宽容对待处置突发恶性事件时的警察行为——被允许的危险在刑法中的应用，本文主要内容关键词为：刑法论文,宽容论文,危险论文,警察论文,事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D924
【文献标识码】A
【文章编号】1673-2391(2005)03-0011-07
随着黑社会性质犯罪的增多和国际恐怖主义的抬头，犯罪行为人公开地以暴力、胁迫或者其他手段控制一人或多人的人身自由，并以杀死、伤害被控制者相威胁，引发公共安全的突发恶性事件明显增多，而警察处置这类事件时难免招致无辜群众的伤亡。因而，突发恶性事件逐渐引起了人们的关注。多数学者致力于研究如何有效处置这类事件，却忽视了一个至关重要的问题——突发恶性事件中警察行为的性质，以及与此相关的警察行为的界限和造成无辜群众伤亡的责任。这个问题直接关系到突发恶性事件是否能得到有效地处置，处理不好要么会束缚警察的手脚，不利于维护公共安全，要么会导致警察权的滥用，使人民的生命财产得不到保障，因此，这是一个敏感而重大的问题。本文运用被允许的危险理论对此作如下分析。
一、被允许的危险理论及其成立要件
具有侵害法益危险的行为本来应当被视为违法，但是，随着文明的进步，尤其是现代科学技术的高速发展，本身包含着重大法益侵害危险的各种行为，如驾驶高速交通工具、科学试验等行为，由于这些行为有益于社会生活，因而对其产生的事故是否追究刑事责任需要确定合理的界限，于是出现了“被允许的危险”理论。被允许的危险是指社会生活中所存在的，不可避免地伴随有侵害法益的危险的行为。由于该危险为社会发展所必须，所以该行为具有在法律上被允许的性质。工厂、煤气、电力等事业以及高速交通工具或者医疗设施等的运转，尽管时常伴有危险，但是，如果因为这些事业有危险而将其关闭的话，现代社会就会陷入瘫痪状态。[1]因此，法律并非也不可能禁止一切危险行为，不一定要求行为人认识到危害就回避。由于风险业务对现代社会生产和人类生活的不可或缺性，考虑到风险业务给从业人员带来的心理和生活上的压力，为了适应社会的发展进步，法律观念也随之嬗变。于是，在行政上和民事上就防止危险的一般对策及对被害者的救护和保护在加以特别考虑的同时，刑法上也在一定限度内认可了对这种危险行为所产生的结果的免责问题。也就是说，这种风险业务活动虽有造成一定危害结果的危险，但与其对社会发展进步的意义相比，为了造福于社会，更好地实现人类福祉，也将其视为刑法中的正当化行为。[2]
被允许的危险的理论的提出具有重要意义，把从事风险业务的活动视为合法行为，就等于免除了有关人员的部分注意义务。即行为人认识到自己的业务活动具有危险性，而仍实施业务行为的，不属于违法。如果从业人员未违反其他注意义务，即使造成危害结果，也不构成犯罪，从而不负刑事责任。但是并非被允许的危险不受约束，作为排除违法性的事由，它有严格的条件限制。构成被允许的危险必须符合以下四个条件：
1、作为（不作为）是为了达到有益于社会的目的；
2、对社会有益的目的不能通过不冒风险的行为达到；
3、行为人应该采取足够的措施避免对受法律保护的利益造成损害；
4、风险不得显然伴随着对众多人生命的威胁，造成生态浩劫或社会灾难的威胁。[3]
前三个是构成性条件，第四个是否定性条件。符合前三个条件同时不被第四个条件否定，就排除了对受法律保护的利益造成损害的刑事责任的可能性，缺少四个条件中的任何一个条件，就会引起追究造成损害责任的问题。
