促进政策执行：中国政治运作中的工作组模式研究_工作组论文

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      能否有效地执行组织或国家领导人制定的政策，是任何一个组织或政体都要面对的挑战。而对中国这样一个地广人多、地区间差异巨大的国家而言，能否在全国范围内实现国家的意志和决定，不仅会影响国家的统一和民族的融合，还涉及数以亿计的民众的切身利益。长期以来，在当代中国，时常会出现政策执行不力的问题；“上有政策、下有对策”，“政令不出中南海”等现象时有发生。但另一方面，不能否认的是，当代中国在许多领域的政策执行是相当有效的。是什么因素或机制使得这些政策得到了有效执行呢？对这一问题有多种回答。

      本研究认为，在中国广泛运用的工作组派遣机制，使中国的一些政策得到有效的执行。工作组广泛出现在当代中国的党务、立法、行政、司法、乃至军队等多个系统的政策执行中，涉及政治、经济、社会发展等各个领域。除“工作组”这一名称外，还有诸如“工作队”、“工作团”、“督导组”、“检查组”、“调查组”、“巡视组”等，本文将其统称为“工作组”。本文将工作组界定为一般是由上级机构派往下级机构，由数位成员构成的，具有临时性、多部门性、机动性等特征的小组。①工作组模式在中国历史上的演进状况如何？它是如何发挥推动政策执行的作用的？这一模式在实际运作中具备了哪些优势和局限性？对如上问题的回答，构成了本研究的主要内容。

      一、工作组模式在中国的历史演进

      中国由上级机构向下级机构派驻工作人员的政治传统，最早可以追溯到帝制时代的监察御史制度。自秦汉始，中央派到地方开展调查的专员被称为刺史。全国分为13个调查区，每一区派1个刺史，平均每一刺史的调查区域，不会超过9个郡。刺史的调查项目也有规定性的限制。②到了唐代，出现了分巡分察制度。唐中宗后，御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州县地方政府，此即所谓“分巡”、“分察”。监察中央的称为“分察”，监察地方的称为“分巡”。唐德宗时，吏礼兵工户刑每两部各设御史监察1人，称为分察。分巡则分全国为10道，派去监察的御史，称其为监察使，后改称为巡察按察，再被改称观察使，意即观察地方行政。③及至清代，总督巡抚就成为常驻地方的官员了，地位在布政使之上。④当然，帝制王朝时代的监察御史制度中，监察御史并非一“组”人，而更多是1名官员(如果不计入其随从人员的话)；并且，从派遣的规模和频次上来说，也比当今中国要小得多。

      从现有的文献来看，近代以来的中国出现工作组的运作模式，则可能一方面承继了帝制时代的制度遗产，另一方面也来自于苏俄时代的榜样示范。在列宁等苏俄领导人的文集中，我们可以发现在苏俄时代也曾出现过由上级机构派往下级的工作组、检查组等的相关记录。⑤近代中国开始出现派遣工作组的运作形式是在第二次国内革命战争时期。在当时的中央苏区就有了上级向下级派驻巡视员或工作队的做法。例如在1933年5月5日，苏区中央局做出了《江西省委对邓小平、毛泽覃、谢唯俊、古柏四位同志二次申明书的决议》，撤销了4人的领导职务，并将他们调往县、区基层担任巡视员和突击队(工作队)工作。邓小平在当时就被撤销了江西省委宣传部长的职务，并被派到边远的乐安县属的南村区委任巡视员。⑥

      在1949年后的中国政治体制运作中的工作组，给人留下最深刻印象的当属土地改革过程中的工作队(组)了。在官方文件中，土地改革中工作队的任务是“启发农民的觉悟，使国家的政策和农民群众相结合，以保证土地改革有领导有秩序地进行……”⑦其实，从国别比较的角度来看，派遣行政人员到农村指导土地改革，也并非中国共产党的独创。⑧例如，亨廷顿就曾指出，动员官僚机构中的行政人员到农村去办理具体事务，乃是各国土地改革中通行的做法。例如日本在土地改革期间，就曾动员400，000人协助工作，而在中国台湾地区的土地改革中则抽调了大约33，000名行政人员。⑨当然，中国的土改运动中，组成土改工作队的并不仅限于行政人员，可能还包括一些城市青年。⑩还有从基层选拔出来的人员作为工作组成员到其他地方开展工作的，这些成员通常是因为在本村土改运动中的出色表现而受到青睐，才得以参加其他村庄(一般在邻近地区)的土改工作。(11)并且，与其他国家被下派行政人员的职责和权限仅限于与土地改革相关的具体事务相比，中国的土改工作组的作用和影响范围则更为广泛。(12)

