协同治理与区域“生态共同体”的构建研究
--------以太湖治理中苏、浙、沪跨界合作为例
殷 荣 林
(中共浙江长兴县委党校 科研室， 浙江 长兴 313100)
摘要： 习近平总书记在党的十九大提出了加强生态文明体制建设，建设“美丽中国”；又强调，人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，足见中央高层对生态环境保护与加强生态治理的高度重视。党的十八大以来，我国在生态环境保护方面连发重拳，收效明显。通过研究国内各地生态治理的实践案例，可以发现：生态治理单靠政府自身或区域政府单枪匹马地推动是难以奏效的，必须建立超区域政府的共同行动体系(“生态共同体”)来协同推进。“生态共同体”要有紧密的组织架构，配置相应的权力，承担相应的责任；并且要有合理、科学的运行机制来加以支撑。
关键词： 太湖治理； 协同共治； “生态共同体”； 跨界合作； 区域性
党的十七大以来，中央对生态环境治理和生态文明建设的关注提升到了国家战略层面。党的十七大首次把生态文明列为全国建成小康社会的新内容、新要求和重要指标，并强调要通过加强生态文明建设，基本形成绿色经济发展模式。党的十八大提出大力加强生态文明建设，党的十八届五中全会提出“绿色发展”新理念，生态文明建设被首次写进国民经济和社会发展五年规划。党的十九大首次提出加快生态文明体制改革，建设“美丽中国”。从党中央这一系列行动来看，生态文明建设与加强生态治理已是中国不可逆转的重要战略决择。从实践层面来看，在我国探索生态治理与生态文明建设的过程中，很多地方政府推出了合作治理的创新性举措，成效也十分明显。例如，浙江和安徽两省就新安江流域的水生态保护与环境治理进行互动合作，使得新安江的水源地环境得到了有效保护。然而，由于生态治理对象的特殊性，跨界合作治理在目前来看并非一帆风顺，遇到的问题也不少，很多区域性合作机制仅停留于形式。因此，在新形势下，探索有效的跨界合作治理模式显得十分必要。
第二步是将读取过来的数据以图表的方式直观地呈现给管理员或者用户，需要添加using System.Drawing命名空间，在上位画面上添加用于输入统计时间的文本框。通过执行SQL指令，从数据库中查找相应的数据，而后通过画笔完成较为直观的条形图或者饼图等实现机床数据的分析。 统计效果如图3所示。
一、协同共治：新时代社会治理创新的应然路径
社会治理创新是当下的一个热点问题。现阶段，我国的社会治理模式已经从传统的政府单边化模式趋向于多元化合作模式。无论是化解社会矛盾、经济转型升级还是治理生态环境，都开始走向多元化协同合作的路径。多元协同治理产生的时代背景是：(1)社会矛盾与社会问题越来越显得复杂而交织化。随着我国经济社会发展的不断深入，各种社会矛盾开始集中爆发，如城市化过程中农民市民化障碍、经济转型升级过程中小私企业所涉利益问题、农村征地拆迁过程中农民权益保护问题等等。实践证明：这些问题一旦产生，不可能通过某种单一行政手段或政府单边行动就可以有效化解。(2)政府角色转换有利于实现公共事务治理的跨界合作。近几年，我国行政体制改革一直在推进过程中，原来的“大政府与小社会”角色关系开始向“小政府与大社会”角色关系转换，自上而下的“放、改、服”改革也在不断深入。政府正在积极放权、放利，政府放下的“权”则由社会力量来参与和承担。这样，政府就可以专注于自己的“业务”工作，集中精力从事公共事务的管理与治理，也可以实现横向跨界合作，纵向提升效率。(3)开放的跨界合作可以提升治理质效。在当前的国内外形势下，封闭的自我治理模式已明显不合时宜，特别对于一些跨区域性的公共事务，跨界协同合作被实践证明是最有效率的途径。跨界合作的形态主要表现为：政府与辖区内社会力量的合作，政府与辖区内企业的合作，还可以表现为政府间的横向合作。政府间的横向合作在我国已有较多成功案例，如生态治理中的台湾基隆市与台北市在垃圾处理方面的合作，是跨区域合作的典范；京津冀一体化省际合作是经济领域跨区域合作的典范。
月光如银，镀在积雪上，群山中间的大路雪深盈尺，客人们骑着健步如飞的黑驴，如在梦寐。果然是大好河山好骑驴也乎哉！红、紫秀才已下定决心，去花红女娇的南方做一代名医。胖大婶想起来的，是另外一句诗，腰缠十万贯，骑驴下扬州。她丈夫在京城做捕快挣下的家当，还有一大半藏在驴背上，扬州的琴棋书画不坏的，人家七秀坊的减肥舞也是十足的好。匠作坊四杰倒是不在乎江南江北，只是念着老板娘的好，柳眉鹅鼻人好看，细腰宽臀能生养，一身武功又深藏不露，其实心肠也是蛮好的，只是好好的姑娘家，为什么要当山贼学打劫？
