云南民族地区行政制度的发展规律：渐进整合律，本文主要内容关键词为：云南论文,发展规律论文,民族地区论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
云南少数民族地区的行政制度沿革可谓“尽珠帘画栋卷不及暮雨朝云”，经沧桑巨变，历气象万千，并于这幻化无穷的时空中蕴含行政制度演变发展的历史规律。即：渐进整合规律，可理解为四个具体规律的联结。中央统一的行政制度与云南民族地方行政制度间的相互关系史大致可划分为四个时期或阶段，每一个阶段皆蕴含特殊的具体规律。
一、调类调构规律
第一个特殊的具体规律寓于中央与云南民族地区行政制度间的相互冲撞和相互选择时期。这一阶段的历史跨度约在公元前一千年至唐初之间。据楚雄万家坝古墓群、江川李家山古墓群和晋宁石寨山古墓群的发掘文物印证，大约公元前一千年，滇池地区进入青铜时代，属于“百濮”的滇人逐渐在往后数百年间由部落联盟首领推举制向世袭制过渡，建立起奴隶制性质的古代滇国。处于萌芽期的古滇国在尚未来得及健全规范的行政体制时，中原政治文化的渗透便随庄
入滇而至。约公元前286年，庄率数千楚国军人进入滇池地区，庄成为滇王，其后代在滇池地区统治达百余年之久。历史似乎注定了云南民族地区的行政制度在其诞生的同时便不可避免地打上中原政治的印记。公元前285年，秦国的政治势力越过金沙江，逐步控制了云南北部和西北部地区。秦始皇统一六国时，将五尺道修至云南，并直接派官吏统治其所控制的民族地区，标志着中央王朝对云南正式统治的开始。从此，一种特殊的既要反映中央王朝的统一意志，又要体现云南地方少数民族自理意志的制度建立，成为了一个历史的课题。两种意志的合成是在不断的冲撞和对峙、选择与认同的漫长过程中进行的。
选择与认同之间同样不可避免的根源在于，大一统的中央集权制度为促进封建经济发展，促成社会生产力的进步，就必须有一个稳定的可控的边疆环境，必须将集权制的触须伸展向版图所至之。这种经济与政治的必然要求，使中央王朝对云南民族地区的统治成为不可避免。同时，处于诞生时代的云南民族地区的行政制度，面对着现成的、高层次的中央王朝的行政制度，只有融于其中才是其唯一的选择。
冲撞和认同的不可避免的矛盾本质，在历史的表象层面上演出了中央封建王朝与云南地方民族之间延续千年的拉锯般的分而又统、统而又分的复杂场面。
秦王朝灭亡之后，云南同中央的联系一度中断。西汉王朝建立，为重振对云南的统治，汉武帝决意开发“西南夷”，公元前109年以兵临滇，击败不肯臣服的劳浸、靡莫部族，接受滇王降汉，在滇王统治地区设立益州郡，随后又击败“昆明”部落，使其属地归益州郡管辖，置云南民族地区于全国统一的行政建制之中，汉族官吏纷派而至。公元前86年，汉武帝去世，连续数年间，云南各民族纷纷起兵反抗汉王朝。公元9年王莽篡政后，不堪压迫的云南各族的反莽斗争席卷益州、牂牁等郡，历十年之久。公元67年东汉王朝在益州郡以西设立永昌郡，进一步加强了对云南的统治并大体奠定了云南西部边界。与此同时是历时百余年各族起义。公元42年“昆明诸种”起义，58年，“复姑夷”起义，76年哀牢起义，119年益州等三部“夷”人起义，168年犍为属国“夷”起义，176年益州“诸夷”起义。三国时代南中诸郡并皆叛乱，诸葛亮不得不恩威并用，平定南中，并采用一系列有效政策建构云南民族地区的行政制度；划大郡为小郡，共建7郡以加强中央集权；起用少数民族上层人士为地方官，吸收少数民族人士进入蜀国中央政权等等。271年晋王朝把原属益州的建宁、兴古、云南、永昌郡划出而合设宁州，第一次把云南作为直属中央统治的大行政区。随着晋王朝世族门阀制度的推行，激化了同多数大姓“夷帅”的矛盾，又曾爆发了大规模长时期的宁州大姓的反晋斗争。南北朝时期为逃避战乱的汉族不断迁往云南，形成了云南境内各民族间的大迁徙、大分化、大融合局面，各民族的族属、族称和分布基本确定，在洱海、滇池地区已是户口殷实，邑落相望，为往后南诏地方政权的建立准备了条件。
