我国养老金筹集和投资管理机制的改革及法律对策——以利益平衡与风险控制为中心，本文主要内容关键词为：养老金论文,管理机制论文,对策论文,风险控制论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF391.3 文献标识码：A 文章编号：1005－9512(2014)06－0020－16 尽管对于如何界定“老龄化社会”、我国是否已经进入“老龄化社会”等问题还有理论上的争议，但以我国的经济、社会发展及人口结构的现状而言，①我国面临着巨大的老龄化压力应该已经成为共识。养老体制改革是老龄化压力下亟需解决的最重要、最复杂的问题之一，养老金的筹集与投资管理则是其中的关键。中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称：《决定》)也明确提出要积极应对人口老龄化，建立更加公平可持续的社会保障制度。从研究现状来看，目前对于养老金筹集与投资管理问题的研究主要集中在社会保障、经济、金融、公共管理等学科，法学界的相关研究集中于法律监管，而对养老金筹集及投资管理的实体内容研究偏少，导致相关对策设计的有效性与针对性不足。从立法现状来看，2011年《中华人民共和国社会保险法》(以下简称：《社会保险法》)的实施虽然为社会保险领域确立了一部统领性法律，但对于养老金筹集与投资管理中的许多具体问题，法律调整仍处于缺失、薄弱或低效的状态，亟需以有效的法制建设满足实践对法律调整的巨大需求。从对策设计来看，完善养老金筹集与投资管理机制的核心，是筹集机制改革涉及的利益平衡问题和投资管理机制涉及的风险控制问题。本文拟循此思路探讨老龄化压力下完善养老金筹集与投资管理机制的基本路径及法律对策，为推动我国养老体制改革及其法制建设尽绵薄之力。 一、我国养老金筹集机制的主要问题 狭义的养老金筹集是指养老金的征缴，即在既定的养老金征缴制度下从程序上保证养老金的足额缴纳。多年来我国的养老金面临着局部地区征缴不足的难题，在这个层面上讨论养老金筹集也具有重要的意义。不过更加重要的问题则是广义的筹集，即除了在既定制度下的程序性征缴，更重要的是从实体上保证养老金的构成，如城市职工养老保险体系中企业与个人的缴纳期限和比例、非职工居民以及农民的养老金构成、政府补贴的分配机制等，并解决因养老金筹集而涉及的改革与发展等问题。就广义的我国养老金筹集机制(以及相关的养老保险体制和整个养老体制)而言，目前存在的问题十分严峻。 (一)“统账结合”的基本模式难以适应实践需要 我国目前统账结合的基本养老金筹集模式是从1997年发布的《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》正式开始确立的，其基本特征是基本养老金分为统筹基金和个人账户，用人单位按照国家规定的本单位职工工资总额的比例(从1997年起规定为20％)缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金；职工按照国家规定的本人工资的比例(1997年规定为11％，2005年后改为8％)缴纳基本养老保险费，记入个人账户。统账结合被认为是综合了现收现付制和个人积累制的优点，“是一种非常适合中国国情的混合型制度，它能够把社会责任与个人责任两方面的优势结合起来，把公平和效率、宏观的集合风险能力与微观的激励机制结合起来”。②但统账结合在实践中遭遇的最大问题，是搭便车现象盛行，同时支付压力与日俱增。我国企业职工养老制度的确立，最直接的出发点是以政府财政“赎买”的手段，为国企改革保驾护航、减轻改革压力，而不同地区、行业的国企改革面临的实际情况不同，自然在对改革的认同度和支持力度上存在重大差别，并均对中央的财政补贴带有更大的期望。所以实践中国企改革压力大的欠发达区域往往因为缺乏足够的能力和等待中央援手的强烈预期而未能足额缴纳养老金；发达区域则因客观上要承担更重的压力而普遍出现缴费积极性差的问题。统账结合制度开辟出个人账户，主要就是为了解决对劳动者个人激励不足的问题。但绝大部分个人账户规模偏小，与基本养老金的联系并不紧密，故很难真正实现有效的激励。随着人口流动的加剧，大量欠发达地区的劳动者在发达地区缴纳较高金额的养老保险费，退休后只能在家乡领取较低金额的养老金，再加上养老保险异地转移的“便携性”问题一直未能妥善解决，这些因素均降低了劳动者缴纳个人账户保险费的意愿。