      在土改之后的公社化运动、社会主义教育运动、“三反”、“五反”运动中，都有大量的工作组被下派。例如，在1964年的城市“五反”(反对贪污盗窃、反对投机倒把、反对铺张浪费、反对分散主义、反对官僚主义为主要内容)运动中，仅仅在工业交通各部就组织了130，000人的工作组，在1，800个全民所有制企业开展运动；18个部委有45名正副部长带领了22，000多名干部蹲点。各省、市、区和第二轻工业部还在730个集体所有制企业中开展了运动。除中央层级下派的工作组外，地方政府也向下属单位派驻了大量的工作组，例如上海市在当时就向133个单位派驻了多达15，000人的工作组。(13)

      到了上世纪90年代，在当时的国有企业改革过程中，为了更好地实现国有企业改革的目标，防止或减少改革过程中出现的腐败现象，时任国务院总理的朱镕基就曾向全国500多家大型工业企业派出了由众多部级高官组成的巡视组，以监督各地方国有企业改革的进程。其中许多巡视员都是当时精简中央政府时离任的前部长或副部长。每个巡视员领导的小组大约由4人组成。(14)

      总的来说，在1949年后的中国，有可能向下级机构派遣工作组的上级机构有很多种，其中最常见的是行政机构。一些文献中也有关于工作组人员构成和挑选程序方面的定性规则。(15)另外，行政机构的工作组模式还会运用在应对紧急情况或突发事件时。例如，在2005年4月17日印发的《国家突发公共事件总体应急预案》中就规定，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作，必要时会派出国务院工作组指导有关工作。

      除行政机构外，立法机构也是会派遣工作组的上级机构之一。改革开放后，随着法治化进程在中国的推进，人民代表大会(不论是中央还是地方)的地位及其影响力获得了显著的提升。为了推动法律法规(如果将其也视为广义上的政策的话)在全国或地方辖区内的实施，全国人民代表大会常务委员会或地方人民代表大会常务委员会则会向各地或其下级机构派驻执法检查组。在1993年9月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中，规定了全国人大常委会的执法检查组的构成(由组长1人、组员若干人组成)及人员确定程序(由委员长会议从常委会组成人员中确定)。该文件同时还规定，执法检查组成员和工作人员应熟悉和掌握有关法律、法规和政策，收集有关法律实施情况的材料，并听取法律实施主管机关的汇报。2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，该法也具体规定了执法检查组的组成人员构成，即从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。

      此外，中国共产党的党务机构，甚至是军队系统，也会以派驻巡视组或工作组的形式来监督下级机构执行上级机构的政策。例如，在1997年2月4日颁布的《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》中就规定：巡视组的任务是了解省、自治区、直辖市和中央机关、国家机关部委领导班子及其成员贯彻执行党的路线、方针、政策以及遵守政治纪律的情况和廉政情况，并将巡视情况直接报告中央纪委。2013年以来，由中央纪委向不同省份、中央直属机构或企业等派驻的巡视组所引发的影响和讨论，正是对这一点的最好注脚。

      由以上分析可以看出，首先，工作组模式在中国的历史由来已久，上可追溯到帝制王朝时代，也可以找到同属社会主义(共产主义)阵营的榜样示范。其次，当今中国的工作组模式，其运用的范围要远广于近代以前，它涵盖的领域不仅包括了多种政策(法规)领域，还涉及多个政治系统。最后，工作组模式的运作，也有常规化的趋势，这种常规化不仅体现在功能定位上，也体现在成员选拔等其他方面。

      这里，本文还需要说明的是，工作组的派遣并非只有中央向地方派遣这一种模式，也时常有地方的高层级机构向更低层级机构派遣的现象。因此，本文中将派遣工作组的党委、人大、政府、或某个部门统称为“上级机构”，而将接待工作组的机构(有时也可能是国有企事业单位)统称为“下级机构”。另外，有的工作组可能同时负责推动多项政策的实施。而有的工作组的任务可能并不仅限于政策执行，还兼有其他方面的事项，本文所关注的主要是其推动政策执行的功能。