在这一阶段上，历史呈现出调类调构的规律性；中央封建王朝同云南民族地区的原始制度和奴隶制度之间在异类社会制度上调整地方行政体制，形成对立统一态势。异类的利益与文化差别导致延绵不断的冲撞和对峙；社会文明发展的客观要求导致双方积极地寻求契合点，调构出适合云南民族特点的隶属于中央统一政权的地方行政制度。
二、异类同构规律
第二个特殊的具体规律寓于云南民族地区模拟中央王朝行政结构建立地方政权组织形式的时期，这一阶段的历史跨度在唐初至宋末之间。
公元736年，在唐王朝的扶植下南诏统一了六诏，在洱海地区成立了“南诏国”；738年唐王朝册封皮罗阁为“云南王”；739年皮罗阁迁都太和城，云南历史从此进入一个新的历史时期：南诏国奴隶制时期。此后二十余年间，南诏不断扩张领土、巩固统治，控制了东接今贵州、西邻吐番、北达大渡河、南至越南边界的广大地区，基本上统一了云南。公元937年，段思平率滇东三十七部蛮攻陷阳苴咩城，建立了“大理国”，以封建领主制取代了南诏奴隶制并延续了318年之久，直至元王朝建立。在唐、宋百余年历史中，云南先后经历了“南诏国”和“大理国”统治时期。从生产关系的性质上看，中原中央政权所代表的是封建制生产关系，“南诏”和“大理”分别代表奴隶制生产关系和封建领主制生产关系，从而在政权性质上具有相异性，在生产力的发展程度上也存在明显的水平差异。然而对于“南诏国”和“大理国”的统治者来说，在行政建制上采用中央政权的组织形式是最方便最直接的政权设置方法。历史上云南已有近千年的郡县制传统，现实中已有唐、宋中央政权国家机构的现成蓝本，从而效仿中央政权形式而建立“南诏”和“大理”行政制度，几乎可以说是云南少数民族唯一的、必然的历史选择。相对分裂于中原政权而行政制度的结构相同，是云南地方和中原中央政权关系在唐、宋时期的必然趋势，或者说是云南少数民族行政制度发展史中第二个阶段的特殊规律。
以南诏国的行政建置为例。当时的唐王朝的国家中枢机关为“三省六部”，中处长官为中书令、中书侍郎，门下省长官为侍中、侍郎，尚书省长官为左、右仆射；六部为吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。三省长官司宰相职，共议军国大事。南诏行政制度仿效唐王朝建立，最高的中央官员称清平官，相当于唐王朝的宰相，定员六人；其次为大军将，掌管军事，相当于唐王朝的十二卫大将军，定员十二人。清平官和大军将同南诏王共决军政大事，各项决议交由六曹执行。六曹是南诏的行政机构，相当于唐王朝的六部，户曹管户籍，仓曹管财经，客曹管外交和礼仪，兵曹管军事，刑曹管刑法等等。在地方政权的设置方面，南诏统治者分设十睑，六节度，二都督区。十睑相当于唐王朝的州，主要集中在洱海地区，是南诏统治者的中心管理区域；六节度是南诏国的外围地区，六个辖区内居住着众多经济发展极不平衡、风俗各异的少数民族；二都督区相当于唐王朝设置边塞的都督府，会都督驻会川城防御北线，通海都督驻通海城防御南线。基层组织为百家设总佐，千人以上设理人官，相当于唐王朝的里正和乡正。大理国时期的行政制度也基本与宋王朝相似。
可见，唐、宋时期的云南少数民族行政制度与中央王朝之间是一种异类同构关系，以“国”自称又相对独立自理，而上层建筑中的政治设施制度相属同构。造成行政体制结构相同的根本原因在于，在特定历史条件下，云南历史上具有相对独立特性的“南诏国”和“大理国”，作为大一统中央政权的边地割据势力，在政治文化上自战国以来便深受中原传统的长期影响，在民族血缘上数百年间同汉族形成了密不可分的混融关系，这种历史渊源使南诏和大理政权的统治者必然以汉族行政文化及其行政制度为母本。从当时统治者的现实需要来看，只有在行政体制上同中原中央王朝同构才能实现在经济与文化上汲取汉民族先进思想和生产技术，保持与之广泛的外部交往，在云南境内的统治权威才能真正确立。
三、同类异构规律