特别是尽管在法律上规定了统筹基金与个人账户分立，但实践中统筹基金与个人账户实行混账管理，个人账户余额被挪用于统筹基金的支付，甚至被挪用作投资、行政支出等其他非法用途。虽然国务院从2001年开始为了强化个人账户的正面激励而先后在东北及其他地区推行“做实”个人账户的试点，但十几年来“不允许挪用个人账户”的试点在巨大的统筹债务重压下并未阻绝挪用现象，反因个人账户积累增加而衍生出巨大的保值增值压力。“个人账户实账积累的合法性前提，则至少是国家保证老百姓的这些‘养老钱’不受损失，即保值与升值。如果国家强制收缴、管理的个人账户收益率连通胀率都抵不上，老百姓只能坐观这些‘养老钱’一再缩水的话，那么制度本身的正义性、合法性则仍存疑。”③ (二)养老金“多轨制”和“碎片化”的负面影响日趋严重 受历史及现实因素影响，我国的养老金、养老保险乃至整个养老体制均呈现出多轨制与碎片化的特点。多轨制和碎片化凸显养老保险不统一、类型庞杂的问题，相比之下，多轨制侧重于横向群体之间的“多轨”，碎片化则侧重于统筹层次过低而导致的体制松散、凌乱。养老保险除了缴费型(企业职工、城镇居民、农民)与非缴费型(绝大部分机关与事业单位)、城市与农村、私人部门与公共部门等构成的整体意义上的“大双轨”，实践中整个养老保险统筹层级过低，市县甚至乡镇统筹都十分常见，导致各地政策千差万别，任意一“轨”项下还存在更复杂的区分。比如同样是企业职工养老保险，往往根据户籍性质和企业性质又分为“本地户籍和雇用外地城镇户籍人员的单位”、“雇用外地农民工的城镇企业”及“雇用外地农民工的开发区企业”等类型。又如同样是机关与事业单位，往往又区分为“差额拨款和自收自支事业单位中的在编在册工作人员”、“全额拨款事业单位中的合同制工人以及行政机关行政附属编制中的劳动合同制工人”及“全额拨款事业单位的新进在编人员”等。④多轨制与碎片化的养老保险结构导致养老金的筹集存在严重的不公平和低效，并在实践中成为各级地方政府挪用养老金的一大诱因，“纵向上信息传递严重损失，权力过度弱化，中央政府与地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓”，“横向上形成的上万个‘碎片’必将导致地方政府的权力绝对化、隐蔽化和政绩化，在片面追求GDP高速增长的环境下，地方政府对其使用管理的目标就可能与中央政府的总目标发生冲突，产生背离”。⑤ (三)养老保险费的二元征缴体制引发混乱 根据1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》，社会保险费的征收机构由省级人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收，由此形成了养老保险费的二元征缴机制。《社会保险法》也维持了这个格局。二元征缴与养老金管理的全国统筹、专户管理、一元征缴等国际惯例存在明显背离，在养老保险统筹层级低、类型混杂的客观背景下，加剧了养老保险费征缴和管理中的地方保护主义，为部门间的推诿扯皮以及地方政府违规挪用埋下了伏笔。 (四)养老金缴费与支付之间缺乏精算平衡机制与合理调整机制 对于企业特别是职工来说，养老保险费的缴费标准、流程及时限等要求十分明确，但支付(计发)却要根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素综合确定，这就没有实现缴费与支付之间的精算平衡，不符合缴费确定型养老保险模式的基本要求。此外，尽管通过法律规定明确了参照工资增长和物价上涨确定养老金的调整机制，但调整标准比较抽象，在整个政府财力受限的情况下实际调整幅度过低，不仅引发了已退休职工及其他参保人员的不满，更加剧了在职职工对精算平衡缺失的质疑。另外，在政府补贴捉襟见肘、支付效果难尽人意、养老金领取的个人激励愈发薄弱的情况下，企业20％、个人8％缴费比例却自1997年开始日益刚性化并附加严格的法律责任作为征缴保障。缴费不仅成为众多中小企业的切实负担，也成为流动性较强、非正式就业职工的负担，统筹层级低、养老保险征缴混乱则加剧了缴费与支付之间的失衡，导致欠保、退保之风盛行。 (五)政府补贴背负的压力与日俱增 多年来养老保险的改革基调与重心均是尽可能增加覆盖范围，即形成城镇职工基本养老保险(以下简称：城职保)、城镇居民社会养老保险(以下简称：城居保)和新型农村社会养老保险(以下简称：新农保)构成的全面覆盖体系。而在多轨制、碎片化、低统筹层级的客观约束下，为了在不对既有机制作出实质性突破的前提下尽快实现全面覆盖的目标，只能依靠不断扩大支出规模的政府补贴。