中国环境保护投资失真问题分析与建议，本文主要内容关键词为：中国论文,环境保护论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十五”期间，党中央、国务院高度重视环境保护工作，在污染治理投入方面，以国债方式，安排预算内专项资金 510.259亿元，扶持重点流域、区域的环境污染治理设施的建设，吸引和带动地方环保投入及其他社会资金。
1 投资总量逐年增加，但效果与总量不吻合
“七五”期间全国环保投资476.42亿元；“八五”期间达到1306.57亿元“九五”期间达到3516.4亿元。1999年占GDP的比例首次突破1.0%，2004年环境保护投资占全国GDP的1.4%。“十五”前四年环境保护投资已达到 6007.1亿元，占同期GDP的比例分别为1.14%、1.3%、 1.39%、1.4%，按照经济普查调整过后的全国GDP数据，比例分别为1.01%、1.13%、1.20%、1.19%（见表1）。
1998年GDP增速明显放缓，但由于受国债投入等因素作用，环保投资增长速度反而最大。2001-2004年环保投资总额为6007.1亿元，占同期GDP总量1.32%。考虑到 2005年实际环境保护投资，“十五”期间环保投资将超过预期的7000亿元。从环保投资总量上看，从2001年1106.6亿元增加到2004年1909.8亿元，上升72.6%，绝对量上升幅度较大。但环保投资占全社会固定资产投资比例为 2.91%，所占份额明显偏小。2001-2004年环保投资占全社会固定资产投资比例总体上呈现下降趋势。
环境保护是一项需要大量投入的事业，我国环保历史欠账多，投入明显不足[2]。根据发达国家的经验，一个国家在经济高速增长时期，环保投入要在一定时间内持续稳定达到国民生产总值的1%～1.5%，才能有效地控制住污染；达到3.0%才能使环境质量得到明显改善[2]。如此看来，虽然我国环境保护投资总量较大，但环保投入占GDP的比例总体上来说还是偏低的，环保投入的力度还需要进一步持续加强，才能实现“多还旧账，不欠或少欠新账”，我国环保投资需求仍然巨大。
2 环保投资口径偏大，需要甄别分析
2.1 环保投资概念内涵不明晰
在我国，对环保投资没有统一的定义，存在多种表达方式，且没有可操作性、针对性的明确规定来具体界定环境保护投资范围和口径[3]。
按照目前中国环保投资统计的口径，环境保护投资范围主要包括以下三个方面[4]：①城市环境基础设施建设投资。②工业污染源治理投资。③建设项目“三同时”环保投资。
2.2 环保系统内部存在多个投资口径
各地在环境保护投资上存在多个口径，在统计环境保护投资时，其差别主要集中在如下几个方面：①运行费用是否纳入环保投资口径；②生态保护和建设投入是否纳入环保投资口径；③环境管理能力建设和环境管理服务费是否纳入环保投资口径；④具有环境效益的项目投资是否纳入环保投资口径；⑤清洁生产、环境保护友好产品生产项目建设是否纳入环保投资口径。
需要注意的是，由于目前党中央和国务院将加强环境保护作为落实科学发展观的重要内容，因此各地存在自觉或不自觉地片面扩大环境保护投资范围、增加环境保护投资绝对量的思想，导致各城市环境保护投资普遍偏高，而环境污染没有得到根本遏制，环境质量没有得到根本好转，造成了较大的反差，也给环境保护工作造成了“虚火”和一定程度的不利局面，这也对我国环境保护形势判断产生一定的误导。
环境保护投资应该属于固定资产投资范畴，不应该包括每年均产生的污染治理运营费用，运行费用和服务费用不是环保投资而是环保投入范畴。从理论上分析，环境管理能力建设投资应该是合理的环境保护投资，但环境管理服务费用不应该纳入。目前，不少具有环境效益的项目投资被不合理地纳入了环境保护投资，这在城市环境基础设施建设投资中的燃气和集中供热等方面表现得比较突出。
在城市环境综合整治定量考核中，环保投资主要包括污染治理投入、环境管理与科技投入、自身建设投入，但不包括道路、桥梁、路灯、防洪等市政工程及水利、生态建设投资。其投资口径包括污染治理设施的运营费用，实际上已经将环境保护投资口径扩大到环境保护投入或支出范围，不尽合理。