第三个特殊的具体规律寓于中央王朝在云南实现大一统集权统治类型，并建立相异于其它地方政权结构形式的时期，这一阶段的历史跨度从元朝而至民国。
蒙古军平定大理，标志着从南诏国至大理国五百余年间云南分裂于大一统中央的局面的终极。1276年，赛典赤着手建立郡县制，按照全国统一的地方行政建制将云南地方行政划为路三十七、府二、属府三、属州五十四、属县四十七。路设总管，府设知府，州设知州，县设县令，赛典赤为云南行中书省平章政事，并将行省治所从洱海地区的大理迁至滇池地区的昆明。云南行中书省的建立，使云南重新纳入全国统一的行政建制，云南民族地方政权从此类属于大一统的中央集权制度，完成了中央政权与云南民族地方政权在类型上的统一。
然而大一统的中央集权制类型在云南的贯彻并不是一帆风顺的，鉴于云南民族地区经济与文化发展的不衡性及奴隶主与贵族领主势力的强大，云南行省除在滇池地区由于封建地主经济的发展而具备郡县制的政治基础外，其余大部分地区仅仅是形式上被纳入郡县制的行政区划，各路、府、州、县的长官皆由当地的奴隶主和封建领主担任，而且是世袭的。这种由民族头人任官的土官制度至明代发展成土司制度，形成了云南行政制度史上的特殊现象；总类型上的大一统中央集权制，治理形式上即行政结构和官员配置方式上的土司制。土、流两种行政结构形式泾渭分明又统属于中央政权而同时存在于云南行省，呈现同类异构趋势。
云南社会经济发展的不平衡性是云南土司制度的必然根源。明朝时期的云南除“腹地”已形成封建地主经济并产生资本主义的萌芽因素外，在“边地”即金沙江、澜沧江、元江以西地方仍处于奴隶制和领主制经济形态，甚至部分地区还留存原始社会遗俗。基于这样的社会条件，明朝统治者在元代设置云南行省的基础上采用三江之外宜土不宜流，三江之内宜流不宜土的行政建制方针，于三江之内的腹地按一般政权机构设置府、州、县，于三江之外的边地按特殊民族状况设置宣慰司、宣抚司、安抚司、长官司。土司制度作为大一统中央集权的重要的组成部分，在土司的辖区内，其土地归封建国家所有，士兵要服从国家征调，土司要按时向国家缴纳贡税，这是土司制度同类于封建王朝统一政权的性质要求方面；另一方面，土司在自己的辖区内，按当地民情风俗实施统治，在庄园经济基础上建立行政体系，任用民族上层人士世袭为官，蓄养一定数额的士兵，土官犯法，最后的叛决权属于朝廷等等，这又是土司制度相异于其它地方政权结构的表现。
在这一历史阶段上，大一统中央集权制同云南少数民族地区行政制度的关系展示为同类异构的格局，是合乎客观必然性的，但又是不符合于大一统中央集权制统治者的主观目的性的。因此，土司制度作为一种过渡形式，作为一种历史的权宜之计，它必然要被遏制，被改造。明朝时期流官被委派入土司衙门，清朝时期开始大规模改土归流，但仍保留了澜沧江、红河以外诸土司。自元朝经明、清而至民国，土司制度虽不断削弱但仍不失为云南边地少数民族地区基本的行政制度。
四、同类同构规律
第四个特殊的具体规律寓于中国共产党领导下的民族区域自治暨云南民族区域自治时期，其历史阶段自中华人民共和国建立起。社会主义制度的建立，开创了云南民族地区行政制度的全新时代。从此，在短期内实现了社会制度跨越的云南少数民族，同全国人民一道进入社会主义社会，云南民族地区行政制度和全力各少数民族地区一样以民族自治的形式完全融汇于统一的中华人民共和国行政建制，真正实现了行政类型的一致性，体现着进入社会主义的云南各族人民的共同要求；在行政制度的组织结构上，建立了一整套体现着民族特色又同国内其它地方行政相同构的机构体系，全新的同社会主义国家行政制度同类同构的云南民族区域自治行政制度随共和国的创建而诞生。