      二、工作组推动政策执行

      由前文分析可以看出，可能接受派遣工作组的下级机构数量非常庞大。更重要的是，在不同的下级机构那里，工作组所发挥的作用并不相同。因此，要分析派遣工作组功能的发挥，首先需要对下级机构进行分类。同一个下级机构在面对不同的政策执行任务时有其各自的优先序列，而不同的下级机构在面临同一项政策时的执行能力也不尽相同。因此，本文根据下级机构执行某项政策的意愿(态度)和能力这两个维度(16)将不同的下级机构划分为四种类型(如下表1所示)。

      

      甲类下级机构的特点是有执行意愿且能够执行政策。乙类下级机构的特点是有执行意愿但缺乏执行能力。丙类下级机构的特点是有政策执行的能力，但缺乏执行政策的意愿。丁类下级机构的特点是执行意愿和执行能力都比较弱。很明显，甲类下级机构一般不需要上级机构向其派驻工作组就能较好地执行某项政策。而在乙类下级机构那里，工作组承担的是能力提升者的角色。在丙类下级机构那里，工作组则需发挥意愿改变者的作用。在丁类下级机构那里，工作组需同时发挥提升能力和改变意愿这两种功能，才能推动政策的执行。

      当然，以上的分类，是基于上级机构对下级机构的情况有较为充分认知这一前提的。假如由于信息不对称的原因，上级机构不能确定某个下级机构属于哪一种类型，那么上级机构也可能会向各类下级机构(包括甲类)派驻工作组。这时，如果下级机构已经实施了某项政策，则工作组的作用变成了收集信息和评估政策执行的结果，其本身对推动政策执行作用并不大。(17)但是，如果下级机构尚未(或未完全)实施某项政策，则工作组的具体作用依旧可以归属于前述三种类型之中。

      以下，将分别举例论证在上述不同情况下，工作组是如何发挥其推动政策执行作用的。

      (一)作为能力提升者的工作组

      下级机构在执行某项特定的政策时，可能会面临着复杂的组织生态和现实困难。工作组的出现，在能力不足的下级机构那里可以起到多个方面的作用。首先，在很多情况下，上级的政策文本并不总会给出非常明确的执行意见，有时甚至连政策意图本身都是不明确的。当下级机构面对这类政策时，需要有工作组向其解释和宣传政策的目标、含义、内容和要求等，以便下级机构辨明上级机构的意图，或尽快拟定可行的执行方案。另外，下级机构在执行某项政策时，可能会遇到同一层级或下级不同部门间的争议、矛盾和冲突，这时，工作组可以利用其权威来协调和化解下级机构同其他部门，或下级机构所属的多个部门间的争议或矛盾。此外，如果下级机构在执行某项政策时面临着财政、人员等资源方面的不足时，工作组可以从上级机构那里为下级机构争取到更多的资源。这些作用的发挥，都有利于推动下级机构对特定政策的执行，有时甚至还能起到超出既定政策领域的其他作用。

      在乡村建设进程中，上级派下来的“农村工作队”所开展的包扶工作就是这一类工作组的典型案例。这些工作队的出现，受到了县、乡、村各级的欢迎，他们都希望上级包扶单位能够长期包村，最好能在所有村庄都进驻包扶工作组并全面包村。这是因为在当前基层财政困难的情势下，上级包扶工作组的到来，能为基层乡村“跑项目、争资金、引技术”，还能创办集体项目、壮大集体经济、提高村干部在村民中的威信，又能带他们熟悉上级有关部门。而且，上级单位包扶工作组进村后能让基层政府少“操心”。因为包扶单位对包扶村在资金、项目等方面能提供援助，并能协助进行基础设施建设、兴办一些产业项目等，这些都在一定程度上有助于改变贫困村的面貌，使这些贫困村少向基层政府伸手要钱。此外，上级包扶工作组以外来中立者的身份做基层民众的思想工作，更易于缓解当地的干群矛盾，防止村干部和群众的上访，从而有利于包扶村的社会稳定。(18)