协同共治理论是产生于20世纪70年代的西方理论，亦称“协和学”或“协同学”。它是在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一门新兴学科，是系统科学的重要分支理论[1]42。协同理论认为，千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个机体中，各子系统间存在着相互影响而又相互合作的关系，如不同单位间的相互配合与协作，部门间的关系协调，以及系统中各要素间的相互干扰和制约等[2]6-10。当前，由于世界各国间、国内各省际间在经济发展与社会治理方面的合作越来越紧密，相互依赖性越来越强，因此，协同治理与共同发展是必然趋势。党的十九大根据新时代新形势提出的构建人类命运共同体理念，是一个推进全球合作和跨国合作的战略构想，极具划时代意义。通过以上分析，可以这样认为：跨国政府间的合作、国内各行政区域的纵横合作、政府与体系外力量的合作是新时代推进经济高质量发展和提高社会治理效能的应然路径。
2.跨界协同治理缺乏法律制度支撑 这主要表现在三个方面：(1)在区域公共事务治理层面缺乏跨界合作的法律依据，导致地方政府间的合作缺乏动力和安全感。一旦出现问题，找不到相应的国家法律依据。所以，法律制度的缺失是限制地方政府有效合作的主要障碍。我国法律对涉及有关府际合作尤其是省市地方政府合作的制度安排几乎是空白。我国法律只规定了各级政府在上下层级中其辖区范围内的事务，对于上级机关(或中央政府)在跨域事务中的角色扮演，以及地方政府在合作中的责任分担与惩罚等问题，并没有谈及。所以，我国区域合作的机制建立基本上无法可依[7]26。(2)地方干部绩效考核制度不科学。我国行政系统从中央到地方的考核价值观，长期以来侧重于GDP规模、财政规模与投资规模的考核。换句话说，评价领导政绩的好与不好，主要看各行政级的经济产出规模与年度税收规模。这事实上给地方领导传导了一个信号，即地方经济规模唯上的吏治观。在“以经济发展为中心”的理念下，治界内社会民生、生态保护等问题都可以相对忽略。(3)财政经费支持力度不够且使用不合理。财政经费的支持度是影响地方政府合作治理的一个重要因素。具体来说，如中央财政投入不足。20世纪90年代，我国在环保方面的投入仅占国民生产总值的1%，远低于其他发达国家。在制度安排上，我国财政预算支出分类中未设环境保护类级科目。
二、太湖水生态治理：区域跨界治理的经典案例
太湖蓝藻是太湖水体污染的固疾，也是最头疼的生态问题。2007年蓝藻危机集中爆发以后，江苏、浙江、上海两省一市主要领导就太湖水环境治理建立了区域合作机制，主要形式是会议座谈，并就长三角地区搭建环境合作共赢平台取得了共识，在完善区域环境管理政策、推动区域水环境综合治理、健全环境联合执法、建立区域环境应急和风险防范体系方面相关各方表示要加强合作。江苏省表现得更为积极，在征求上海市、浙江省环保部门意见的基础上，及时制定了《长三角两省一市环境合作平台建设工作计划》，明确了平台建设的组织协调、工作重点、时序进度等内容，为平台的顺利建设打下了良好的基础[5]第4版。
2.市(县)级政府间的跨界合作 在长三角这个我国经济最发达的区域，改革开放以来催生了一个地缘性很强的经济高速发展区域，那就是由苏州、无锡、常州、湖州、嘉兴五个地级市构成的环太湖地区。这几个沿湖城市原先只缘于经济发展的需要而产生联系与合作，但这只是市场经济驱动下的自发性合作，并非是在政府主导下完成的。随着工业经济的快速发展和城市群的快速形成，太湖流域百姓在完成“暴富”的同时，也迎来了太湖水生态被破坏的富营养化问题，环太湖流域经济可持续发展受到严峻挑战，环太湖地区成为全国瞩目的生态危机焦点区域。在此背景下，环太湖流域五市开始了太湖治理的协同合作之路。1995年1月，为落实国家环保总局的处理意见，浙江嘉兴市环保局与江苏苏州市环保局共同协商，试图落实共同监测事项。但双方就具体监测方式问题没有达成一致，导致政府间合作破裂，因此也造成了这个区域在90年代水污染纠纷不断发生。其中，由国家环保总局出面协调处理的争端就达6起。虽争端不断，但促进合作的交流与沟通并未停止。后来，苏州、嘉兴又开启合作新思维，创新合作新模式，通过磋商谈判，最后达成了四大协同机制：政府间联席会议、联合监测机制、污染联合调查机制、信息共享互报机制等。至此，协同治理太湖污染工作取得重大进展。
1.省际政府间的跨界合作 太湖是上海和杭嘉湖、苏锡常地区最重要的水源，其水质好坏主要受浙江、江苏、上海和安徽省域相关生活和生产活动的影响。“零点行动”以后，2002年初，浙江与江苏开始建立省界水污染防治制度和水环境信息通报机制[3]6-9。随后，又共同建立了江浙省界水质及水污染事故联合监测机制，协商编制了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域污染联合防治方案》。通过相关各方的共同努力，经过几个月的共同治理，交界水域水质得到了明显改善[4]3-10。