但“摊大饼”式的政府补贴也摊薄了每一种养老金的支付能力，客观上加剧了各类养老金之间的差距，并使养老保险费成为城职保中的部分职工(如农民工)、城居保和新农保部分参保人员的负担。 此外，诸如“便携性”差、筹资来源单薄等问题，尽管随着多年改革已经有所好转，但距养老保险发达国家仍有较大差距，特别是在实践中的效果难尽人意，在很大程度上也使现行养老保险面临的困境更加严峻。广义的养老金筹集实际上涉及了社会各阶层利益的分配，因此其改革的方向和具体措施均具有巨大的外部性，往往引起较大的社会关注，甚至引发一些社会运动。美国、法国均多次出现过类似现象，在我国，这种现象也已经有出现及蔓延的势头。 二、利益平衡：改革我国养老金筹集机制的路径及对策 广义的养老金筹集，其本质在于利益分配，相应的改革及解决问题的核心在于利益平衡。从养老金的筹集模式看，无论是现收现付制还是个人积累制，抑或我国现行的“统账结合制”等折中模式，在根本上均离不开政府、企业和个人之间“横向”的利益分配及已退休职工、在职职工与后代职工之间“纵向”的利益分配。如果考虑到各国养老保险制度因历史与现实等各方面因素的影响而形成的不同地域、阶层、行业之间的养老金差异等国情与特色问题，其中牵涉的利益分配问题则更明显。 我国的养老保险改革自1997年开始正式起步，在历史和现实两方面均面临着巨大的利益分配压力。新中国成立后与计划经济配套的养老体制形成的巨大历史负担需要消化，市场经济条件下企业制度的发展形成的新的养老压力需要应对，同时还要面对因人口老龄化、社会化养老机制缺失而导致的城镇非职工居民和农村居民养老的难题。围绕着我国养老体制、养老保险体制以及养老金筹集机制改革的核心问题，均是在巨大的历史成本与现实压力面前通过利益平衡推进养老体制改革的前行。改革开放以来，决策层已经习惯在经济与社会改革的各个领域通过增量利益化解历史成本以推进改革的深化和进步。就整体而言，养老保险改革以扩大覆盖面为核心目标具有客观的合理性，也取得了不容否认的成就，展现出为了增强社会保障的“安全网”功能，养老保险改革客观上需要成本分担、利益分配来实现改革破冰和整体性改善。但成本分担、利益分配只能是手段而不能是目的，全面覆盖不能仅重形式而忽略质量，对体制性问题不能一味拖延甚至形成路径依赖。目前最大的问题是整个改革在整体上缺乏利益平衡的理念，在制度设计上缺乏规划，在具体对策上缺乏破冰的决心。下面以利益平衡为核心，对我国养老金筹集机制及相关的养老保险与养老体制的完善提出具体对策。 (一)从根本上推进多轨制与碎片化的解决，逐渐形成大一统的基本养老保险体制 必须从实质上改变多轨制的养老保险主体结构和碎片化的养老保险统筹机制。多轨制与碎片化不改，养老保险的历史成本就会继续堆积，以“摊大饼”追求增量利益的改革策略就会继续面临政府补贴捉襟见肘的难题，政府也就不得不继续通过被动提高缴费型参保人的养老金以减轻维持多轨制和碎片化的负担。养老金作为一种掺杂着政府因素与个人因素的准公共产品，由于牵涉个人在不同时间段的利益比较，不能在制度上人为形成不公平的局面，引发公众攀比，导致社会对政府的非议。 对于多轨制而言，现在改革的思路是先将机关、事业单位的养老保险问题搁置或以试点方式搁置，重点通过创设城职保、城居保和新农保形成全覆盖的基本养老保险体系。这种搁置历史问题、以增量利益和覆盖范围为核心推进改革的策略，遇到的最大障碍就是随着改革的延迟，制度收益出现明显的边际递减，历史问题对现实改革的负面影响日益增大，增量利益并未给改革创造空间，反而进一步增加了解决历史问题的难度。 改革的首要前提是必须解决公私部门养老保险的差别。必须从根本上重新部署机关和事业单位的养老保险改革，打破机关、事业单位不缴费却享受高额养老金的不正常也不公平的格局。机关、事业单位的养老保险改革固然是一个复杂、系统的问题(如公务员的岗位制度改革、薪酬制度改革、事业单位改制等均涉及宏观的体制改革)，但同时养老保险改革、养老保险费的征缴改革也可以成为整个系统改革的核心。打破多轨制这一目标和步骤，则再不能有所敷衍和拖延。从操作层面看，城职险确定的“老人”、“中人”与“新人”的区别化政策可作为参照物予以采纳，从新人入手，打破机关、事业单位养老保险越改越难的恶性循环。 改革的核心问题是解决城乡差别。解决城乡差别具体又包括解决城职保与城居保、新农保之间的差别，以及城居保与新农保之间的差别。城职保的核心在于强化对企业和个人的缴费激励，城居保与新农保的核心则在于有效强化政府补贴。