      (二)作为意愿改变者的工作组

      相较于提升下级机构的能力而言，改变下级机构的意愿要更难些。因为下级机构会面临同时执行多个政策的局面，所以他们势必需要对多个政策执行的优选次序加以排列。派驻工作组的出现本身是一种信号，它成为领导人“注意力”下沉到政策执行一线的渠道，可以向下级机构传达出上级机构对某项特定政策的重视程度，从而可能改变下级机构政策执行议程的排序，提升某项政策执行的优先性。此外，工作组的出现“缩短”了基层民众与上级机构之间的距离，这就可以调动或释放基层社会的参与积极性，以构成对下级机构的压力，从而推动政策的执行。如果下级机构在工作组出现后执行意愿还是不明显的话，工作组可以运用其权威，向下级机构施压，从而进一步改变下级机构执行某一特定政策的意愿。对那些仍旧无意愿执行政策的下级机构的工作人员，工作组可能通过采取更为严厉的方式来改变局面。工作组的这一角色，与中国政治运作中的其他机制，如干部管理考核制度、目标责任制等相互作用，从而起到了推动政策执行的效果。

      举例而言，在1975年初邓小平整顿铁路系统的交通运输情况时，就分别派出了两个工作组。一组由万里带队前往江苏徐州，另一组则由纪登奎带队前往浙江省。万里在徐州召集小型会议，听取了当地有关情况的汇报，并向当地传达了《中共中央关于加强铁路工作的决定》的具体内容。此外，工作组还召开了群众大会以争取群众对改革的支持，并在必要时以军队作为后盾。之后，工作组撤换了由之前的革命造反派任职的徐州铁路局的领导人员，并选拔任命了新的领导成员。(19)而纪登奎带领的工作组的工作方式与万里在徐州相似，他们也是在了解了铁路运输存在的问题后，召开了大规模的群众大会，选出以谭启龙和铁瑛为首的新领导机构，并用正式文件来支持新领导班子的工作。(20)

      (三)同时发挥能力提升者和意愿改变者作用的工作组

      在很多情况下，有的下级机构可能既缺乏执行某项政策的能力，也不愿意将执行该项政策列入工作任务表中较高的优先序列中。因此，可以预计的是，同样的一项政策在这种情况下得到有效执行的难度是最大的。此时派驻的工作组，在推动该政策执行的过程中，既需要提高下级机构执行政策的能力，又需要改变他们的执行意愿，因此其发挥的作用也就综合了前述两种角色。

      农业政策的落实，可视为这一类型的典型案例。近年来，虽然中共中央多次将农业问题列入中央“一号文件”。但在经济发展和以GDP为中心的惯性思维下，农业问题在地方长期以来很难成为政策执行中的优先问题。而诸多农业部门在政策执行上又缺乏足够的资源和能力。为此，中共中央、国务院曾多次派遣工作组推动中央关于农业政策的落实。晚近的一次派驻工作组的时间是2013年5月13日，按照国务院常务会议对抓好农业生产、保障市场供应和价格平稳等工作的部署，农业部派出了7个工作组分赴湖北、四川等6省区，分别就春耕生产、扶持生猪生产和芦山地震灾区恢复农业生产等进行督导落实。这些工作组的总体任务是提供一定的技术指导和服务，帮助农民解决生产中遇到的问题。当然，派驻不同地区的工作组所承担的具体任务有所区别：例如，赴黑龙江、内蒙古工作组的重点任务是指导地方抢抓东北地区当时气温回升、天气晴好的有利时机，开展抢播抢种，发挥科技和农机的作用，确保全部粮食作物种在适播期内，适时推动出台减灾救灾政策补助，为实现秋粮稳产创造条件。而赴湖北、山东和江西工作组的重点任务是督导各地继续推动落实生猪生产的各项扶持政策，加强疫病风险防控，抓紧建立病死动物无害化处理的长效机制，积极推进改革试点。派驻四川的工作组的重点任务则是配合地方尽快恢复芦山地震灾区农业生产，将中央支持和灾区自救相结合，抓紧灾毁农业基础设施和农地修复、农作物补种、畜禽补栏。(21)

      (四)信息不完全时工作组作用的发挥

      在任何大型组织中，上级机构在很多政策执行问题上，是难以获得来自下级机构的充分信息的。上级机构有时无法确定下级机构是否贯彻执行了某项政策。而有的下级机构为了应对上级机构在政策执行方面的压力，可能会采取“欺上瞒下”行动，甚至还会出现下级机构间“共谋”的现象。(22)这时，派遣的工作组就需要承担多种可能的角色。首先，工作组需要收集必要的信息，以确定下级机构是否执行了某项特定的政策。其次，当确定某项政策没有得以执行(或未完全执行)时，工作组还需要找出原因。最后，工作组需要根据不同的情况，发挥不同的功能以推动政策的执行。

