我国保税区发展总体设想与税收政策选择，本文主要内容关键词为：税收政策论文,保税区论文,总体论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国保税区发展概况及存在的问题
1990年中央批准上海浦东外高桥设立了我国第一个保税区。1992年投入运行，其后国务院又相继批准设立了天津港、大连、宁波、张家港、广州、深圳沙头角、福田、福州、厦门象屿、青岛、汕头、海口和深圳盐田港保税区。1995年，保税区进出口货物分别达到22.5亿美元和9.6亿美元，其中转口货物总值约4.5亿美元，在区内进行加工的货物约5亿美元，仓储货物总值约18.5亿美元。我国保税区经过三年多的建设与发展，已初具规模，在招商引资、对外贸易、出口加工，增进国内、国际两个市场的联系接轨等方面，发挥了一定的积极作用，但同时也存在一些问题。
（一）保税区功能没有充分发挥
1994年李岚清副总理提出，保税区应有出口加工、国际转口贸易、商品仓储及展示等三大功能。从实际运行情况看，在国际贸易方面，大部分的保税区以进出口贸易、仓储为主，国际转口贸易很少。在进出口贸易中，进口额大大超过出口额，进口的货物主要是国内市场及区内建设所需物资。目前只有天津、青岛等个别保税区有少量国际间的转口贸易业务。
在出口加工方面，除深圳沙头角保税区内全部是出口加工企业外，其他保税区出口加工量很小。因此，国家为保税区设定的三大功能，在多数保税区并未充分展开，实际运行中是以进出口贸易为主兼有出口加工和少量的国际转口贸易。
（二）保税区的税收政策不规范、不统一
1997年6月国务院批准海关总署发布了《保税区海关监管办法》（以下简称《监管办法》），统一了保税区关税和进口环节税的政策。但在国内税方面，目前尚无统一规定，现行政策的主要依据是1990年9月财政部颁发的《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》中规定上海外高桥保税区的税收政策，1991年国家税务总局以国税函发[91]1123号文《国家税务总局关于天津保税区有关税收问题的通知》（以下简称《通知》）对天津保税区的税收政策作出了规定。此后成立的各保税区均由所在地地方政府自行决定比照这两个区域的税收政策执行。此外，各省、市人民政府也自行作了一些政策规定。目前保税区执行的税收政策主要内容如下：
1.进出口税。《监管办法》对保税区进口货物关税和进口环节税除法律、行政法规另有规定外，规定为：(1)区内生产性基础设施建设项目所需进口的机器、设备和其他基建物资，予以免税。(2)区内企业自用的生产、管理设备和自用合理数量的办公用品及其所需的维修零配件，生产用燃料，建设生产厂房、仓储设施所需的物资、设备，予以免税。(3)保税区行政管理机构自用合理数量的管理设备和办公用品及其所需的维修零配件，予以免税。(4)区内企业为加工出口产品所需的原材料、零部件、包装物件、元器件予以保税。以上第(1)至第(4)项规定范围以外的货物或者物品从境外进入保税区，应当依法纳税。(5)转口货物和在保税区内储存的货物按保税货物管理。(6)从保税区进入非保税区的货物，按照进口货物办理手续；从非保税区进入保税区的货物，按照出口货物办理手续，出口退税按国家有关规定办理。
2.流转税。流转税政策最初是在1990年9月上海市人民政府发布的《上海市外高桥保税区管理办法》中规定的，即保税区企业生产的产品在保税区内销售时，免征生产环节的工商统一税或产品税、增值税，以后各保税区自行比照办理，1994年税制改革时取消了工商统一税和产品税，但新的增值税、消费税税法没有就此作出统一规定，各保税区自行规定仍沿用原政策。
3.出口退税。按照1990年海关总署对上海外高桥保税区《管理办法》的规定，从非保税区运入保税区的货物（包括供生产出口产品的原材料、零部件、元器件、包装物料等），视同出口予以退税。由于在执行中出现的逃漏税及走私问题比较严重，1995年财政部、国家税务总局(95)财税字092号文件规定，对非保税区运往保税区的货物不予退（免）税，货物出境时再予退税。其后又以(97)财税字014号文件，补充了一些操作规定。
4.所得税。根据1990年财政部《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》，对保税区内的生产性外商投资企业减按15%的税率征收企业所得税。以后各保税区自行按此执行了。内资企业及非生产性外商投资企业的所得税，保税区大多比照经济特区对此类企业按15%税率征收的政策执行，天津等极个别的保税区仍严格按照国家有关规定执行，即非生产性外商投资企业的所得税税率为30%，内资企业的所得税税率为33%。