在三大养老保险已经成型、全覆盖已经基本具备的情况下，缩小城乡差别的核心毫无疑问在于扩大政府补贴的规模和能力。从解决方案来看，决策部门长期以来一直推行的是“三大轨”加“打补丁”的做法，即以构建城职保、城居保和新农保“三大轨”为核心完成全面覆盖，对于农民工、失地农民以及其他群体则通过设置特定类别的养老保险应对。这种策略表面上看操作性强，但最大的弊端还是摊大饼的财政投入模式恶化了政府的财政补贴压力，同时待遇确定型的支付模式又无法形成对个人的有效激励，反而会导致农民补贴城镇居民和企业职工、农村补贴城市的新弊端。所以长远来看，最根本的方法还是无论城乡、公私部门，均建立起大一统的基本养老保险体系，政府或企业的缴费与个人缴费一样全部划入个人账户，并代之以缴费确定型的养老金支付模式，如此可以从根源上构建养老保险的个人激励。政府对特定群体的补贴可以从支付端转移到缴费端，一样可以实现社会保障的效果。 对于碎片化而言，关键是要真正实现省级统筹乃至全国统筹。要明确的是，首先，只有先解决职业与身份不同则养老保险有别的多轨制，才可能真正解决统筹层级的问题。其次，长远看来必须要实现全国统筹，短期内必须真正实现省级统筹。如果不提高统筹层级，各地养老金缴费和支付水平差距过大，中央和省级政府就无法摆脱巨大的财政压力，财政资金的使用就不能摆脱低效的困境，基本养老金的社会公平功能就无从实现。再次，目前的养老保险之所以统筹级别太低，除了各地经济发展水平差距较大、各地企业缴费水平差距较大、基金结余状况差距较大等因素外，最根本的原因是现有的统账结合的养老保险无法对个人形成有效激励，却给各地政府带来了差异巨大的成本与收益结构。在地方政府事权与财权严重不匹配的情况下，提高养老基金统筹级别无疑会进一步削弱地方财权，而养老金的征缴和支付在技术上又不得不依赖地方甚至基层政府。这就造成了中央与省级政府一头热、市县政府尤其是发达地区地方政府纷纷抵触的局面。解决问题的关键是以优化、强化中央和省级政府的补贴能力提高统筹级别。这就再一次显示出强化个人激励、建设大一统养老保险的必要性与优势，具体改革的方案则不得不涉及统账结合的基本养老保险筹资模式改革与多支柱的养老保险体系构建。 (二)以强化个人激励为核心改革“统账结合”的基本筹资模式，确立“个人名义账户制” 任何一个国家的养老保险体制均是基于特定国情的制度选择，本没有绝对固定的模式可以套用。从我国养老保险体制的构建和演变来看，统账结合即部分积累制本身是一种兼顾政府与个人负担的制度创新，与我国现阶段的基本国情具有较大的契合度，也确实对于扩大基本养老保险的覆盖范围起到了突出作用。但统账结合的养老保险模式也存在着比较突出的弊端，应该在改革推进中予以实质性解决，而不能一味搁置。无论对于目前的哪一种养老保险，以强化个人激励完善统账结合的基本模式均是核心与要义所在。长远看来，只有将政府/企业缴费部分全部划入个人账户，同时在个人账户与养老金支付之间形成精算平衡，才能从根本上解决目前的问题。在此基础上对于特定群体的缴费补贴、降低企业或特定企业缴费负担等微调性操作，才具有可行性与实际效果。作为替代性的改革措施，至少应该逐步加大政府/企业缴费划入个人账户的比例，形成明确的规则预期。 对于参保人针对传统的统账结合缺乏个人激励、统筹基金与个人账户混账管理引发大量挪用的不满，政府的应对是提出“做实”个人账户。“做实”本身并没有错，但能起到的功能却十分有限。混账管理、挪用个人账户乃至违法使用统筹基金的制度根源在于目前中央对统筹基金管得太死而地方承担的各种财政压力太大，如果这个问题不解决，统筹级别过低的现象继续维持，个人账户不能提前支取的限制仍在，即便“做实”个人账户，混账管理仍然在所难免，对于根治挪用个人账户并无实效。“做实”个人账户如果不与养老金支付的精算平衡相配套，就无法形成对个人的有效激励，也就无法化解统账结合的制度症结：如果缺乏分类管理、缺乏个人账户投资管理的创新与风险控制机制乃至整个养老金个人账户投资市场，不断“做实”的个人账户会成为新的负担。如此，如果没有多支柱的养老保险体系，“做实”个人账户将客观上削弱各级政府对于养老金的统筹能力、加剧各级政府的财政负担，由此将进一步加剧相关改革的难度。解决的方案是在改革统账结合模式的道路上放弃真正“做实”，而是将其改造为“个人名义账户”，即只在到期领取的时刻才真正“做实”。同时辅以缴费确定型的养老金支付机制和个人账户资金的投资管理机制，如此可促进统账结合的基本养老模式趋于科学与合理。 (三)构建养老保险的多支柱体系，完善政府补贴的分配机制 基本养老保险必须打破多轨制和碎片化，逐步向大一统的基本养老保险迈进。