      在这方面，2013年以来的中央巡视组可视为一个非常典型的案例。在2013年的首轮中央巡视工作中，中央共向内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州、水利部、中国进出口银行、中国储备粮管理总公司、中国人民大学、中国出版集团公司等10个地区和单位派出巡视组。此后，中央的第二轮10个组的巡视工作又面向山西、吉林、安徽、湖南、广东、云南、新华社、国土资源部、商务部、三峡集团开展。根据中共中央纪律检查委员会的说法，巡视工作的“三部曲”是：发现问题、反映问题、推动问题解决。(23)这其中，发现问题可视为信息收集环节。而反映问题则主要是因为中共中央对巡视组有着明确的要求，即不干预被巡视地区、单位的正常工作，不查办案件。因此他们只能将发现的问题及相应的建议反映给被巡视地区的党政主管。但是，巡视组有“移交督办”权，因而对被巡视地区、单位的整改情况，巡视组可以以适当方式开展监督检查。中央巡视组的重点工作共有四个方面，包括着力发现领导干部的违纪违法问题，着力发现是否存在违反中央八项规定精神的问题，着力发现领导干部存在的“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题，以及着力发现选人用人不正之风和腐败问题。(24)从中我们也可以看出，巡视组的工作并不仅限于推动政策执行。

      最后，需要说明的是，为了执行某项公共政策，上级机构并不一定要向每一个相关的下级机构都派遣工作组，有时可能只需向部分甚至少数几个下级机构派遣工作组，就可以达到整体性的目的。这种派遣方式，一方面可以起到以点带面(示范)或“杀鸡儆猴”(警示)的效应；另一方面又可以节约人力和成本，这一作用特别是在下级机构数量众多的情况下体现得尤为明显。例如，在前述1975年铁路系统整顿时，中央只派出了万里和纪登奎各自带领的这两个工作组，就起到了示范和警示的作用，从而不仅迅速提高了铁路系统的运输能力，还带动了整个地方整顿工作的开展。(25)

      三、工作组模式的优势及其局限性

      中国的政策实践证明，中央政府所制定的政策在很多领域内都得到了较好的执行。由上级机构向下级机构派遣工作组这一模式，在推动中国的政策执行方面起到了显著的作用。虽然这一模式在中国源远流长，但是它的大规模使用还是出现在新中国成立后。

      工作组模式之所以能够得到长期而广泛的运用，是因为它本身具备了一定的优势，从而与其他制度和机制相互融合，成为既定政治体制的有效组成要素之一。总结前文所述工作组模式在中国大量运用的案例及分析，可以发现这一模式至少在如下三个方面呈现出优势：

      首先，适应现行条块分割的组织架构。作为一个单一制国家，在各个系统的组织架构方面，呈现出的是条块分割的局面，这不仅影响到政策的制定过程，也从诸多方面阻碍了政策的有效执行：在纵向上，不同下级机构往往容易利用信息不对称的优势，从而背离上级机构的意志，拖延甚或拒绝执行某些公共政策。而在横向上，同一层级的政府由不同的系统或部门组成，各系统之间容易产生所谓的“部门利益”，从而形成相互封闭的趋势。一旦需要执行的政策涉及多个系统时，就很难形成合力。(26)

      工作组模式的运作则很好地应对了上述问题。正如前文所述，首先，工作组的派遣可以打破上下级机构间的信息不对称局面，有利于上级机构更好地监督下级机构。其次，派遣高层级的工作组还可以打破下级机构间条块分割的壁垒，形成以工作组为结合点的异议和矛盾的协调平台，从而有利于政策的实施。最后，工作组的出现又有利于调动基层民众的积极性，从而对下级机构产生来自社会的压力，以促进政策的有效执行。

      其次，提高下级机构的治理能力。中国现有政治体制安排中条块分割的局面还有三个明显的特点。其一，不同的系统或部门之间由于职责权限和掌握的资源不同，从而在政策执行能力方面存在明显的差异。其二，下级机构在同一时间可能要执行来自不同的上级机构所制定的多项政策，而下级机构又难以同时并举地执行所有的政策。其三，由于地方发展水平差异巨大，在同一时间的不同地区面临着不同的治理问题，从而产生了风格各异的治理经验。