成熟的桃果实中(包括果皮和果肉)富含一系列复杂的植物次生代谢类物质, 包括酚酸类、黄酮醇类、黄烷-3-醇类、花色苷类和类胡萝卜素[10～12]。不同品种的桃果实不但色泽差别大，而且果实中抗氧化物质的种类和含量差异明显，抗氧化物质组成的变化显著影响果实的抗氧化活性[13,14]。
太湖位于长三角区域，是我国五大淡水湖之一，其水域分布涉及浙江、江苏和上海两省一市，流域面积3.7万平方公里，其中江苏省占53%。从20世纪末开始，由于环太湖流域工业生产的日益兴起，江浙交临市县(区)经济的快速发展，太湖流域水系与太湖水体受到了严重污染，蓝藻频发，水体富营养化日益严重，其中2007年到达高峰值，原先的“美不美，太湖水”已成往日记忆。在这样的背景下，1998年12月26日，由国家环保部牵头，迅速发起“零点行动”，对太湖流域水体进行了铁拳治理。“零点行动”可谓力度大、气势足、速度快，但阵风过后，收效并不理想。面对治后又污的问题，2007年，太湖流域又掀起了一波治污风暴，江浙及沿湖各县大胆探索水污染治理“铁腕治污、科学治太”的新思路、新举措，通过治理取得了明显成效。据2012年监测数据显示，当年太湖水域水质监测值为IV类，湖体综合营养状态指数为56.5，较2007年下降了9%。近年来，太湖没有再发生大面积污染事件，水体状态比较稳定。2016年，江苏省无锡市启动了“治太工程”2.0版，应用现代新技术、新工艺、新装备对太湖进行全面治理，太湖水体改善明显。
21世纪初，太湖水体治理与生态保护就启动了联动协同的跨界合作模式，主要通过顶层驱动来实现。地方政府从配合国家行动角度推进合作治理。跨界合作的主要架构为：
“政府作为维护公众利益的公共权力机构，在环境治理中处于主导地位，必须实施政府主导型的环境治理战略。”[6]38-42从2003年开始，因形势变化和治理需要，政府主导下的环太湖区域合作持续强化，具体表现为：五个地市级领导互访频繁化，部门协作会议、太湖生态论坛等新的合作模式不断创新试水，相互合作越来越多，越来越紧密。2003年末，苏州市政府出面与北京决策咨询中心共同创办了首届“长三角(太湖)发展论坛”，以“相约太湖、共谋发展”为主题，在推动区域生态环境合作治理方面响亮发声，在国内学术界和政府体系内产生了强烈反响。2007年，第二届论坛在苏州隆重举行，与会各环太湖城市政府代表表示：应强化地方政府之间的沟通与合作，建立环太湖五市市长联席会议制度和政府各主要部门的联席会议制度，共商共推“区域生态保护共同体”构建大计，实现环太湖流域的高质量治理，建设美丽太湖生态圈；同时又提出，太湖治理要充分发挥民间组织的参与力度，要积极推动社会力量参与。
三、实践困境：生态治理中跨界合作的障碍性问题
地方政府间合作及行政资源的高效利用，是推动大区域经济发展和社会治理的关键，这是被当代治理实践证明了的事实。但是，在共同治理太湖生态环境的进程中，尤其是交界面水污染治理，地方政府之间的合作也遇到了不少问题，治理实际效果并没有达到预期目标，所谓合作基本还是停留于纸质文件层面，停留于定期会议互动、单项机制合作等，地方环保部门的直接互动合作更少。从太湖治理的合作实际状况来看，跨界治理的困境主要表现在以下几个方面：
3.跨界协同合作缺乏有效平台支撑 区域政府间的合作不仅要有良好的制度环境，还要有实施具体合作事项的组织载体与平台，“一个组织一般被看作是一个决策单位，对资源的控制由组织实施，制度的概念包括组织的含义。”[8]37-43跨界水污染等区域公共问题的存在，需要区域内各地方政府的通力合作，而目前，我国在公共事件治理方面的组织形式制度化程度相对较低，合作松散，缺乏制度化的议事和决策机制，也没有建立稳定的组织机构。一般都采取集体碰头磋商的形式，而没有系统化的协同工作机制。这种松散的组织形式很难在重要事项上达成一致，从而产生太湖治理的“公地困局”。从我国地方政府治理太湖的格局来看，其组织缺失表现为：政府合作只停留在各种会议制度与单项合作机制，地方政府合作的内在机制欠系统化、组织化。
高校学生幸福感影响因素研究——基于Pearson相关性分析和累积Logistic回归模型 孙小军 介科伟 (5) (14)
1.行政科层制体系导致治理碎片化 行政体制与行政执行的垂直性是我国行政体系的基本特征，而行政区域相互区隔化是阻碍区域政府合作的主要根源。众所周知，我国行政系统属于典型的科层制格局。换言之，地方政府依赖于中央政府与上级政府，相互间的合作很少，尤其是与省外地方政府的横向互动合作更少。那怕是相邻的同级县市也很少有相互合作。由此，政府对公共事务的管理与治理，实际上只能遵循行政区划的刚性切割模式，因此衍生了一种封闭的上下指令式的治理形态。伴随着经济的快速发展，公共事件的大量涌现并日显复杂化，纵向指令式的治理模式因其封闭性、内向性，其治理手段越来越显得迟滞和笨拙。太湖流域水体治理与生态保护过程中的政府表现就是如此。各市县级政府分属不同省域，行政分隔是“先天”的，基层政府只听从本省上级指令。而基层政府在从事区域经济活动时，因追求经济利益最大化，不可避免地产生治理成本最小化的冲动，甚至让其他主体多承担费用的想法。这样，就很难形成开放式、协同式的合作，从而导致治理的碎片化。