遗憾的是，被允许的危险理论在我国刑法界没有引起足够的关注，主要原因似乎是我国刑法没有明确规定被允许的危险。其实，这是理论上的误区，刑法中的正当化事由与开放的构成要件一样是一个开放的领域，需要法官、法学家依据刑法价值、刑法理念，根据变化的社会生活进行不断的补充。其一，其他法律部门的正当化行为应该同样运用于刑法领域。这是由法秩序的统一性原则所决定的，法秩序中的违法概念是统一的，有区别的只是在不同的法律部门违法的法律后果不同而已。因此，刑法中的正当化行为的价值也必须以法秩序整体作为基础。民法、行政法、宪法或其他法律部门的正当化行为应该同样运用于刑法领域，而刑法领域中的正当化行为也同样使这一行为在其他法律领域里具有正当性。这才是刑法中的正当化行为的真正价值，也是刑法中的正当化行为之所以为刑法所宽容的根本原因所在。[4]其二，合法化事由的体系是不完整的，需要进行补充。法律规范的稳定性，词语的有限性决定了刑法中正当化事由的完整的无漏洞的体系是不存在的，这些漏洞只能以“法律补充”的方法加以堵塞。也就是说，用实体上的犯罪学说的评价尺度对行为的实体内容，对其社会危害性或社会有益性做出检验，在确定行为实体合法性情况下，否定违法性的存在。[5]我国刑法虽然没有明确对被允许的危险予以规定，但并不意味着就排斥它。事实上，风险事业在我国普遍存在，我国刑法并未视其为违法，所以，被允许的危险在我国只是一个认识和完善的问题。
被允许的危险存在于许多领域，通常认为生产危险、商业风险、科学技术风险属于被允许的危险。事实上，被允许的危险并非限于这些领域，在其他领域，包括执法活动中也存在被允许的危险，它也存在开放的空间，需要发掘与补充。但被允许的危险应限定在职业领域，因为被允许的危险明显要求有益于社会，而个人活动存在的危险很难界定其是否有益于社会。
二、处置突发恶性事件中警察行为的性质
警察是国家公务员，警察的职务行为一般是执行国家的法律法规，很自然地人们会将警察处置突发恶性事件中的行为视为法令行为。另外，在处置突发恶性事件中，为了消除现实威胁，警察须经常采取对不法侵害人造成伤害的方法，这与正当防卫有许多相似之处，所以，也有人将其视为正当防卫。笔者认为，警察处置突发恶性事件的行为，不同于警察处置一般事务的法令行为，也不同于公民与不法侵害者作斗争的正当防卫行为，而是属于另一类违法阻却事由——被允许的危险。
（一）警察处置突发恶性事件的行为不宜视为法令行为
法令行为是指直接依据成文法律、法令的规定行使权利（权力）或者承担义务所实施的行为。由于法令行为是法令本身所承认的形成法秩序的一部分的行为，自然是适法行为。警察处置突发恶性事件的行为属于职务行为，但不宜视为法令行为。首先，警察处置突发恶性事件的行为貌似法令行为，实与警察处置一般事务的法令行为有很大的区别。一是有无直接的法律依据不同。法令行为必须有法律的直接规定，警察处置突发恶性事件的行为并非都有法律的直接规定，有时必须因势而变，以有效维护公共安全为原则采取措施。二是允许造成损失的范围不同。法令行为只能对法律规定的对象造成损害而不得损害其他人的利益，如警察在逮捕犯罪嫌疑人时，只能在法律规定的范围内对犯罪嫌疑人造成损害，而不能对犯罪嫌疑人以外的人造成损害。警察处置突发恶性事件的行为难免造成无辜群众伤亡，但只要造成伤亡的手段适当，是维护公共安全所必须的，就是被允许的。如莫斯科人质事件中，警方释放毒气造成一百多人质死亡，但没有人对此提出质疑。三是法律后果不同。法令行为要求行为人认识到自己所要损害的对象是法律所规定的对象；认识到自己行为的方式、方法、程度，并认识到自己的行为不会造成不应有的损害等因素。如果行为人未认识到这些因素或认识与客观实际有偏差，进而实施依照法律的行为，便是事实认识错误。如果行为人主观上存在过失且法律有惩罚该种过失犯罪的规定，对其应以过失犯罪论处。[6]而警察在处置突发恶性事件中，即使对损害后果有过失，只要这种过失在允许的范围内，也不构成犯罪。如警察在解救人质过程中向恐怖分子开枪，因过于自信的过失将人质打死，此时原则上对警察就不能以过失犯罪处罚。
