湖南加快建成可持续多层次社会保障体系的思考
吕灵华
(中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006)
摘要： 建成可持续、多层次的社会保障体系早已是世界性趋势。但目前湖南省社会保障体系还存在制度供给不足和执行不力、权责不清、多层次缺失等问题，为此湖南需从优化顶层设计、实现法定人员全覆盖、提高管理效能和强化责任分担等方面来加快建成可持续、多层次的社会保障体系。
关键词： 湖南；可持续；多层次；社会保障体系
社会保障体系是关乎基本民生福祉和国家长治久安的重大制度体系。在国际上，建成可持续、多层次的社会保障体系早已是世界性趋势：可持续、多层次社会保障体系在发达国家早已进入整体布局与实践阶段；亦有不少发展中国家正在布局和实践当中。在我国，可持续、多层次是构建中国特色社会保障体系的既定目标。
一、湖南社会保障体系存在的问题
1.制度供给不足与执行不力并存
(1)制度供给不足。一是制度分割导致利益失衡。由于我国社会保障制度的推进是渐进式的，“碎片化”问题突出，湖南仍然存在制度或政策分割、标准不一致的现象，身份痕迹明显，特别是城乡社保差距比较大，这必然会带来利益失衡、公平不足的结果。二是社会保障立法相对滞后。现在我国已制定了三部社会保障法律制度。目前湖南还缺少一部操作性强、与湖南实际相适应的地方性的社会保障法律法规，这使得社会保障各个组成部分难以良性衔接。三是社会保障管理体制不畅。湖南社会保障的管理部门有人社厅、民政厅、卫生厅和财政厅等多个部门，易造成多头管理、各自为政的局面，容易出现地区之间、部门之间相互扯皮和越位、缺位等现象的发生。
(2)制度执行不力。第一，制度政策落实有差距。湖南还有很大一部分低收入群体由于缴不起各类社会保险费，从而无法享受社会保障。如湖南目前还有10%的法定人员未纳入养老保险，工作最不稳定的股份制企业、三资企业和私营企业等职工没有失业保障，在高风险行业工作的大多数农民工没有参加工伤保险等。此外，没找到工作的大学生和监狱里的绝大多数犯人根本与社保无缘。第二，统筹层次过低问题难以解决。目前湖南无论是养老保险还是医疗保险，统筹层次都不高，大多是县(市)统筹，统筹层次过低，既不利于劳动力的自由流动，也实现不了人人参保的目标。第三，社会保障基金的管理欠科学。一是社保基金的使用还存在不规范发放、冒领甚至贪污挪用等现象。二是社保基金难以保值增值。湖南社保结余基金主要存于银行或购买国债和国企债券，在物价不断上涨的情况下，湖南省社保基金一直在贬值，影响了社保基金的收支平衡。
2.权责不清，模糊责任边界
主体各方合理分担责任是现代社会保障可持续发展的根本。但湖南的养老保险，政府没有承担历史债务，使“老人”“中人”隐性债务显性化，社会统筹账户侵占个人账户；医疗保险的个人账户资金大多长期沉淀甚至挪做他用与统筹资金面临穿底风险并存；因缺乏公正的规制，灾害救助形成了有灾找政府、下级找上级、全国找中央的政府救灾格局，普遍存在虚报灾情等现象。所以，由于制度分割现象的存在，使得湖南社会保障主体各方权责不清，带来责任失衡、结构失衡与受益主体权益失衡，使国家利益沦为地方利益，甚至还出现相互错位、效果对冲的现象，这必定损害整个制度的健康持续发展。
3.多层次缺失，削弱保障功能
一是养老保障多层次缺失。在养老保险中，第二层次中的企业年金由于无相关的立法规范和政策支持，企业参加动力不足，湖南企业年金发展缓慢；个人金融养老保险金的数量几乎少到忽略不计。二是医疗保障多层次缺失。湖南医疗保险被第一层次社会医疗保险制度覆盖的人数稳定在97%以上，而参加第二层次补充医疗保险者只有20%左右；真正商业意义的第三层次健康保险占比更少。三是灾害损失补偿多层次缺失。湖南救灾陷入政府包办的困境，商业保险作用微小。四是社会慈善事业刚刚起步。据统计，湖南2017年接收的社会捐赠款占全省GDP的比重仅为0.13%。因此，由于湖南多层次社会保障体系建设严重失衡，政府主导的法定基本保障独大，市场与社会提供的补充保障才刚起步，这既不利于社会保障体系的可持续发展，也无法保障人民福祉不断增长。
4.公共服务滞后，福利水平低下
地图应用是地图理论和地图技术的主要出口，而案例教学可以作为联接数字制图理论与应用的通道，起到促进理论知识吸收、完善课程教学效果的作用.通过在案例教学中设置一些学生感兴趣的问题，如美国在中国的什么方位？在具体解答过程中，学生需对所学地图相关知识进行综合运用，在这个过程中，地图知识得到消化吸收，即学生对所学知识进行理解打散、重新组合、形成自己知识体系中的一部分的过程.同时，在案例教学中还要加强多门学科之间的联系，鼓励创新性思维，使学生具备宽阔的知识面，快速更新知识.