5.其他税收政策。保税区所在的省、市人民政府在其他税收政策方面还自行作出一些规定，如对在保税区内开发的建设单位，暂时不征收固定资产投资方向调节税；对购买或建造保税区自用房产的企业，五年内免征房产税等。
上述情况表明，保税区的税收政策存在着比较严重的不统一、不规范的问题，亟待研究解决。同时，由于国家对遍地开花的加工贸易进口的原材料和机器设备，普遍实行了无担保免征进口税的政策，使保税区失去了反映其主要特点的政策吸引力。
（三）港、区分离，海关监管手续繁锁，物流不畅
保税区要充分发挥作用，就应处于交通发达的位置，并紧贴港口。目前，我国大部分的保税区虽然邻近港口，但并未与港口直接相连，而被其他地段隔开。这样，一是港口的发展对保税区的影响有限，削弱了二者互相促进、共同繁荣的作用；二是体税区不能形成一个对内地封闭，对境外开放的区域，货物从港口不能直接进入保税区，必须经过其他地区。这样，保税区的货物进出口流通就要经过港口和保税区两道海关查验手续，区内货物还要有一套登记和管理制度，造成手续的繁琐与海关监管的困难，致使保税区的物流不畅。
由于上述问题的存在，保税区虽然这几年有所发展，但普遍缺乏生机与活力，总体上处于不景气的状态，这与人们对保税区设立的目的、性质认识不明确，国家对保税区建设在宏观上缺乏全面的规划和部署，以及相关政策不够规范是有直接关系的。
二、世界自由贸易区的通行做法
世界上许多国家为扩大对外贸易和推动经济增长，在国内设立了一些经济自由区或自由贸易区。我国的保税区实际上是比照国际上的自由贸易区的目标功能设立的，其做法的某些特点也与自由贸易区的通行做法非常相似。因此，借鉴国外自由贸易区的一些通行做法和成功经验来改革、规划、发展和完善我国的保税区是必要和有益的。
（一）自由贸易区的定义
国内外经济学家和经济组织曾对自由贸易区下过各种定义，比较有代表性的有以下几个：
1984年联合国贸发会议报告将自由贸易区定义为：“是货物进出无需通过国家海关的区域。在最初的时候，此类区域主要用于储存和贸易，而最近则强调进行制造、加工和装配业务活动。货物进入自由贸易区可不缴纳关税或受配额的限制，并可无限期的在那里储存。”
1973年国际海关组织的《京都公约》关于自由区的附约中写到：“‘自由区’一词，指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度”。
美国是设立自由贸易区最多的国家，《美国对外贸易区委员会通用条例》规定：“‘区’一词意谓对外贸易区。它是一个隔离的、封闭的、被管辖的作为公共设施而运作的区域。在进口港（即报关海港）及其邻近地区，配有装卸、处理、存储、使用、制造、商品展示等设施以及拥有海、陆、空的转运能力。任何国外和国内的商品都可以进区，不受美国海关法的约束，而法律禁止的商品或有害于公共利益、健康或安全而被委员会命令禁止的商品除外。而允许进区的商品可以以任何方式存储、展示、制造、混合或使用，除了法令和其他法律及条例所规定的以外。商品可以最初的包装或其他形式进行出口、破坏或从区内发送到关境内。如果运往关境内，应缴纳关税，但是，如果再运到国外的某些地点，就不必交付关税。”
以上定义虽然不尽相同，但却具有一个共同的特点，即自由贸易区是货物进入可以免征进口关税的特殊区域。
（二）自由贸易区的功能
各自由贸易区在功能上各有侧重，基本上可分为两大类：
一类是欧洲的自由贸易区，主要功能是转口贸易、进出口贸易及连带的仓储、商业性加工等，不含工业性加工和展览。此类自贸易区大多处在国际海运的主航道上，有的就设立在国际海运港口内，如德国的汉堡自由贸易区是大西洋航线与北欧、东欧各国货物流通的集散中心。
另一类是美国的对外贸易区和许多发展中国家的自由贸易区。其功能除进出口贸易外，主要是工业性加工并兼有仓储及其相关的服务等。
此外，随着区域经济和世界贸易多样化的发展，许多国家和地区根据经济结构、劳动力市场、生产技术、资金状况以及地理环境等具体情况，在传统自由贸易区形式的基础上又延伸和派生出一些专业性较强、功能单一的自由贸易区，如出口加工区、保税仓库区等。
（三）自由贸易区的税收政策
各国自由贸易区税收政策的基本情况如下：
1.关税。无论发达国家还是发展中国家的自由贸易区都实行关税豁免政策，即“进区不征，出区不退关税”。
