和规范党内制度执行的前置条件，改变目前存在的笼而统之的模糊提法。四是明确和规范党内制度主体之间的职责边界，纠正因职责不清晰所导致的执行制度的自由裁量权过大问题。
按照上述原则、标准和思路，应该对长期以来形成的党内制度进行一次“落日条款”清理，坚持和保留什么制度，哪些制度需要废止并公示告知。
〔收稿日期〕2010-04-15