四、“生态共同体”：跨界生态治理的架构设想
在公共事务治理方面，地方政府合作的制度创新应突破以行政区划为单位的刚性束缚，确立共治共享的新理念，探索开放的治理格局。就太湖水域的治理，环太湖各级地方政府应在“江南水乡文化”理念指导下，共同行动、共同保护，建立超然的组织载体，以达到共治共享的目标。基于太湖治理案例，未来国内生态治理模式的创新探索，其路径选择应该在建立超于“会议模式”的“生态共同体”专门性组织，并通过该组织进行领导、管理与治理。“生态共同体”的架构设想有以下几个方面：
1.建立跨界联动的大环保工作机构 在太湖治理中，苏浙沪合作进行了开放式探索，建立了环太湖五市行政首长的定期会晤机制、部门会议机制等。但这还不够，在层级上、在工作面上、在频率上还应加大合作力度，不能让合作治理流于形式。为保证工作实效，对于区域间生态跨界合作治理，应设立超区域政府的、能独立运作的生态型机构----“生态共同体”，并设立经常工作的常设领导机构，由它领导大区域的生态治理工作。常设机构应与上级环保部门保持互动，并受其领导。各区域环保部门作为生态保护与生态治理的直接责任部门，应在常设机构的领导下开展工作，明确工作机制、工作制度、工作职责。在常设机构的统一领导下，各区域单位应保持热线互动、经常联动，分头办公，但要保持同步工作，做到“形散神不散”，利用大数据系统平台共通共治。如遇到难于解决的实际问题，可以由上一级环保部门出面进行调解与处置。上一级相关职能部门(如环保部门、水利部门、国土部门等)在共同体系统运作中要有所作为，赋予区域“生态共同体”相应的规划与调控权，扮演上情下达的中间者角色，利用自身层级权威，代表同级政府下达工作指示；同时，必须掌握下层情况并定期向上层汇报。
与《规定》对比，由于“应交税费”核算企业应交的所有税种，为清晰起见，按增值税纳税人存在一般纳税与简易计税两种独立的征收方式，把原来的“应交增值税”、“简易计税”、“未交增值税”明细科目名称改为“一般计税应交增值税”、“简易计税应交增值税”、“一般计税未交增值税”。
2.完善和落实科学合理的生态补偿机制 在制度安排层面，对于”生态共同体”内部任何主体的行为，可通过生态补偿机制进行约束。生态补偿机制的总原则是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”，以突出生态责任的承担。在实践上，2008年初，江苏省出台了《太湖流域环境资源区域补偿试点方案》。该《方案》明确了上游辖区政府与下游辖区政府对于水源保护的责任，上游区域入河、入湖流水水质超过断面控标的，按规定向省级财政缴纳补偿资金。这是江苏省在其域内开展生态治理时实施的补偿制度安排。另一起成功案例就是浙江、安徽对于新安江水源的保护。在国家环保总局与财政部的牵头组织下，全国首个跨省流域生态补偿机制在该区域启动试点，2011年起，每年安排补偿资金5亿元。各方约定，只要安徽出境水质达标，下游浙江省每年补偿安徽1亿元[9]32-35；如不达标，安徽省要补偿给浙江省1亿元。实践证明，这种制度设计是成功的，生态补偿机制完全适用于“生态共同体”架构的实践，对共同体内各单元在生态治理、生态保护方面的表现奖罚分明，有利于共治共享目标的实现。
3.建立和完善绿色科学的政绩考核机制 考核机制是一个导向问题。考核机制不科学，必然会导致下层级行政单位工作走偏。在当前中国，“官”的作为在政治经济社会生活中起着示范性作用，如果把“官”的问题解决了，其他问题的解决就会变得很容易。能不能改变“官”的行为价值观，关键在于有没有自上而下科学的考核体系，即通常所说的“指挥棒”。因此，建立科学、全面、公正的考核体系，对地方主事官员实行绿色GDP考核，政绩评价不唯GDP与税收规模，考核时注入“绿色发展”的指标内容，并落实好“绿色审计”，对“共同体”体系内党政主要领导在任期间自然资源资产管理与生态环境保护情况进行离任责任审计，这样的考核体系才能激发地方官员主动关注生态问题，关心生态治理，才能催生相互合作的自觉性冲动，这在浙江省某些县市生态治理实践中已经得到明证。
4.设计和保障“生态共同体”良性运行的法律框架 在中国依法治国的大背景下，任何社会事务的治理都需要健全的、科学的、公正的法律制度作保障，生态治理也是一样的。这种制度安排与相关法律应该由“生态共同体”的常设单位和上级部门共同参与制定，作出合理的制度安排，对”生态共同体”中所涉及的相关主体的权利义务、惩罚与奖励、合作机制等作出明确规定，让“生态共同体”相关方产生责任压强和工作动力。唯有如此，才能确保“生态共同体”的良性运行，并取得实效。