其次，将警察处置突发性事件的行为强行划归法令行为，会束缚警察的手脚，不利于维护公共安全。为保护公民权利，防止权力滥用，法律为法令行为设定了严格的限制条件。一是要有法律的明确规定；二是行为时必须严格遵守法律的规定，不得滥用权力。包括：(1)只有在法律规定的情况出现时才能实施该行为；(2)只能对法律规定的对象造成损害，而不得损害其他人的利益；(3)行为的方式、方法应该符合法律的规定或符合法律的精神；(4)行为造成损害的程度必须符合法律的规定，或公序良俗的观念，具有社会相当性；(5)符合法律规定的时间、地点条件和程序条件。三是行为人在主观上必须有依法行使权利（权力）的意图。[7]而突发恶性事件不同于一般事件，具有特殊性，其突出特点是具有紧迫性和危险性，如不采取果断迅速的措施就可能酿成严重的公共安全事件。因此，要求警察严格按法律规定的条件、程序进行仔细的权衡斟酌是不可能的，也是有害的。当然，此时对警察行为也需要一定的限制，不能因而侵害公民的权利。
（二）警察处置突发恶性事件的行为不同于正当防卫
正当防卫是指为了防卫自己或他人的权利，对于紧迫的侵害实施的不得已的反击行为。警方处置突发恶性事件的行为，在造成犯罪嫌疑人伤亡的情况下与正当防卫有许多相似之处。如两者都面临紧迫的现实危险，两者都造成了不法侵害人伤亡等，因此有人将其视为正当防卫。事实上，两者有着本质的不同。首先，行为性质不同。警察处置突发恶性事件的行为属于职务行为，体现了国家意志，行为的后果归属于国家，具有国家性。而“被作为个人权利来理解的正当防卫权，是每一个人与生俱来的通过防止他人对自己的不法侵害的自我主张权。”具有个人性。[6]其次，允许造成损害的限度和范围不同。正当防卫只允许对不法侵害者造成损害，要求行为必须是按照国家社会伦理规范可以认为是适当的行为；而警察处置突发恶性事件的行为不仅允许对不法侵害者造成损害，在一定范围内还允许对不法侵害者以外的无辜第三人造成损害，只要依据国家社会伦理规范看来损害是相当的就行了。再次，造成损害的后果不同。正当防卫超过必要限度，一般构成过失伤害罪或过失致人死亡罪；而警察处置突发恶性事件超出必要限度造成不应有的损害的一般构成玩忽职守罪。正当防卫造成损害不承担民事责任；而警察处置突发恶性事件造成无辜群众伤亡则要引起民事赔偿或国家赔偿。复再次，目的不同。正当防卫行使的目的是为了使自己或他人免受正在发生的不法侵害；警察处置突发恶性事件的目的虽然也有使他人免受面临的不法侵害，但当时最首要的目的还是维护公共安全。最后，行使的主体不同。警察行为是由警察机关及其警务人员行使，其他机关、组织和公民不能行使；而正当防卫可以由受不法犯罪行为人侵害的人行使，也可以由其他人员行使。通过比较不难发现，两者的区别是明显的。警察处置突发恶性事件的行为属于超法规的违法阻却事由中的被允许的危险，从刑法意义来看，它与正当防卫、紧急避险一样属于正当化行为。
造成人们误解的另一个原因是，警察在执行职务过程中也可能出现正当防卫的情况，因为警察也是公民，也有防卫权。一种情况是，警察在执行公务过程中，犯罪嫌疑人对警察进行人身伤害，这时警察可以基于公民的正当防卫权对犯罪嫌疑人进行防卫。另一种情况是，警察在执行公务过程中，发现犯罪嫌疑人正在对被害人进行人身伤害，为了使被害人免受正在进行的不法侵害，也可以对犯罪嫌疑人实行正当防卫。也就是说警察具有双重身份，当他行使防卫权时是公民身份，当他执行警察职务时是公务员身份。区别的关键是警察处置事务的性质不同以及行为的目的不同。如果警察处置的是突发恶性事件，其主要目的是维护公共安全时，则不是正当防卫。
（三）警察处置突发恶性事件的行为应视为被允许的危险
首先，突发恶性事件属于风险事件，符合被允许的危险的基本条件。突发恶性事件不同于一般事件，一是对他人生命财产构成严重威胁，甚至对众多人的生命财产构成现实威胁，其最终结果难以预料。二是情况紧急，处置手段受到极大的制约，犯罪嫌疑人持有威力强大的武器，且戒备心较强，稍有不慎就会产生严重的后果。三是处置过程往往受到新闻媒体、社会舆论的广泛关注，甚至成为国际政治瞩目的焦点，警方必须承受极大的压力，随时要在两难境地做出反应，极易产生急躁情绪。突发恶性事件不同于一般事件的这些特点决定了处置活动具有高风险、高难度，处置过程难免造成包括人质、群众和警察的伤亡，属于风险事件。因而，处置这类事件不采取冒风险的方式很难达到维护公共安全的目的，即实施危险行为是处理这类事件的必然选择。