一是养老服务发展滞后。在人口老龄化加速行进的背景下，养老护理人员的短缺是制约湖南养老服务业发展的主要问题。目前很多人对养老护理这个职业不理解，有许多人不愿意从事此职业，故现在湖南养老服务业中出现人才难找又难留的局面，这使得我省的“养老难”成为“民生五难”之最。二是育幼服务成民生短板。目前湖南公立幼儿园供给有限，而私立幼儿园占比偏高，有质量保障的偏少且收费偏贵。“入园难、入园贵”问题十分突出。特别是能够保育3岁以下儿童的托儿所几近空白。三是助残服务严重落后。湖南残疾人群体的社会福利及相关公共服务事业发展严重滞后，服务能力和水平低，资源短缺与现有资源利用不高并存。目前，湖南省残疾人主要依靠家庭照顾，从而使得残疾人家庭照顾者因照料残疾人影响就业使整个家庭陷入贫困。
二、湖南加快建成可持续、多层次社会保障体系的对策
1.优化顶层设计，增强社保制度公平性
优化顶层设计，首先，要充分体现十九大报告提出的坚持以人民为中心的发展思想、共同富裕的发展道路和增进民生福祉的发展目的；其次，要坚持公平的价值取向，尽快消除制度分割带来的不公平，提高制度运行的效率。
(2)推进信息化平台建设。湖南要加快推进“电子社保”建设，积极实施“互联网+人社”行动。一要充分应用互联网、大数据、移动应用等技术手段，对线上线下服务渠道逐步进行有机衔接，以实现跨地区、跨部门和层级社会保险公共服务事项的统一经办、业务协同和数据共享；二要加快推进社保卡应用，完善持卡人员基础信息库功能，实现社保一卡通，打造“智慧”社保“5G”时代，给参保单位和个人提供更安全、更高效、便捷舒适的社保服务。
其次，要保持农村生态环境的良性循环。在乡村振兴战略实施的过程中，更要把精力投入到保持农村生态环境的治理当中。良好的生态环境既是新时期农村风貌体现，更是维持农村长期发展的前提，是十九大精神明确指出的具体要求。
2.创造有利条件，做到法定人员全覆盖
(3)降低社会保险费率。目前我国社会保险缴费率在国际上属于高水平。企业交得太多的话，企业的竞争力就会受到影响，不利于经济发展；个人交的比例太高的话，低收入群体交不起而无法参保。我们要与国际接轨，继续减轻企业负担，应该把将单位社保缴费比例降到12%左右才比较合理；同时，还要把个人的缴费比例也要降下来，以解决低收入群体的参保问题。
那个山顶有一座灯塔，大人们总禁止孩子们出入。但是小羽并不打算遵守这个规定。今天是她8岁的生日，也是父亲所在的巡航舰返航的日子。巡航舰的航线经过村庄的港口，虽然并不会停留，可如果抓住时机，她一定能赶在父亲的舰队离开前看它一眼。
(1)不断规范救助体系。首先，要不断完善最低生活保障制度。要适当提高城乡低保标准，确保贫困人口的基本生活；要努力做到应保尽保、应救尽救、应退尽退；要促进低保与扶贫的有序衔接，尽力为群众排忧解难。其次，要加强社会救助的监督管理，健全社会救助法治，让所有救助项目运行在法制化轨道上。最后，要推动城乡社会救助的区域均衡发展。要根据社会救助需求和急迫程度，把救助资源适度向农村，特别是要向湖南省的罗霄山区和武陵山区这两个特困地区倾斜，使区域之间、城乡之间的救助资源能有序地流动和更好地发挥作用。
(2)提高社会保障统筹层次。我国养老保险最终目标是要实现全国统筹，目前湖南要着眼于省级统筹，把省际费率和待遇的标准进行统一，实现缴纳主体的保费同一性，为实现基础养老金全国统筹奠基、铺路；医疗保险则要将基本医保统筹层次提高到市级层次后再提高到省级层面；其他社保应根据项目任务与职能确立统筹层次并合理划分中央与地方政府的职责。
3.提高管理效能，确保社保体系可持续
(1)加强社保基金的投资管理与监督。首先，完善投融资机制，确保社保基金保值增值。湖南可以借鉴国际经验，进行多元化、专业化、市场化运作和经营，通过设立社保资金盈利的激励约束机制，引进投资人才和管理人才，坚持组合投资、专业投资和长期投资相结合的原则，科学配置社保基金投资组合，确保其保值增值。其次，建立社会保障管理体制和监督机制。在湖南省各级政府内部，要建立起部门之间分工协作的行政管理体系；要建立健全社保基金的内部监管、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格的监督体系。