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Study on Cooperative Governance and the Construction of Regional “Ecological Community ”--------Take the Cross-border Cooperation Between Jiangsu,Zhejiang and Shanghai in Taihu Lake Governance as a Case
YIN Rong-lin
(Department of Scientific Research, Zhejiang Changxing County Party School, Changxing 313100,China )
Abstract :The report of the 19th National Congress of the Party proposes to strengthen the system of ecological civilization and build a beautiful China. Xi Jinping put forward in his report that people and nature are a community of life. Humans must respect nature, adapt to nature, and protect nature. This shows that the central government has paid attention to ecological environmental protection and strengthening ecological governance. Since the 18th National Congress, China has made heavy punches in ecological governance and ecological protection, and the results have been obvious. By studying the practical cases of ecological governance in various parts of the country, we can see that if the government alone or the regional government alone promotes ecological governance, it will be impossible for ecological governance to be effective. The “community” must have a tight organizational structure, allocate corresponding powers, assume corresponding responsibilities, and have a reasonable and scientific operating mechanism as a support.
Key words :Taihu governance; collaborative governance; “ecological communities”; cross-border cooperation； regional
中图分类号： D035.5
文献标志码： A
文章编号： 1672-2388(2019)01-0075-05
收稿日期： 2019-01-18
基金项目： 本文系2017年度浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心第二十批规划课题“经济生态化语境下区域‘生态共同体’的构建研究----以太湖治理中苏、浙、沪跨界合作为例”(ZX20071)的研究成果。
作者简介： 殷荣林(1968-)，男，浙江湖州人，高级讲师，主要从事生态治理与经济转型升级研究。
doi： 10.13690/j.cnki.hzyxb.issn.1672-2388.2019.01.18
标签：太湖治理论文; 协同共治论文; “生态共同体”论文; 跨界合作论文; 区域性论文; 中共浙江长兴县委党校科研室论文;