其次，被允许的危险存在开放的空间，能接纳一切符合其条件的行为。如前所述，刑法不可能穷尽所有的合法事由，“法律的局限性决定了再高明的立法者既‘不可能’在法典里将瞬息万变的现实之中所有具有实质违法的行为‘一网打尽’，也不可能将所有的正当化行为包罗无遗地全部规定下来。‘立法在有些情况下只是凭着大体的感觉做出大体的规定，其具体的内容尚待生活自然而然地将它展现’，尚待于法官和法学家们本着法秩序的统一性去努力地挖掘。”[9]被允许的危险的领域包括一切职业活动，警察处置突发恶性事件的行为具有风险性，符合“以被认为是实现国家所认可的目的之适当方法攻击他人受法律保护之利益是合法的，不被认为是犯罪”这一原则，[10]属于被允许的危险的范围。
再次，法权中心追求法权总量最大化要求将其纳入被允许的危险。法权是一个反映权利权力统一体的法学范畴，其外延是法律承认和保护的各种“权”（包括自由），其内涵为一定国家或社会的全部合法利益，归根结底是作为各种“权”的物质承担者的全部财产或财富。在现代生活中，法权中心就是权利权力统一体中心或权利权力统一体本位。法权中心首先要求一定国家或社会以谋求法权总量最大化为根本原则来形成法律体系，以是否有利于法权总量最大化为基本衡量准则来具体运用法律。只能按法权最大化原则和有关准则，根据具体情况来处理法权内部的冲突，包括权利——权力冲突。为形成有利于法权总量最大化的法权结构，压缩部分权利相应扩张部分权力，压缩部分权力相应扩张部分权利，抑制一部分权利或权力，扩张另一部分权利或权力，都无可厚非，都是法权中心的应有之义。”[11]警察处理突发恶性事件是为了保护大多数人的利益，有可能侵害到少数人的权利。但为了实现法权总量最大化，只能牺牲少数人的部分权利而保护大多数的利益。另外，从社会治安的现状来看，随着改革的深入和社会主义市场经济的建立，国际恐怖主义的抬头，我国社会治安也出现了一些新情况，如黑社会性质的组织犯罪、恶性暴力犯罪明显增加。这就给警察机关如何正确行使警察权，如何更好地实现维护社会秩序和公共安全的目的提出了新的课题。允许警察实施一定程度危险性的行为成为社会治安的现实要求。对警察提出过高的要求，对警察权进行过分的限制，势必束缚警察与犯罪分子作斗争的手脚，结果可能给公民造成更大的损害，从法益权衡的角度来看也是不可取的。因此，允许警察实施危险的行为，是法权总量最大化的内在要求。
最后，外国法律对此已有明确的规定，我国司法实践中也存在被允许的危险。如德国“《联邦警官在执行公务时使用直接强制等的法律》第12条第2款第1项规定，使用射击武器的目的仅限于使嫌疑人不能再攻击或者使其不能逃跑。虽予以充分的注意但仍致人死亡的，警官行为仍然是合法的。”[12]即警察在执行职务中被允许的危险在德国属于合法性事由。我国司法实践中也在运用被允许的危险。众所周知，在完全符合拘留、逮捕条件的场合，也存在事后查明危害行为不是由犯罪嫌疑人所为而释放的情况。换句话说，警察的拘留、逮捕行为中，具有将不是犯罪的人错误拘留逮捕的危险。但实际上，即使是拘留逮捕错了的场合，只要在行为当时符合拘留逮捕的条件，该种错误通常也是被允许的。总之，警察处理突发恶性事件的行为应该属于被允许的危险的范围。
三、突发恶性事件中被允许的危险的界限
任何权利都要有界限，没有界限的权力是很危险的。孟德斯鸠指出：“有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方休止。”[13]突发恶性事件中，允许警察在可能造成适度危险的范围内采取措施，是保护公民生命财产安全的需要。如果不对这种被允许的危险规定明确的可操作性的界限，必然会被滥用。结果可能是不仅社会秩序和公共安全得不到应有的维护，而且公民的权利也得不到保障。那么，警察处理突发恶性事件中被允许的危险的界限是不是前面提到的被允许的危险的四个要件呢？当然，所有被允许的危险都要符合上述四个要件，它是适用于所有被允许的危险的普遍要件。警察处理突发恶性事件中被允许的危险也要遵循上述要件。但警察处理突发恶性事件的行为具有特殊性，仅仅根据上述四个要件很难判断是否成立被允许的危险，还必须进一步为其设定可操作性的判断标准。