云南民族区域自治的行政制度与国家统一的行政制度的性质是同一类型的。首先，建国以来，经过一系列的民主改革，从1951年至1979年，云南省内共建立了七个民族自治州，十九个民族自治县。各个民族自治州、县的行政制度，都属统一的社会主义社会性质，是社会主义公有制经济基础和以马克思主义为指导的思想文化在地方行政上的集中表现。民族区域自治的地方政府，必须坚持走社会主义道路，团结和带领本地方各族人民，在中国共产党的领导下建设有中国特色的社会主义，贯彻中国共产党的各项路线、方针和政策，按照《中华人民共和国宪法》规定的目标，实现社会主义的现代化。在这个政治、经济和思想文化发展的总方向上，民族区域自治的行政制度同社会主义总制度要求是完全一致的。其次，我国实行的是单一制国家制度，即由若干行政区域构成单一主权国家的制度，它具有单一的宪法和国籍、统一的国家立法机关和行政机关体系。民族区域自治制度是在统一的国家内实行的，各少数民族都是祖国大家庭中的成员，各族人民都要维护国家的主权和统一，各个民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的部分，都要保证中央人民政府的统一领导。如果离开了国家统一和中央的集中领导这一前提，民族区域自治的行政制度便无从谈起，各族人民的利益也不可能得到保证。因此，在国家主权的统一和单一制国家制度的总要求上，民族区域自治制度必须与之同一。可见，民族区域自治的行政制度在性质类型上同国家的根本制度是同类的。云南民族区域自治的政权组织与国家统一的政权组织的形式是同一结构的。首先从权力的构成形式上来看，民族区域自治的州、县同与之同级的其它地级市、县一样，都具有统一的中国共产党的地方组织体系，具有统一的人民代表大会的地方组织机构和统一的司法系统。都是按照《中国共产党章程》所规定的党的组织原则与活动方式而开展工作，按照宪法的有关规定展开政府机关的运作机制。其次从行政执行机关的构成形式上来看，各级民族区域自治地方的人民政府，其机构设置、官员配置、行政功能、运行方式等等无不与其它地方体制相类似，体现着全国统一的地方行政结构。诸如政治协商会议制度、人民团体组织也无不与其它地方相同构。诚然，云南民族区域自治地方也有自己独到的行政制度特色，享有《中华人民共和国民族区域自治法》规定的各种权利。诸如自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，民族自治地方的人民代表大会常务委员会应当由实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任；具有制定自治条例和单行条例的权利；具有变通上级某些决定的权利；具有自主管理和安排地方性经济建设的权利；具有管理地方财政的权利；具有管理本地区文化、教育、体育、卫生等事业的权利。具有使用和发展本民族语言文字的权利等等。这些特色无疑是理解民族区域自治的必要方式，但从根本上来看，在民族区域自治制度的性质类别和组织结构上，它同统一的国家行政制度是同类同构的。
民族区域自治体现云南民族地区行政制度历史发展的必然，是云南各民族人民的必然要求，也是中国共产党所遵循的马克思主义民族政策在处理民族关系问题和建立民族地方政权实践上的自觉体现。既合乎客观必然性也合乎主观目的性。建国以来四十余年的历史证明；实行民族区域自治，能够充分尊重和保障各少数民族管理本民族事务的权利，充分体现了坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则，使各少数民族从根本上摆脱了受歧视、压迫的状况，在新型的社会主义政治制度中真正成为主人，并在经济和文化上获得了前所未有的发展水平，达到以往任何时代都无法比拟的文明程度。
五、渐进整合律
四个特殊的具体规律的前后连结体现出近三千年云南民族行政制度发展史的基本规律——统一的中央国家行政同云南民族地方行政之间在行政制度的类型与结构上的渐进整合的确定不移的必然趋势。
第一个阶段上的调类调构规律表明，当两种不同的社会形态所特有的行政制度在历史的某一个点上相交汇时，必定呈现出相互冲突又相互选择，相互对峙又相互认同的发展趋势。两种同样不可避免的趋势的综合作用，在行政制度的演变过程上表现为在区划类型和组织结构上的不断调整，在发展的总趋势上表现为高势位的行政制度对低势位的行政制度的同化，然而是曲折行进的同化。