一个社会的养老体制则应该由特点、定位与功能各异的若干养老支柱构成。1994年世界银行提出了三支柱体系，即第一支柱——强制性养老保险，第二支柱——企业年金，第三支柱——商业保险。2005年世界银行又补充了两个支柱，即零支柱——一般性政府补贴，第四支柱——家庭养老。“五支柱体系”已经为现代各国所公认，成为主流的养老体制架构模式。⑥ 应该说，我国养老体制改革的决策部门已经认识到养老体制的结构性特点，以及应当由角色和功能各异的养老支柱构成养老体系与结构的必要性。比如对于企业通过年金制度实现职工养老的鼓励态度和政策日益增多。对于商业保险也开辟出了许多创新空间，比如正在酝酿试点的税收递延型养老保险；⑦以及北京、上海等四地即将试点的住房反向抵押养老保险。⑧特别是从趋势上看，构建多支柱的养老体制已经成为比较明确的改革方向。目前存在的主要问题，还是零支柱与一支柱的错位问题。多年以来，统账结合的养老模式实际上是将零支柱与一支柱混同，为追求覆盖范围，政府补贴以“摊大饼”的形式分散在多轨制和碎片化的养老保险中，既导致每一种养老保险(特别是缴费型的城职保、城居保和新农保)的支付能力较低、无法形成有效激励，也导致政府补贴压力日益增加。解决问题的关键就是厘清零支柱和一支柱在养老体系中的不同功能，以促进大一统的一支柱强制养老保险为核心，⑨一支柱的基本养老保险，应当逐渐过渡到政府/企业的缴费全部归入个人账户形成名义账户，以缴费确定养老金支付，形成全国统筹。对于区域不平衡的问题，以及城镇居民、农民工、失地农民、农村居民等特殊群体的(缴费)补贴问题，应以零支柱解决。 (四)构建并完善养老保险缴费与养老金支付之间的精算平衡 必须要实现养老金缴费与支付之间的精算平衡，这是打破搭便车、构建个人激励、平衡政府与企业、个人负担的根本，也是为全世界养老保险实践所证明了的客观规律。精算平衡的最大特点和优势是以简单、明确、易懂的规则解决缴费与支付之间的脱节和失衡，构建起明确的个人激励。只有确立了精算平衡，政府、企业和个人的养老保险成本，才可能分别度量，才能给省级直至全国统筹、企业与个人的缴费补贴、缴费比例与养老金支付的结构性调整等核心制度改革以及相关的预调、微调手段奠定科学、合理、可计算的基础，对企业和个人产生真正切实的影响。 (五)明确社保机关的征缴主体地位 改变目前养老保险费征缴的二元结构已经成为共识，但征缴权到底应当给税务机关还是社保机关却存在一定分歧。主张由税务机关征缴或逐渐过渡到税务机关征缴的观点主要强调实务操作性，特别是强调税务机关征缴有助于提高征缴效率。在当前欠缴、漏缴尚比较严重的情况下，由税务机关以征税的力度征缴无疑具有重要意义，在此基础上还有人提出将缴纳社会保险费改为征收社会保险税的主张。⑩不过养老保险费欠缴、漏缴的原因更多在于现行的统账结合模式未能形成有效的个人激励，而非征缴力度不够或缺乏法律保障。换言之，如果不能解决个人激励的问题，即便费改税也不能解决欠缴漏缴的问题。税收带有无偿性，而养老保险费却带有强烈的补偿性质和积累性质，二者在激励机制上毕竟有根本性不同。在整个养老保险向个人激励转型的大背景下，不能因为片面增加征缴能力而人为制造社保主管机关、经办机关与社会保险费征缴之间的背离。长远看来，应该是将征缴权限确定给社保主管机关。《社会保险法》显示出的这个倾向，在修订《社会保险费征缴暂行条例》时应该予以明确。(11) (六)“便携性”、延迟退休、扩大全国社保基金筹资能力等相关问题 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(2009年)、《城乡养老保险制度衔接暂行办法》(2014年7月1日实施)这两个规范性文件的推出对解决养老保险的“便携性”问题起到了极大的推动作用。前者规定凡企业职工参保人员(含农民工)跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。后者规定参加城职保和新农保或城居保人员，达到城职保法定退休年龄后，城职保缴费年限满15年的，可以申请从新农保或城居保转入城职保；城职保缴费年限不足15年的，可以申请从城职保转入新农保或城居保。这两项制度对于人口流动性极强的基本养老保险的完善具有极其重要的实际意义，对于日后形成大一统的基本养老保险也具有极其重要的衔接意义。当务之急是要通过严格督查确保“便携性”的真正便捷。这里的关键是要通过省级和全国统筹与转移、接续和衔接制度互相促进，统筹问题不能解决，必将拖累转移、接续和衔接的实际效果。