2.3 投资需求方向与统计口径不一致
中国“十五”环境保护规划提出需要环境保护投资 7000亿元，包括污染治理、生态保护和能力建设投资，不包括生态建设方面的投资。从环境保护投资构成分析，城市环境基础设施建设投资为3940亿元，工业污染源治理投资为1360亿元，建设项目“三同时”投资为1700亿元[5]。
中国近年来环境保护的投资总量不断攀升[6]，占GDP的比例达到了1.3%～1.4%左右，而实际统计发生的环保投资供应情况与需求预测差异较大，导致环保投资没有用到环境保护需要支持的领域，造成费用和效果之间的偏差。据估算，考虑到2005年的环保投入，“十五”期间环保投资总额将达到8000亿元，与投资需求相比，超出1000亿元左右，主要是由于城市环境基础设施投资过大造成的，其中园林绿化、燃气、集中供热等实际投资量是投资需求预测的近两倍，而工业污染源治理投资略将低于规划预测数据。
从“十五”环保规划投资需求分析，城市污水处理工程投资需求为1200亿元，2001-2004年城市排水投资已经达到1227亿元（投资统计口径大于城市污水处理工程）。“十五”前四年园林绿化、燃气、集中供热等工程建设投资已达到2052.4亿元，已经超过“十五”期间预期的37.7%。若考虑到2005年的实际投资，园林绿化、燃气、集中供热三个部分的投资将远远超过预期的需求估算。2001-2004年工业污染源治理投资为892.8亿元，即使加入2005年的实际投入，也难以达到需求的1360亿元。建设项目“三同时”项目2001-2004年达到1520亿元，已经接近规划预测的1700亿元。
从环境保护投资方面分析，“十五”期间有效环保投资不足，投资没有落实到污染治理项目，环保投资需求与实际有效投资之间存在一定的差距，环境建设相对滞后，污染治理设施运转不佳，大量资金用于与环境污染治理关系不紧密的方向。在总投资超过预期的背景下，区域、流域环境保护重点工程及工业污染源治理项目资金不足，“十五”计划确定的重点环保项目无法按期完成，影响了环境质量改善目标的实现。如“三河三湖”重点项目，预计到 2005年底，淮河、海河、辽河“十五”完成项目分别占计划项目的76%、55%和52%；太湖、巢湖、滇池完成项目比例为 87%、59%和52%。
“九五”情况实际上也是与“十五”类似的。新建项目环保“三同时”投资仅实现783亿元，低于计划数1200亿元。老企业污染治理投资实现763亿元，低于计划数300亿元，只完成计划投资数的77%，而由于实施积极的财政政策，用325亿元国债安排了543个城市环境基础设施建设项目，投资额1622亿元，由此带动全国城市环境基础设施投资达到1873亿元，超过计划420亿元。
可见，新、老污染源治理投资往往达不到预期目标，环保投资的实现程度往往取决于城市环境基础设施建设投资。由于实施积极的财政政策和各城市普遍关注城市基础设施建设，导致城市环境基础设施投资量超常规增长，这是“十五”环保投资超过预期的原因。另外，需要特别说明的是，环保投资效果的发挥往往具有滞后效益。
2.4 偏大的城市环境基础设施投资口径高估了环保投资
根据目前环境保护投资统计，城市环境基础设施多年来一直占全国环境保护投资的60%左右。其投资口径将许多不应该包括的部分也纳入了统计范围，将具有环境效益的一些市政公用基础设施（如燃气、集中供热等）投资视作环境保护投资，这无形中拉高了环境保护投资，掩盖了实际环境污染治理投资尤其是工业污染治理投资明显不足的严峻现实，造成了高额环境保护投资与没有遏制的现状污染状况之间的反差，不利于环境保护事业的可持续发展。
目前环境统计中的城市环境基础设施建设投资数据直接采用城市建设年报数据，主要包括排水工程建设投资、集中供热工程建设投资、燃气工程建设投资、市容环境卫生工程建设投资和园林绿化工程建设投资等5个部分， 2004年总额为1141亿元，约占全国城市建设投资的 24%。2004年城市环境基础设施建设投资构成：市容环境卫生工程建设投资占9.4%；燃气工程建设投资占13.0%；园林绿化工程建设投资占31.5%；集中供热工程建设投资占15.2%；排水工程建设投资占30.9%。