第二个阶段上的异类同构规律表明，由于吐蕃对唐王朝的干扰，以及北方少数民族对宋王朝的侵犯，使中原中央王朝将主要精力转至防御西北，这就给云南民族地区行政制度的发展提供了一个相对自由的时空背景。此时的云南先后形成了“南诏国”和“大理国”两个地方割据政权，一定程度上游离于大一统的中央政权之外同中原政权相对峙，以相对独立的行政类型自理云南。而在自理的组织形式和结构上又自发地仿效中原政权组织结构，表现出低势位的行政制度向高势位的行政制度的自然过渡。这种行政组织结构同中原中央的同构性结局，是千余年来中原行政制度对云南民族地区潜移默化的成果。行政制度的异类而同构说明，高势位的行政组织结构模式对云南民族地方行政制度的同化已部分实现。
第三个阶段上的同类异构规律表明，封建中央王朝对云南民族地区的大一统集权政治已经实现，经济区划上的任务已经完成，在云南内地的地方政权组织形式上已经按郡县制构架而建成。但是面临着云南边地众多处于较原始落后的社会形态的少数民族地区，不可能简单地用一种统一的郡县制组织方式去加以改造，采用当地民族头人所习惯的组织制度去达到大一统政治的目的，这就是土司制度。土司制度从属于中央集权的大一统制度，它不是一种独立于中央王朝的统治类型，但它又是在中央王朝范围内独立于其它地方行政结构的民族地方的行政治理形式。从而显现出与大一统中央集权同类而与内地地方行政异构的规律性。
第四个阶段上的同类同构规律是在统一的社会主义制度中显示出的，也只有在社会主义的时代这一规律才发生作用。社会主义的公有制统一了云南少数民族地区的各种落后的社会形态，使人民共和国境内的各族人民获得了统一的经济基础，并在统一的经济基础上实现了统一的政治制度。在少数民族地方实行民族区域自治，既体现自治区域在行政类型上统一于社会主义的根本政治制度，在行政结构上统一于其它地方行政结构，又体现自治区域内的民族特色。因此，民族区域自治的行政制度体现着与高势位的行政制度同类同构的发展趋势。
上述四个阶段的连接是云南民族地区行政制度的历史的逻辑，四个阶段中特殊的具体规律的连接，是蕴含在历史逻辑中的理论的逻辑。近三千年来，中央大一统行政制度与云南民族地区行政制度的关系史，从调类调构经异类同构和同类异构到同类同构。一条清晰的历史线索显而易见：第一阶段，从秦汉到唐初，是云南民族地区行政制度同中原大一统集权制度的混合时期，其特征是两种制度从相互冲撞到逐步认同；第二阶段和第三阶段从唐初到民国，是云南民族地区行政制度同中原大一统集权制度的半整合时期，这个时期分别经历了异类同构和同类异构的曲折整合过程，其特征是两种制度部分同化；第四阶段从社会主义时代开始，是云南少数民族地区行政制度同统一的国家行政制度的整合时期，达到了中央和民族地方行政制度的有机的科学的真正统一，即民族区域自治的实现。
在四个阶段各具体规律的联系中同样清晰地展现出一个基本规律：从制度的混合，到半整合到有机整合，云南民族地区行政制度的发展经历了一个相对完整的整合周期。从开端阶段上的混合，到现实阶段上的整合，这中间经历了异类同构的半整合以及同类异构的半整合，显出“肯定、否定、否定之否定”的特质，“整合”之不同于“混合”，在于它的有序性和自觉性，只有在马克思主义民族政策的科学思想指导下，只有在中国共产党的领导下，才实现了这种中央与地方的积极整合，从而高于和优于“混合”，体现着行政史的飞跃。“整合”之不同于“半整合”，在于它的完整性和全面性，它是在社会主义制度的建立这样一个历史必然的条件下实现的，从而体现着时代的进步与文明。诚然，“整合”又是在“半整合”及“混合”的基础上发展起来的，历史的积累为它的实现准备了数千年，从而是“渐进的整合”。这就是云南民族地区行政制度发展的渐进整合规律的涵意。
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