2.流转税。许多发展中国家在流转税方面也给予一些优惠政策。如菲律宾政府规定，对自由贸易区企业只征收5%的营业税，免征增值税。巴西马瑙斯自由贸易区规定，企业30年内免征增值税及商品流通税。
3.所得税。许多国家给予所得税优惠政策。如巴拿马公司所得税率平均为30—40%，但在科隆自由贸易区内，税率为2.5—8.5%，智利的自由贸易区法规定，区内公司在经营期内免征公司税。菲律宾政府规定，对苏比克湾自由贸易区内的企业免征所得税。韩国政府规定，对在自由出口区开业的公司头5年免征所得税。
4.其他税收政策。一些国家对其他税种也有优惠。如美国对外贸易区规定对入区的货物都免征地方税，巴拿马规定，在科隆自由贸易区内免征一切地方税。韩国政府规定，对在自由出口区开业的公司头5年免征财产税和财产购置税，之后另给予减征50%的3年期的优惠。
（四）自由贸易区海关的监管原则及措施
世界各国自由贸易区的海关管理原则可以概括为“一线放开，二线管住，区内不干预。”
“一线放开”，即放开自由贸易区与国境外的通道，使境外货物可以自由地进入自由贸易区；自由贸易区的货物也可以自由地、不受海关监管地运出境外。
“二线管住”，指严格管住自由贸易区与境内其他区域的通道，货物只要从自由贸易区进入境内其他地区，海关就要依据本国的有关法律，征收进口关税。
“区内不干预”，指区内的货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工，可以自由流动和买卖，无需海关批准，只需备案。《欧共体海关法典》第172条规定：“在自由区或自由仓库允许进行任何工业、商业或服务业活动，但进行此类活动应事先通知海关。”第176条规定：“在自由区或自由仓库从事储存、加工、买卖货物的任何人，应按海关当局规定的格式制作存货记录。存货记录应当使海关能够辨认货物并载有货物的流动情况”。
按照以上管理原则，各自由贸易区都实行严格封闭和高效的管理措施。
三、我国保税区发展的总体设想
（一）明确设立保税区的目的
国际经验表明，自由贸易区的形成和发展是同国际贸易紧密相联的，设区各国通过设立对外开放自由区加强了本国的经济同国际市场的紧密联系，充分发挥本国及本地区在经济上的比较优势，发展对外经济关系，并利用国际市场的竞争机制来促进本国经济的高速增长。对广大的发展中国家来说，以下几个方面的作用尤为显著：
1.引进外资。70年代后期，菲律宾的自由贸易区引进外资近2亿美元；斯里兰卡的自由贸易区仅在1979年就引进外资1.7亿美元。
2.引进先进技术和管理方法。如巴西马瑙斯自由贸易区通过引进国外先进技术和管理经验，不断提高其技术水平，该区生产的手表已成为世界最高级的手表之一，在国际市场上具有较大的竞争优势。
3.扩大就业。如墨西哥的自由贸易区有3个，解决就业人口1.5万以上；马来西亚的自由贸易区解决就业5.1万人。
4.扩大出口创汇。自由贸易区作用的发挥，可以增加出口和外汇收入，有助于本国国际收支平衡，促进经济发展。
我国是一个发展中的大国，对外开放是长期国策。因此，设立保税区，使其成为联系国内和国际两个市场的通道和纽带，可以进一步带动我国外向型经济的发展，吸引外资、引进先进技术和管理方法，扩大出口，增加就业，促进整体国民经济的发展。
（二）明确保税区的性质和功能，分类进行规划建设
借鉴国际经验并结合我国实际，目前的14个保税区因地理区位等因素的不同，其性质可分为两大类加以明确：
第一类：自由贸易区。
对于那些地理位置优越，紧贴大型港口或依托大城市，地区基础设施发达，金融、信息、通讯等第三产业实力雄厚，综合服务功能强的保税区，有重点地积极创造条件，使其成为港区合一的特殊经济区域，性质为“关境之外”、外线放开、内线封闭、无贸易限制的“自由贸易区”。
该类“自由贸易区”还可以根据其具体特点分为综合功能和单一功能两种：综合功能的关税豁免区，以国际转口贸易、进出口贸易以及为贸易服务的仓储和商业性加工为主要功能，辅以原材料、产品两头在外的出口加工功能，大进大出，如天津港保税区、盐田港保税区。单一功能的自由贸易区，其功能只设定为一种，即发展仓储和流通功能，用以调节国内、国际两个市场的需求，如深圳的福田保税区。
第二类：保税区。
这类保税区也可分为综合性功能和单一功能两种：综合性功能的保税区，利用其地理位置较好，交通方便、快捷的优势，发展进出口贸易、仓储以及出口加工等综合功能。目前我国大部分保税区属于这一类。单一功能的保税区，既不邻近港口，又无内陆交通优势，如深圳沙头角保税区仍为单一功能的出口加工保税区。