判断是否属于环境保护投资的标准主要有如下三个方面：①投资的结果（即生产的产品或者提供的服务）是否属于环境污染治理和环境保护范畴。②项目是否具有直接的污染物削减效益，这种效益不应当是与其他方案相比从而具有的替代环境效益。③该项目投资是否全额为环保投资。分析认为，上述城市环境基础设施建设投资口径需要修正：①不应仅因为燃气和集中供热具有较好的环境效益而将其纳入环境保护投资口径。②适当剔除城市排水和市容环卫中不属于环境保护投资的内容，将相应的环保投资仅局限于其中的污水处理部分和垃圾处理部分。③园林绿化中公园、生产绿化等部分内容大多不属于环保投资，对于绿化投资是否属于环保投资应进一步研究。
综上所述，若以最直接相关污水处理投资和垃圾处理投资作为城市环境基础设施建设投资口径，2004年修正过后的环境基础设施建设实际投资为227.46亿元，仅占原城市环境基础设施建设统计投资1141.2亿元的 20%（2002-2004年，与环境污染治理直接相关的污水处理投资和垃圾处理投资占同期城市环境基础设施建设投资的21.16%，见表2）。可见城市环境基础设施建设投资存在较大程度的高估现象，这导致环境保护投资居高不下。
缩小城市环境基础设施建设投资统计口径后，投资数据和效益数据具有较好的直接相关性。考虑到城市环境基础设施建设投资占全国环境保护投资的60%左右，城市环境基础设施口径变化将使同期全国环境保护投资缩水50%左右。不考虑其他因素变化，则2002， 2003，2004年全国环境保护投资分别为751.95，789.47， 996.06亿元，占全国同期GDP的0.71%，0.67%和 0.73%，占经济普查调整后GDP的比例分别为0.62%， 0.58%和0.62%。“十五”期间，直接的污染治理投资只占GDP的0.6%左右。
3 环保投资结构不尽合理
3.1 环保投资总体结构
从1998-2004年，环保投资总额及其所占GDP的比例均呈现逐年增加的趋势（见表3）。从环保投资的绝对量分析，城市环境基础设施建设投资的增加量最大，占环保投资的比例最高，2001-2004年平均达到了59.8%。
从1997年以来，我国环保投资弹性系数均在1.0以上（2001年除外，仅为0.44），说明环保投资增长速度已超过GDP的增长速度。但从连续数据分析，环保投资弹性系数出现先增后减的变化趋势，尤其是近两年环保投资弹性系数在1.0左右，与经济发展速度基本持平，环保投资相对于经济增长速度较快的局面将难以继续，尤其考虑到我国积极的财政政策正在转变，保证环保投入增长幅度高于经济增长速度难度较大。从1994-2004年环保投资、增长情况来看，城市基础设施增长率最高，城市环境基础设施增长带动了整个环保投资的增长，工业污染源治理投资年均增长率最低，而且工业污染源治理投资反复较大，工业污染源和新建项目、“三同时”投资均出现过负增长。工业污染治理投资和“三同时”投资的弹性系数也小于城市基础设施投资。
工业污染治理投资下降有监管不严、企业自身没有积极性之外，现有投资渠道有缺陷，也不利于企业筹集资金治理污染。在原环保资金筹集渠道中，“三同时”、城市建设维护费投资渠道还比较顺畅，但是其他渠道都存在一定问题。由于国家财税体制改革后，原更新改造基金中提取 7%作为环保技改基金的政策已经不能实施。由于污染治理设施难以产生直接经济效益，由此银行环保贷款和国外环保投资往往总量较小。“三废”综合利用留成在“八五”期间经济体制改革后，企业税后利润全部归企业自有，这条政策就不起作用了。排污收费制度改革后，企业上缴的排污费不再返还，大部分排污费用于区域性统筹集中治污，治污投入的总量和支持力度都有所加大。
3.2 城市环境基础设施建设投资过大