此外，还应通过精算平衡、扩大保费向个人账户的归属比例、构建个人名义账户等宏观及相关改革措施放大便捷性的实际效能。 延迟退休年龄的效果与增加当期保费收入、减轻未来支付压力的效果等同，因此也具有资金筹集的意义。延迟退休本质上涉及政府、企业和个人在养老成本分担格局上的调整，无论基于域外经验还是现实国情，延迟现行的退休年龄都是养老体制改革的必然趋势。客观而言，延迟退休目前已经形成了一定程度的社会共识，《决定》也提出要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。但目前社会公众对于延迟退休之所以存在质疑或争议，直接原因来自对基本养老保险多轨制、碎片化特别是机关、事业单位等不缴费、高支付现象的不满，(12)深层原因则来自对缺乏个人激励的统账结合的基本养老保险未来支付能力的担忧。前者的解决显然必须通过机关、事业单位基本养老保险的破冰加以推进，后者的解决路径则是在一支柱养老保险改革中构建充分激励的个人名义账户制，同时发展二支柱、三支柱和四支柱，分担零支柱和一支柱的压力，促进社会化养老的成形和深化。除此以外，渐进式的延迟退休还应处理好不同职业、不同性别的区别问题，(13)不宜搞“一刀切”。 除了在养老体制改革和养老保险改革意义上讨论养老金筹集问题以及通过体制与制度改革完善筹集问题，还可以在纯粹的资金筹集意义上展开讨论。养老金支付具有刚性需求，且因为参保人在缴费与支付时分处人生不同阶段，生活压力的客观变化及参保人的主观感受往往变化较大，这些因素均导致基本养老金的支付往往出现互相攀比、水涨船高、可上不可下、对政府依赖越来越重等问题，故在养老金问题上很难“节流”(当然控制必要的管理成本是必须的)，只能尽量在筹资问题上“开源”，比如国有资产(含股权)及其收益划拨社会保障基金。从广义上来说，国有资产(含股权)及其收益如果上缴给财政部，由财政部通过转移支付、一般性财政补贴的方法补贴养老金缴费和支付，也属于扩大养老金筹资能力的方法。但一来大量国有资产的收益及其上缴具有不确定性，二来在城职保的缴费上政府并没有直接负担，政府的资金压力主要来自城居保和新农保的缴费补贴，以及支付当期和未来养老金，这些问题均需要建立储备金的方式予以解决，所以目前比较成型的制度是以上市国有股减持充实全国社保基金。2009年发布的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》恢复了2002年因冲击股市而暂停的国有股减持充实全国社保基金的制度，这也是目前对社会保障基金以及整个社会保障体制最为直接和有力的筹资补充机制。需要解决的问题主要是在减持机制、模式和比例上形成更加清晰的规则，@同时慎重对待国有股减持对股市和金融市场的影响。(15)还有学者提出运用外汇储备设立主权养老基金，与以“中央财政预算拨款”和“国有股减持划入资金”为资金来源的全国社保基金并驾齐驱，增强政府对基本养老保险的统筹能力。(16)这些建议的合理性均有详尽论证和域外经验作为支撑，但其推行明显取决于相关制度特别是宏观经济制度的改革。此外，这些对策和建议均着眼于以壮大全国社保基金等储备性主权基金的方法间接扩大政府统筹的能力，即扩大零支柱的容量与规模，而要想真正实现这些效果，显然离不开个人名义账户制、缴费确定型支付、精算平衡等一系列配套制度的推进。 三、风险控制：改革我国养老金投资管理机制的路径与对策 梳理我国养老金投资管理的背景与问题可以发现，整体上全国社保基金、企业年金与基本养老金的投资管理实行风险隔离，对前者以创造增量利益为核心、对后者以看守和管控为核心，具有一定的必然性与合理性；但对既有的基本养老金投资管理实行统账合一，则明显不符合做实个人(名义)账户、强化个人激励、缴费与支付的精算平衡等基本养老保险的改革目标，亟需制度改革及完善。 (一)确立市场化、投资创新与风险控制的基本理念 对基本养老金的投资管理问题，固然不能因为面临着日益增强的老龄化压力和通胀压力就放弃或忽略基本养老金投资管理的安全考量，但也不能因噎废食，坐视既有制度的缺陷不断恶化而不作出任何实质性改革。与筹集机制牵涉众多利益分配、受限于诸多机制和体制性因素不同，尽管养老金投资管理问题与筹集机制存在不可分割的联系，但其相对比较纯粹、具体，可以此为突破口推进整个养老金筹集与投资管理机制的进步。同时，考虑到整个养老体制面临的最大困境之一即来自于日益增加的养老金支付压力，倘若在养老金投资管理上能够形成充分、有效的制度供给，则对养老保险乃至养老体制改革均是极其强大的推动。 