      由此，不同的下级机构，甚至是同一个下级机构在面对不同的政策时，都表现出不同的执行能力。对那些执行政策“有心无力”的下级机构而言，工作组的派遣，其所“携带”的资源或发挥的协调作用，可以在较短的时间内提高他们的能力和水平，进而也就提高了下级机构所辖区域的治理水平。另外，工作组的派遣还可能会促进政策执行有效经验的扩散，毕竟来自上级机构的工作组所能接触到的不同地区的治理经验可能更为丰富，他们可以将收集到的来自其他地区或机构的有效经验传播给所派驻的机构，从而减少了该机构在实践中探索和试错的成本。

      再次，促进政策决策的合理化。中国地域广阔，地区间发展不平衡的局面非常突出。因此，如何制定适合不同地区的政策，是上级机构面临的巨大挑战。在中国的公共政策制定过程中，存在着一种极具特色的“政策试验”模式，并且在实践中显示出明显的有效性。(27)但是，在评估已有政策的执行过程中，上级机构依旧面临着信息反馈传输路径过长、渠道较为单一、失真度较大的局面，从而影响了上级机构制定或修订的政策的合理性和可操作性。

      工作组模式的运用，在打破上下级等级制度架构的同时，也在政策执行一线收集到了更多的信息，从而为上级机构修正既有政策或制定新的政策提供了信息和经验。尤其重要的是，很多工作组的组成人员本身可能就是上级机构中的政策制定参与者或决策者，他们在下级机构参与政策执行的直观经验，会非常有助于在之后的政策制定或修订过程中提高政策的合理性和可操作性。例如，在国家质检总局向地方派驻工作组到基层执法后，有的工作组负责人就提到，工作组的经历使他们进一步了解了基层质监部门的实际情况，熟悉了基层质监部门的工作方式，对增强今后出台政策的指导性和可操作性都有积极的作用。(28)

      这里，我们还需要讨论的一点是，单纯依靠工作组这一机制，并不能完全保证政策得以有效地执行。在实际运作中，这一机制会与其他制度或机制，例如官员晋升考核机制、目标责任制等(29)相互叠加和融合，从而成为促使政策得以有效执行的一套机制。正是因为上级机构掌握了考核和晋升下级机构官员的权限，从而使得下级机构的官员被动员起来，去执行上级机构制定的政策。同样的，普遍存在的目标责任制和官员晋升考核机制，依旧无法避免不同领域的政策在执行过程和效果方面存在的差异，这是因为只有目标责任制或官员晋升考核机制，并不能完全杜绝下级机构的背离行为。

      虽然在中国派遣工作组以推动政策的执行已经成为上级机构的常用策略，但这一策略并非是完美无缺的。已有学者从不同角度来讨论工作组模式的运作所存在的局限性。那么，我们应该如何看待和回应这些局限呢？如下，本文将从三个方面总结学者们的讨论，并对其一一作出述评。

      首先，如何处理好工作组与下级机构的领导集体之间的关系，这一直都是工作组模式所面临的重要问题。在实际操作中，的确出现了下派工作组与既有机构的工作人员的矛盾和冲突。例如，派驻的工作组可能会将下级机构搁置一旁，或者直接将其置于自身的领导之下。这种矛盾可能会导致政策执行严重依赖于工作组的存在，工作组一旦撤走，则政策执行随即陷入停滞状态。(30)但是，本文认为，一旦工作组派驻到某一特定的机构，权威来源的不唯一性自然就会出现。当然，理想的状态是，派驻的工作组既能够做到树立自身的权威，又可以在实际工作中改变下级机构执行政策的意愿，还能够培养和提高下级机构执行政策的能力。但是，这种状态的达成是一个非常艰难的过程。