在讨论警察处理突发恶性事件中被允许的危险成立的界限时，“行为无价值型”和“结果无价值型”两种被允许的危险类型不可回避。两种类型中，正当化的基准是不同的，因而判断被允许的危险界限的标准也是不同的。行为无价值型从行为形态是否具有社会相当性的角度出发，结果无价值型从行为时行为的有用性、必要性和法益侵害的危险之间的比较衡量的观点出发，分别划定正当行为的成立范围。具体来说，在行为无价值型中，“行为人的诚实性”，在结果无价值型中，“行为时的客观状况”和“行为人判断的合理性”，成为判断该行为是否正当的关键。[14]在这个问题上，本文赞成一种有违法二元倾向的行为无价值论。因为行为无价值并非无视法益侵害的结果，仅仅考虑行为的无价值，恰恰相反，行为无价值是在充分考虑了结果的无价值之后，进一步考虑到行为的无价值。这种一方面以结果无价值作为基础，一方面接受人的违法性的行为无价值论，实际上是一种违法二元论的立场。应当说，这种观点能够更确实地把握违法性的实质，比结果无价值论更能实现刑法的人权保障机能。[15]按照这种有违法性二元论倾向的行为无价值理论，在前述被允许的危险四个构成要件的基础上，笔者试图为警察在处理突发恶性事件中被允许的危险提供如下三个参考标准：
1、警察必须是在执行职务，这是构成被允许的危险的前提条件。因为被允许的危险只能在职业领域内才能构成。如果警察不是在执行职务或者虽有执行职务的表面特征，但实质上不是执行职务的行为，不能成立被允许的危险。
2、警察处置的必须是突发恶性事件，这是成立被允许的危险的最主要的条件。判断是否属于突发恶性事件，可以考虑如下因素：(1)紧迫性，即事件具有非常的性质，面临现实的威胁，容不得拖延；(2)公共危险性，事件不仅对个别人构成威胁，而且对公共安全构成威胁；(3)风险性，处置它不采取危险措施，不冒一定风险不足以制止犯罪行为，不足以维护公共安全。一般看来，恐怖事件、在公共场所用爆炸物劫持人质事件、暴力劫持正在飞行中的航空器、暴力劫持高速交通工具事件等都属于被允许的危险事件。
3、警察必须履行谨慎行为的注意义务。被允许的危险只免除了行为人的部分注意义务，并非免除了全部注意义务。警察是代表国家执行职务，具有国家性；并且警察受过专业化训练，比普通公民有更高的判断能力和处理能力。因此，对警察在处理突发恶性事件中比公民进行正当防卫和紧急避险要有更高的要求，甚至比其他职业领域中被允许的危险有更高的要求，要求其履行谨慎行为的注意义务。要求警察既要考查现场的环境、时间、地点，也要考虑犯罪嫌疑人的人身危险性以及犯罪嫌疑人实施犯罪行为的方法和手段。一般来讲，犯罪越严重危害性越大，就可以采取可能造成危险性越大的措施。如绑匪正在杀害被劫持的人质，即使根据当时的条件和警察的枪法，有将人质打死的高度危险也允许警察用枪向绑匪射击。
在判断警察的行为是否构成被允许的危险时，要对整个案情综合考碴。如果不符合上述三个条件，就超过了被允许的危险的限度，有可能构成过失犯罪。一般认为，以下几种情况超过了被允许的危险的限度：一是可以采取较小危险的方法但采取了较大危险的方法，结果造成了较大的损害结果；二是无论是犯罪嫌疑人所实施犯罪的性质还是案情都说明没有必要采取危险的方法而采取了危险方法，结果造成了较大的损害；三是造成多人重伤死亡。
四、处置突发恶性事件中，警察造成无辜群众伤亡的责任
（一）警察超出被允许的危险限度造成无辜第三人伤亡的责任