以上是养老金投资管理机制改革的必要性问题。就操作性问题而言，与任何公共部门和私人部门资金的投资管理一样，关键与核心均在于投资管理机制的创新与风险控制。基本养老金的特殊性如安全格外重要、投资收益与亏损的非对称性影响等问题可以通过配套制度建设予以针对性解决，但在资金使用与管理上，则离不开投资创新与风险控制这一基本法则。 保险资金投资管理体制改革，可为基本养老金投资管理机制改革的理念重塑和制度设计提供借鉴。2010年保监会发布《保险资金运用管理暂行办法》明确了保险资金(包括保险集团或控股公司、保险公司以本外币计价的资本金、公积金、未分配利润、各项准备金及其他资金)的市场化投资管理机制。随后保监会又发布了《保险资金投资股权暂行办法》(2010年)、《保险资金投资不动产暂行办法》(2010年)和《保险资金委托投资管理暂行办法》(2012年)，将保险资金的市场化投资路径予以细化。保险资金的投资管理与养老金存在许多相似之处，即均面临着许多特殊的目标及制度约束：对投资安全存在刚性需求，投资运作涉及众多主体且对各类主体的影响存在较大差别，投资亏损会产生保险公司本身无法消化的负外部性，投资绩效受限于完善的公司治理结构、成熟的资本市场以及完备的法律监管机制等。从政府监管而言，在上述特殊的目标及制度约束下，对保险资金的投资管理也在相当长时间内采取了类似目前养老金的严格看守机制。但保险资金的投资管理从2010年开始走向市场化，虽然在保险公司治理结构、资本市场发展、法律监管机制建设上均有所改观，却并未改变保险资金投资存在的特殊的目标及制度约束。可见在风险社会中，重要的不是规避风险或待损失发生后予以补偿，而应充分运用各种创新和风险控制机制运营风险、管理风险。从域外经验来看，凡采取完全的现收现付制的国家及地区，当期收费当期支付，养老金保值增值压力较小，投资管理一般也比较简单、保守，政府补贴的重点在于完善零支柱，以及通过税收政策鼓励二支柱和三支柱。但凡采取完全积累制或部分积累制的国家及地区，因个人账户产生大量结余，为应对通胀压力，必然强化投资管理。当然，具体的管理模式和工具则存在较大差别。 总之，从趋势而言，除了全国社保基金、企业年金的投资管理将在市场化的路径上继续前行和深化，养老金投资管理的市场化导向也是必然的。 (二)构建基本养老金投资管理的“统账分离”模式 从域外经验来看，在完全现收现付制的基本养老保险模式下，由于不存在明显的保值增值压力，政府除采取国债、存款等方式进行简单的投资管理外，一般会设立类似于我国全国社保基金会的储备性基金，以财政拨款等方式完成筹资，以市场化投资形成的收益弥补特定的支付压力。在完全积累制的基本养老保险模式下，政府/企业与个人缴费全部划入个人账户，养老金支付实行缴费确定原则，个人账户的投资管理存在巨大的需求和压力。从域外经验来看，此时由参保人个人自主选择市场化的投资机构，损益自负，政府一般会设立最低养老金担保或给予养老金补助。从具体的管理模式来看，又存在分散管理、中央控制和中央投资三种类型。分散管理模式的基本特点是：养老金的投资决策与具体管理均遵守意思自治原则由参保人私人选定，由承担公共职能的社会组织、基金理事会等具体负责投资管理；中央控制模式的基本特点是：养老金的投资决策由政府决定，具体管理也由政府部门实际操作；中央投资模式的基本特点是：养老金的投资决策由政府决定，管理则由政府成立、具有完全民事能力的独立法人机构操作，具体投资方式采取完全市场化的模式，包括委托外包投资、建立专门投资机构投资、与私人合作建立公司投资等。(17) 养老金投资管理模式的确定，既与一国的养老保险体制、养老体制等国情有关(即要遵守特殊性)，也要适应整个国际社会的趋势(即符合一般性)。 从我国的现状而言，在统账结合的养老保险模式下，统筹基金与个人账户并存，在提出“做实”个人账户之前，由于二者混账管理，个人账户在投资管理上并没有独立意义，因此全部养老金的投资管理实际上采取的均是统筹基金的管理模式，即限定于国债和定期存款。而在强化个人激励、“做实”个人账户的改革趋势下，个人账户的保值增值压力将日益增大，投资管理的刚性需求日益增强，此时就不宜再固守统账合一的投资管理传统。 统筹基金的投资管理存在比较明显的公共性，对安全具有更高的要求，在我国统筹为主、个人为辅的现实状况下，以及资本市场发展尚不成熟的客观约束下，对于统筹基金的投资管理不应实行分散管理模式。但也不应恪守机械、死板的中央控制模式，而应选择合理的方式向中央投资模式转型，在可能的情况下寻求投资创新。