从整体上看，该语篇有着完整的宏观主位、超主位、宏观新信息、超新信息，具备“显性衔接手段”（张大群2009：97），在情景语境方面及语篇本身上都是连贯的，所以是衔接的。人际意义方面，该语篇的评价呈隐性，评价主要通过概念意义的选择引发。这种隐性评价的激发，更多地是依赖于上下文语境以及评论员和读者共享的情景和文化语境。“句子中的评价越不突出，就越有可能成功操纵读者”（Thompson&Hunston 2000：9）。这样一来，读者就会在不知不觉中受新闻报道者意识形态的影响，“你越意识不到它的存在，它的作用也就越大”（戴炜华，陈宇昀2004：16）。
宏观层面，要科学定位社保体系及其功能。要在中央全面深化改革和国家治理体系现代化的总体设计中将社会保障体系的总体设计纳入进来，对其体系及功能进行科学定位。中观层面，要解决不同社保类别或主要项目的结构、功能定位与资源配置方式以及与相关制度安排的关系。微观层面，应细化具体的保障项目，重点是优化制度结构，合理分配责任，保证制度公正、有效且可持续。目前主要是要加快制度整合步伐，争取早日用一个制度来覆盖全民，使我们的社会保障制度更加公正、有效且可持续。
4.强化责任分担，实现社保体系多层次
(1)加大法定保障层次的资金投入。一要加大财政投入。目前湖南社保支出占财政支出的比重不到15%，远低于发达国家30%～50%的比例，即使一些发展中国家的比例也在20%以上。湖南应进一步加大社保财政资金投入力度。二要划转部分国有资本补历史欠账。湖南省要划转10%左右的国有资本进入社保基金，以弥补“老人”和“中人”隐性债务形成的养老金缺口，以实现代际公平；三要通过开征社保税、豪宅税、房产税和遗产税等补充社保资金的不足，进一步夯实社会保障持续运行的物质基础。
(2)大力发展政策性保障。政策性保障属于第二层次保障，主要包括企业年金或职业年金、补充医疗保险和公益性养老服务等，这一层次的保障是为了更好地满足人民群众生活保障及服务需求的制度安排。对于企业年金，为了让企业主动承担职工的年金缴费，湖南需通过降低税收甚至财政补贴的方式，鼓励企业建立企业年金，以提高职工福利待遇，以补充企业职工基本保障的不足。
(3)充分发挥商业保险和慈善的保障作用。一要降低门槛，鼓励其大发展。目前湖南保险公司数量很少，必须降低保险公司设立门槛，逐步形成完全开放的保险市场，促进其公平竞争。二要加大政策支持力度。要为养老、医疗等创造与金融保险公司合作的制度环境，鼓励居民积极参与金融保险；还可以采取以政府购买服务的方式和扩大税收优惠力度与范围等助推商业保险的发展。三要加快金融保险产品和服务方式创新。要在金融产品、参与渠道、监督管理等方面突出湖南特色，结合实际找到适合湖南的保障与保险的结合方式。湖南慈善事业的发展，需真正放开慈善组织的登记，畅通有心行善者能够快乐行善的途径；要加大政策的支持力度，使慈善事业能在政府和社会各界的支持下成长为湖南多层次社会保障体系建设的中坚力量。
影像学方面的诊断。对所选取的研究对象进行影像学方面的诊断，对于CT组的研究对象采用CT诊断的方法进行诊断，具体操作为：对研究对象的头颅进行CT的平扫，其检查结果的主要特点为：研究对象的静脉窦区域会呈现出条带样的高密度阴影，横窦状的高密度影以及矢状的高密度影和不规则的高密度影等。
参考文献：
[1]尹蔚民.全面建成多层次社会保障体系[J].人才资源开发，2018，(03).
[2]吕灵华.实施精准扶贫需统筹城乡社保体系[J].中国集体经济，2016，(12).
[3]柳礼泉,丁蕾等.论改善民生视野下的社会保障体系建设[J].湖湘论坛，2009，(7).
中图分类号： D632.1
文献识别码： A
文章编号： 2096-3157(2019)30-0114-02
作者简介：
吕灵华，中共湖南省委党校，教授；研究方向：社会保障，区域经济。
标签：湖南论文; 可持续论文; 多层次论文; 社会保障体系论文; 中共湖南省委党校论文;