警察在被允许的危险以内的行为是合法行为，警察超出被允许的危险限度的行为，是不是就构成犯罪呢？这里有二种情况：一种情况是，虽然警察在处理突发恶性事件中采取了不适当的危险措施，但只要这种危险措施没有实际产生后果，或没有产生严重的后果，也就是说这种不适当的危险行为导致严重后果的可能性没有转化为现实性，就不能认为是犯罪。因为警察超过被允许的危险的限度的行为，主观上只可能是过失，而处罚过失犯罪要求有严重后果的发生。另一种情况是，警察的行为超过了被允许的危险的限度，也确实造成了严重的后果，给人民的生命财产造成了不应有的严重损失，这种行为构成犯罪一般没有什么疑问，问题是这种犯罪应如何适用刑罚，因为我国刑法对此没有明确具体的规定。笔者认为，这种过失犯罪也应该像正当防卫、紧急避险等正当化行为超出必要限度一样，作为法定从轻或减轻处罚的情节对待。因为警察处理突发恶性事件是为了维护社会秩序和公共安全，防止犯罪嫌疑人逃跑，主观上没有太大的恶性。另外，虽然警察超出被允许的危险限度的行为不完全符合被允许的危险的构成要件，但与一般的法益侵害行为不同，而是对公共安全造成极大威胁的、紧迫的不法侵害采取的应急措施，因而其违法性就减轻了。为了实现公共利益，即使事后表明公务员的介入在个别情况不正当，也能够期待市民们的谅解。[16]实际上，警察处理突发恶性事件的公务行为，同公民的正当防卫和紧急避险一样是对社会有益的行为，社会应对警察处理这类事件有足够宽容心，不然就不利于维护公共利益。因此，对警察超过被允许的危险的限度的行为，即使造成了较大的不应有的损失，也应该像防卫过当、避险过当一样从轻或减轻处罚。
（二）警察在被允许的危险内造成无辜第三人伤亡的责任
被允许的危险作为一种合法事由，如果造成无辜第三人的财产损失或人身伤害，只要是没有超出必要限度就阻却违法性。值得注意的是，这里的“阻却违法”是阻却刑事违法，并不意味着不违背任何法律。这里涉及到可罚的违法性或违法性程度的问题，就是为了在刑法上把某行为认定为违法的，必须具备一定严重程度的值得处罚的违法性。正如日本学者所言，民事的制裁、行政的制裁与刑罚是很明显的异质的，因而在刑法论行为的违法性时，最终是为了处罚该行为，即使在其他的法律领域里被认为是违法的行为，为了对其科以刑罚的制裁，无疑有进一步筛选的必要。[17]同样地，被允许的危险阻却刑事违法是刑罚筛选的结果，并不排除民事违法及其他违法的可能。阻却刑事违法有两种情况，一是某行为被认为完全合法；二是虽然其他法律领域被评价为违法，但在刑法上从科以刑罚的角度看却缺乏适当性。而所谓缺乏可罚违法性正是指第二种情况。
就警察处置突发恶性事件而言，作为一种被允许的危险，根据其成立条件，允许警察在一定限度内明知有可能造成无辜群众财产损失或人身伤亡的情况下实施危险行为，则警察对危害结果所持的心理态度有三种情况：一是间接故意，即警察明知自己的行为可能造成危害结果，但为了维护公共安全的需要而放任这种结果的发生；二是过于自信的过失，就是警察明知自己的行为可能造成他人伤亡，但相信采取了足够的措施，凭自己的技能不会造成危害结果但造成了危害结果；三是疏忽大意的过失，由于情况紧急，警方来不及仔细斟酌，应该预见而没有预见其行为可能造成无辜群众伤亡，结果造成了无辜群众伤亡。这三种主观心理在民法上统称过错，行为人主观上有过错，客观上有危害结果，就应承担过错责任。而警察执行职务的行为属于国家行为，其后果归属于国家，所以这种责任应由国家承担。
宽容是人性的本质要素，反映在刑法领域就是刑罚的谦抑性。刑罚只能适用于值得处罚的行为。在报应刑看来，刑罚是对恶害的恶报。警察处置突发恶性事件造成无辜群众伤亡，孤立地看是一种恶果，如果从法益衡量的角度分析，就很难将其视为恶果，而是对社会有益的行为；主观上，警察虽然可能有过失，但这种过失是应该宽容的过失，因此，对其适用刑罚的必要性值得怀疑。在目的刑眼里，刑罚是为了预防犯罪。对警察处置突发恶性事件造成无辜第三人伤亡适用刑罚，表面上可能达到防止这类事件再次发生的目的，实际上束缚了警察处置这类事件的手脚。处置突发恶性事件是风险事件，风险与收益并存。如果因为有可能对社会造成损害就对其进行限制，就像科学试验可能造成损害而禁止科学试验一样，是一叶障目，不见泰山的浅见，因而对其适用刑罚的有效性值得深究。在处置突发恶性事件的场合宽容，一方面，不能对警察有过高的要求；另一方面，造成无辜群众伤亡时，要有宽和的心态，不能感情用事。对处置突发恶性事件的警察行为过分苛求或不理性，就是对刑罚谦抑原则的漠视，也是对人性的背离。