      其次，有学者认为，派遣工作组的方式，可能会增加治理成本，甚至会导致下级机构的能力退化和离心倾向。例如，在土改运动中，通过向基层乡村社区派遣工作队，上级机构可以更准确地传达政策、方针、命令，更迅捷地掌握各种重要信息，更广泛地进行民众动员，更有效地对基层政治精英实施监控。然而以不断派遣工作队的方式来实现这些目标，又大大增加了上级机构的治理成本。同时工作队对基层行政权力的侵越也必然加剧基层官员的蜕化和离心倾向。(31)这里，本文需要强调的是，上述研究并没有提供(实际上也很难提供)一个确切的比较基准。也即，假如不派遣工作组的话，是否就能以一个较低的成本来执行政策和进行有效治理呢？是否下级机构的能力就可能得以保持甚至是提升？是否就不会出现下级机构的离心倾向？在具体的政策执行实践中，解决政策中所界定的问题，是政策执行的首要目标。而且这一目标的达成在很多情况下绝非易事。更进一步地，解决一个问题，并产生另外的问题，原本就是政治实践的常态。试图用一个政策的执行来达至“毕其功于一役”的设想本身就是一种难以企及的理想状态。

      最后，工作组模式在其运作中可能会出现形式和内容上的分裂问题。例如，有学者就认为，从形式上看，下派工作组已经高度地制度化、正常化，工作组开展工作的程序也已程式化、制度化。但另一方面，从各工作组开展工作的力度与实效看，却往往受制于其派出单位所拥有的权力地位和财力资源、工作组成员的自觉性，以及受包单位的支持与配合程度。也就是说，在内容上它却是严重的非制度化。(32)本文认为，上述观点的确指出了工作组运作模式中存在的一个问题，即在为了执行同一项政策所派遣的不同工作组中，其各自发挥的作用大小确有不同。但是，如果工作组的派遣能够在不同程度上推进政策的执行，那么这一模式本身的意义就是不容忽视的。当然，如果我们能够总结出哪些部门或单位作为工作组被派遣会比另外一些部门或单位更显著地推动政策执行的话，那么对完善这一模式的实际运作也是非常有意义的。

      尽管不少学者的研究已经对工作组模式运作中表现出的局限性进行了深入的分析，但是，我们还是不能因此而忽视甚至否定工作组模式在推动政策执行过程中的正面作用。现实世界中并不存在完美无缺的政治运作模式，一种模式局限性的暴露或问题的出现不应该成为否定和摈弃这一模式的充分条件。对工作组模式而言，在实践中，我们更需要关注的是如何有效地解决或避免上述问题，而非一味地解构或否定这一模式。

      长期以来，一些对中国政治系统和政治实践的模式和机制的研究，一定程度上受限于西方政治学话语。在论及政策执行问题时，易陷入所谓“民主与非民主”或“单一制与联邦制”二元划分的套路中。但是，一个显而易见的事实是，从比较政治的角度来看，不论是民主还是非民主国家，不论是单一制国家还是联邦制国家，都存在着政策执行效果好的案例，也有政策执行欠佳的教训。因此，上述两种划分并不是研究政策执行效果差异的最可行路径(或并不是唯一路径)，从而很难从中找到“治疗”政策执行不力这一“病症”的灵丹妙药。在中国现行条块分割的制度安排框架内，工作组模式的运用提供了一个协调和监督政策执行的机制平台，推动了具体政策的有效执行，促进了政策修订或新政策制定的合理化。这一模式与其他不同层面的制度和机制相互作用，共同构成一整套相互衔接、有效运作的制度体系。

      总的来说，串联起上下级机构的工作组功能的发挥，既有利于将中央(上级机构)的统一意志贯彻到广袤的各个地方(下级机构)，又有利于减少政策执行中的信息不对称，还有利于减少(即便不能完全杜绝)地方政府(下级机构)在政策执行过程中的背离行为。这一模式的运用，再辅以地方政策试验和创新等实践活动，并与目标责任制、干部考核晋升机制等相互配合，从而可以实现中央意志与地方政府的相互结合，保障中国的政策制定和执行的有效性。由此，可以认为，工作组模式是一种适合中国既有中央与地方关系框架的政策执行模式，是认识和理解中国现有政治体制特点的重要渠道。

      ①本定义参考了陈映芳：《城市中国的逻辑》，第226页，生活·读书·新知三联书店，2012年版。

      ②③④钱穆：《中国历代政治得失》，第11页，第48～49页，第155页，生活·读书·新知三联书店，2001年版。

      ⑤参见《列宁全集》，第35卷，第333页，人民出版社，1985年版；《列宁全集》，第48卷，第218，420页，人民出版社，1987年版。

      ⑥卜行觉、叶晖南：《邓小平在历史转折关头》，第73页，中国社会出版社，2005年版。

      ⑦《董必武选集》，第329页，人民出版社，1985年版。当然，在当时的各种关于土改文件中提到工作组时，其称谓并不统一，分别有“工作组”、“工作团”、“工作队”等。

      ⑧李里峰：《工作队：一种国家权力的非常规运作机制》，《江苏社会科学》，第213页注释1和2，2010年第3期。

      ⑨亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第364页，生活·读书·新知三联书店，1989年版。

      ⑩Kenneth Lieberthal,Governing China:From Revolution through Reform,New York:W.W.Norton,1995,p.90.