城市环境基础设施建设投资绝对量增加明显，其占环保投资增量的比例也逐步加大。从1981-2004年，我国城市环境保护基础设施建设的投资量在逐年增加[7]。从“六五”期间的51亿元，增加到“十五”期间（2001-2004年）的 3594.2亿元。城市环境基础设施的增加在2002年和2003年表现明显，增加幅度均超过30%，带有强烈的时间特征。 1997-2000年度期间，GDP增长速度放慢，而环保投资增长速度处于高峰阶段，也是由于期间发行国债、加大了基础设施投资力度导致的。
城市环境保护基础设施建设投资量“六五”期间（1981 -1985年）51亿元，“七五”期间（1986-1990年）153.72亿元，“八五”期间（1991-1995年）477.5亿元，“九五”期间（1996-2000年）1744.37亿元，“十五”期间（2001-2004年）3594.2亿元。城市环境保护基础设施建设占同期环保投资总量的比例居高不下。“六五”期间占30.68%，“七五”期间占32.06%，“八五”期间占36.54%，“九五”期间占 52.30%，“十五”期间占59.83%。城市环境基础设施建设投资中，大部分投资与环境污染治理关系不够密切。“十五”期间（2001-2004年），燃气工程建设投资、集中供热工程建设投资、园林绿化工程建设投资占环境基础设施投资总额的57%，占环保投资总额的34.2%。另外，用于排水及市容环境卫生的投资中，仅一半左右用于污水处理和垃圾处理，导致污染治理的环境效益不够明显。
3.3 工业污染源治理投资偏小且反复
“十五”期间（2001-2004年），工业污染源治理投资 892.8亿元，占环保投资总额的14.9%，占社会固定资产投资中更新改造资金的2.74%。近年来全国工业污染源治理投资总量逐年上升，1998年全国工业污染源治理投资 122亿元，2004年为308.1亿元。但其增加速度波动较大，占环保投资的比例依然较低。工业污染源治理投资弹性系数在1996年首次超过同期GDP的增长速度，但1997年和2001年两年间出现负增长。
工业污染源治理项目投资比重偏小，其占总投资的比例呈现下降趋势。“七五”期间，我国老污染治理投资占全部环保投资的41.18%，在环境保护投资中份额最大，但 2004年该比例明显下降。1998年工业污染源治理投资占环保投资的16.9%，2004年为16.13%。1998-2004年间，该比例呈波动趋势较为明显。其中1998-2000年，呈上升趋势，但2000-2004年间总体呈现下降趋势。另外，从老污染源治理投资占企业技术更新改造固定资产投资比例来看，也是呈明显下降趋势。技改投资渠道运行不好，由此造成老污染源超标排放污染物现象比较普遍。
2000年由于“一控双达标”等措施的实施，工业污染源治理投资达到了239.4亿元，而随后的2001、2002、 2003年工业污染源投资均小于2000年，这说明，随着全国工业污染源存量资源和全社会累计固定资产的不断增加，工业污染源治理投资比例并没有相应有较大的提高。这说明工业污染源治理设施的更新改造、老污染源的强化治理并没有受到重视，实际上这些老污染源往往技术水平较低、排放量较大，稳定达标排放较为困难，需引起警觉。
3.4 建设项目“三同时”环保投资难以保障不欠新账
“三同时”环保投资占全社会固定资产投资的份额较小，污染治理配套设施建设滞后。“十五”期间（2001-2004年），建设项目“三同时”环保投资总额为1520.1亿元，占环保投资的比例为25.3%，占实际执行“三同时”的建设项目总投资的比例多年来基本维持在4%左右，占全社会固定资产投资的0.74%。近年来建设项目“三同时”环保投资呈逐年增加的趋势，增长速度明显，占环保投资的比例相对较为稳定。但增速有所放缓。
2000年全国“三同时”环保投资260亿元，为投资总额的5.7%，“三同时”执行率、环保投资比例相对较高的年份，这是与2000年加大污染源治理、实行“一控双达标”等的结果相一致的，反映出各年污染源监管力度直接决定“三同时”等工业污染源治理投资状况。但当年火电行业统计“三同时”执行率达到100%，与火电厂脱硫设施建成之间存在反差，说明在对“三同时”的批复要求环节或验收执行环节存在一定问题。