此外，对既不靠港，又无内陆交通优势，没有形成实际功能的保税区，如海口保税区，可免虚名，改作它用。
目前对我国的保税区可按上述思路进行调整，着重于统一思想认识，搞好发展规划，完善各项政策，健全管理制度，在探索出成熟的经验之前，不宜盲目大发展。
（三）加强改善保税区建设的领导
保税区建设的组织领导工作多年来一直是由海关总署为主进行的，这在职能上讲是不顺的，因为海关总署是把国门的，主体上是执法机构，让其承担一批特殊经济区域发展的组织领导职责，是勉为其难。为此，建议由国家体改委办公室、财政部、海关总署、税务总局、交通部、计委和国务院经济技术发展研究中心等部门组成保税区建设发展联席会议或领导小组，由国务院一位领导主持，加强对保税区建设发展工作的领导。统一认识，统一思路，统筹规划，协调政策，分头落实。具体工作可由体改委办公室牵头。
四、税收政策与海关监管
（一）制订统一规范的税收政策
自由贸易区最本质的特征就是豁免关税，其他税收政策，发达国家所给予的优惠很少，主要采取改善投资环境，提供信息和信贷优惠；发展中国家较多地采取税收减免等政策来吸引外资。应在我国税制改革总体框架内，参考发展中国家的有关经验来制订我国此类特定区域的税收政策。
1.进出口税。
(1)对进入自由贸易区的机器设备、原材料等所有货物免征关税及进口环节的增值税和消费税。
(2)对进入保税区（区别于自由贸易区的新概念——下同）用于保税区基础设施建设所需要的机器、设备和其他基建物资，免征进口关税和进口环节增值税。
(3)对保税区内的企业进口自用的建筑材料、生产和管理设备、自用合理数量的办公用品以及所需的维修零配件，生产用燃料，建设生产厂房、仓储设施所需的物资、设备免征进口关税和进口环节增值税。
(4)对保税区企业进口的原材料、零部件、元器件、包装物件，予以保税。
(5)对自由贸易区、保税区企业生产加工的产品出口，免征出口关税和增值税。
(6)免税进入自由贸易区、保税区的所有货物，包括机器、设备运往境内其他地区时，照章征收进口关税和进口环节增值税、消费税；自由贸易区、保税区内企业将进口原材料、零部件、元器件、包装物件生产加工成制成品销往境内其他地区，按照制成品征收进口关税及进口环节增值税和消费税。
(7)从境内其他地区运入自由贸易区的货物视同出口，予以退税；从境内其他地区进入保税区的货物不予退税，货物离境时再予退税。
2.流转税。
(1)自由贸易区、保税区内的企业在区内销售货物或提供加工、修理修配劳务，免征增值税。
(2)自由贸易区、保税区内的企业应缴纳的消费税，一律免征。
(3)自由贸易区、保税区内的企业提供属于营业税征收范围的劳务，如货物仓储劳务等，按照税法规定征收营业税。
3.所得税。
(1)企业所得税。考虑到我国的自由贸易区、保税区起步较晚，为扶持其发展，对自由贸易区、保税区企业的所得税宜比照经济特区的企业所得税征收办法执行，即自由贸易区、保税区的企业所得税减按15%的税率征收。
(2)个人所得税。自由贸易区、保税区内的个人所得税依法征收。
4.其他税。
(1)固定资产投资方向调节税。考虑到自由贸易区、保税区的建立时间较短，对于自由贸易区、保税区的开发建设单位所应缴纳的固定资产投资方向调节税，一律在国务院正式批准自由贸易区、保税区设立之日起5年内免征，5年后照章征收。
(2)房产税。自由贸易区、保税区内拥有房屋产权的单位和个人所应缴纳的房产税，一律在国务院正式批准自由贸易区、保税区设立之日起5年内免征，5年后照章征收。
(3)土地增值税。自由贸易区、保税区内的企业所应缴纳的土地增值税，一律照章征收。
（二）加强科学管理，简化海关临管手续
对自由贸易区，海关可以比照世界自由贸易区“一线放开，二线管住，区内不干预”的通行做法进行监管，放开区域与国境的通道，使境外货物可以自由地进入自由贸易区，海关的机构设立在区外，对区内的活动不加干预。简化海关的单证制度，减少货物进出口和转口的海关手续，利用计算机对货物进行监管，严格管住自由贸易区与境内其他地区的通道，从境内其它地区进入自由贸易区的货物按照出口货物办理手续，从自由贸易区进入境内其他地区的货物，按照进口货物办理手续依法征收进口关税及进口环节的代征税。
对保税区与境外之间进出的货物，以及与境内其他地区之间进出的货物，仍实行海关登记备案管理制度，货物进区、入厂、入库，皆要经过海关的登记、备案，海关定时、定点检查，一旦发现货物已经销售却未报关出口，即要补征其进口的关税及进口环节的代征税。