      (11)李里峰：《工作队：一种国家权力的非常规运作机制》，第213页注释2，《江苏社会科学》，2010年第3期。

      (12)李里峰：《工作队：一种国家权力的非常规运作机制》，《江苏社会科学》，2010年第3期。

      (13)薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》(修订版)，下卷，第1162～1163页，人民出版社，1997年版。

      (14)龙安志(Laurence J.Brahm)：《朱镕基传——朱镕基与现代中国的转型》，第259页，香港中和出版有限公司，2013年版。

      (15)参见中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》，第19册，第207～208页，中央文献出版社，1997年版。

      (16)这两个划分维度的选取参考了Kevin J.O'Brien,and Lianjiang Li，"Selective Policy Implementation in Rural China"，Comparative Politics,Vol.31,No.2,1999,pp.167～186以及Jun-qiang Liu,"Dynamics of Social Health Insurance Development:Examining the Determinants of Chinese Basic Health Insurance Coverage with Panel Data",Social Science & Medicine,Vol.73,2011，pp.550～558的研究结论。

      (17)这种情况下的工作组也不属于本文的重点讨论范围。

      (18)严国方、肖唐镖：《运动式的乡村建设：理解与反思》，《中国农村观察》，2004年第5期。

      (19)(20)Ezra F.Vogel,Deng Xiaoping and the Transformation of China,Cambridge,Mass.:Belknap Press of Harvard University Press,2011,pp.107～108,pp.115～116.

      (21)参见《农业部7个工作组赴各地推动中央扶持农业政策落地》，2013年5月13日，http://finance.people.com.cn/n/2013/0513/c1004-21463963.html,2014年3月15日。

      (22)周雪光：《基层政府间的共谋现象——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。

      (23)参见《公开整改，接受监督——2013年首轮中央巡视地区单位整改情况综述》，2014年2月28日，http://www.ccdi.gov.cn/xwyw/201402/t20140228_19368.html,2014年3月15日。

      (24)参见《发现问题，形成震慑——中央巡视工作如何开展》，2013年10月28日，http://www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/bjzl_zyxs/201402/t20140225_19068.html,2014年3月15日。

      (25)Ezra F.Vogel,Deng Xiaoping and the Transformation of China,pp.107～116.

      (26)参见Kenneth Lieberthal,and Michel Oksenberg,Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes,Princeton,N.J.：Princeton University Press,1988; Andrew C.Mertha，The Politics of Piracy:Intellectual Property in Contemporary China,Ithaca:Cornell University Press,2005,pp.26～27; Andrew C.Mertha,"'Fragmented Authoritarianism 2.0'：Political Pluralization in the Chinese Policy Process," The China Quarterly,Vol.200,December,2009,pp.995～1012.

      (27)参见Sebastian Heilmann,"From Local Experiments to National Policy:The Origins of China's Distinctive Policy Process," The China Journal,No.59,2008,pp.1～30; Sebastian Heilmann,"Policy Experimentation in China's Economic Rise",Studies in Comparative International Development,Vol.43,No.1，2008；Sebastian Heilmann:《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复试验》，《开放时代》，2009年第7期。

      (28)参见苟铭：《派驻工作组部分成员——“投入”》，2008年3月26日，http://www.cqn.com.cn/news/wqpd/wqxw/198196.html,2014年3月1日。

      (29)这里需要注意的是，目标责任制与晋升考核机制之间也有叠加，但并非完全重合。

      (30)龙泽巨：《派工作队领导方式的继承与创新》，《领导科学》，1991年第7期。

      (31)李里峰：《工作队：一种国家权力的非常规运作机制》，《江苏社会科学》，2010年第3期。

      (32)严国方、肖唐镖：《运动式的乡村建设：理解与反思》，《中国农村观察》，2004年第5期。

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