1998年建设项目三同时环保投资为142亿元，2004年达到460.5亿元，是1998年的3.2倍。建设项目“三同时”环境保护投资是中国环保投资的一个十分稳定的来源。建设项目“三同时”环境保护投资所占比例一直大于老污染源治理投资，反映了新建项目往往能比较重视环境污染治理投入。
4 结论与建议
4.1 结论
(1)近年来环境保护投资总量不断增加，绝对量上升较快，占GDP的比例也有所增加，但与实际需求相比明显不足，且在污染治理方面欠账较多，环境保护投资力度有待于进一步加强。
(2)大部分环保投资并没有用于环境污染治理，环保投资持续增长与环境状况不容乐观形成反差，环保投资总量较大且超过规划预期与环保目标指标没有完成、大量治污工程没有开工并存，容易对我国环境保护形势判断产生误导。
(3)环保投资弹性系数持续下降，环境污染治理投资增加的难度将进一步增大。未来几年内，在偿还污染欠账的同时，还要继续负担由于经济的快速增长带来的污染负荷的增加，环境投资需求增加需求迫切但难度大，随着这些年城市基础设施固定资产投资高峰下滑，环保投资增加有可能难以为继。
(4)环保投资结构不够合理，城市环境基础设施建设投资所占比例较高。工业污染源治理投资和建设项目“三同时”环保投资需要进一步加强。
(5)真正用于环境污染治理的投资总量较小，与环境污染治理直接相关的污水处理投资和垃圾处理投资占同期城市环境基础设施建设投资的21.16%，可见城市环境基础设施建设投资存在较大程度的高估现象，导致环境保护投资居高不下，而城市环境状况没有根本好转的强烈反差。由此带来环境保护的历史欠账较多，在环境保护目标日益提高的情况下，环保目标难以完成。
4.2 建议
(1)适当缩小城市环境基础设施投资口径。将环保投资中城市环境基础设施的投资范围进行重新界定，修改环境保护投资的统计口径，以体现环境保护投入和治理效果的对比。建议将与环境治理效果关系相对较小的燃气工程建设投资、集中供热工程建设投资、园林绿化工程建设投资三个部分不再列入城市环境基础设施建设投资的范畴，将排水和市容环境卫生环境保护投资局限于污水处理和垃圾处理范围内进行统计。
(2)研究并明确环境保护投资范围中目前还比较混乱的几个问题。如明确运行费不作为环境保护投资，研究区域生态环境建设和保护投资、能力建设投资、农村环境保护投资、清洁生产投资是否纳入环境保护投资问题，规范环保投资口径，同时在现有统计口径中增加资金来源、运行费用支出、效益内容，尽可能落实到项目，重点监控新建项目“三同时”投资占新建项目固定资产投资、老企业污染治理投资占企业技术更新改造固定资产投资比例，加强污染源的监控。
(3)进一步增加环境保护投入力度，争取“多还老账，不欠新账”。目前中国的环境保护总体上还没有达到偿还历史欠账的阶段，仍然在产生新的投资欠账。因此要实行投资主体多元化，资金来源市场化，投资方式多样化，最大限度地筹集资金，持续增加环保投资总量，通过加大污染削减力度，控制污染物随经济总量的不断上升而增加的趋势，争取在偿还历史欠账的同时，不欠新账。
(4)老污染源治理设施建成后环境保护部门监管不严，企业没有更新改造压力，在如此投资情况下，“历史悠久”的污染治理设施稳定达标排放水平相对较低，这对环境安全造成一定不利影响，需要采取综合措施加以应对。
(5)关注设施运营费用。多年来建设后积累下来的污染治理设施数量总量越来越大，在今后一段时间内，包括城市环境基础设施在内的污染治理设施运营费用将持续走高，总量甚至大于新建设施的一次性投资费用。
(6)建立与国际接轨的环保投资统计体系。建议加强与经济合作与发展组织国家开展合作，建立环境保护投资账户、环境污染治理账户、环境保护支出账户，便于环境保护投资的国际比较分析。
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