对于个人账户，则应当构建独立的投资管理机制，包括决策主体、投资主体、投资工具选择等，都应当与统筹基金的投资机制存在不同。以上即是基于目前我国基本养老金的现状提出的“统账分离”投资管理模式的基本思路。 就未来的改革而言，在统账结合的养老保险模式下个人账户如果“做实”到一定规模，那么个人账户的投资管理模式将逐步占据主导地位，相应的投资管理模式也应当作出进一步改良。如果将来能够过渡到个人名义账户制，即政府/企业与个人的缴费统统纳入个人名义账户，不再有统筹基金而只有个人名义账户，那么统账分离的投资管理模式将为个人名义账户的投资管理模式所替代，亦需要对相应的投资管理模式进行调整，具体的改革对策应考虑到现状与未来之间的衔接。 (三)基本养老金统筹基金的投资管理改革与风险控制 对基本养老金中统筹基金部分的投资管理，各国实践中的做法主要有两种。一是严格一体化的国债(及定期存款)投资模式，即全部统筹基金均投资于国债以及定期存款，不设置任何额外投资产品。这样做的好处是可以在满足基本养老统筹基金特定的保值增值目标的同时，最大可能地避免风险，特别是避免来自本国(或境外)资本市场的风险。二是“总体固定＋动态调整”的投资模式，即统筹基金的绝大部分均投向国债及定期存款，但拨出特定比例(如5％)投向风险和收益均稍大于国债和定期存款的产品，如企业债券、股票、基金等，且具体产品的比例及结构搭配实行动态调整。动态调整的投资策略既可以由特定的政府机构实施，也可以委托给独立的法人机构、专业化的养老金投资机构、市场化的投资管理机构进行。 我国目前实行的即是严格一体化的“国债＋定期存款”的模式和策略，《社会保险法》尽管于2011年颁布，但仍然沿袭了一贯的看守策略和授权立法模式。(18)统筹基金的投资管理应当安全至上，目前对此已经形成了比较明确的社会共识。有学者甚至提出在流动性泛滥、定期存款不仅无法保证收益反而给央行的流动性管理形成负担的情况下，应当实行统筹基金只能从事国债投资的大一统模式，并提出为弥补普通国债收益率较低的不足应发行利率较高的特种社保债券。(19) 安全固然是统筹基金投资管理的核心目标之一，但在现代社会下，安全与收益、风险管理其实密不可分。为了安全而忽略风险管理的必要性，未必能实现安全。不能先确立政府补贴对养老金支付的兜底担保并形成依赖，继而将统筹基金的投资管理限定于保守、不出事、宁愿低收益甚至无收益也不能有损失或者冒承担损失的风险。首先应当承认统筹基金的投资管理具有内生的需求，独立于政府补贴的兜底担保。在此基础上，应当契合中国当下以及未来的养老统筹基金以及资本市场的发展趋势，寻求更合理的投资策略及具体工具。 从养老统筹基金的发展来看，随着覆盖范围扩大、征缴机制完善、个人激励增强，统筹基金的规模也会继续扩大，从而也将增大其抗通胀、寻求保值增值的压力。从资本市场的发展来看，国债在固定权益类投资产品中属于规模大、收益低的品种，即使发行特别社保债券也无法超越这一内在局限。换言之，在耗用较多资金的情况下却将丧失更多的机会收益，因此不能将投资范围过分集中在国债。尽管我国资本市场的发展尚不健全和成熟，但也并非没有适合养老统筹基金投资的产品或结构。从另一方面而言，统筹基金规模巨大，对于我国资本市场的壮大、稳定和成熟也是一支重要的力量，全国社保基金经过多年运作已经展示出这一功能，规模大大超过全国社保基金的养老统筹基金更应通过合理的投资管理形成与资本市场的良性循环。 基本养老统筹基金应当实施“总体固定＋动态调整”的投资策略。就固定的投资工具而言，国债和定期存款的具体种类、比例及搭配也应当视情况及时调整；就动态调整的投资工具而言，应当构建适合养老统筹基金投资需求的产品池(包括企业债券特别是市政债券、同业存款与协议存款、银行间票据、国债期货、货币基金、上市公司股票等)，并根据实际情况具体设置产品比例与组合结构。 就风险控制而言，基本而重要的措施包括以下几项。其一，是投资范围限制。起步阶段可限定为境内投资，条件成熟时再放开境外投资。其二，是投资总体比例及具体比例限制。首先应当对能够用于国债和定期存款投资之外的统筹基金的总体比例进行限制(如5％)，从而构建投资总体比例限制。其次应仿照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金基金管理办法》为动态投资工具池设定结构性的投资比例限制，即规定单一投资产品的最低比例、最高比例，并设置相应的动态调整机制。其三，是明确投资决策、管理与执行机制。在投资的具体操作上有三种路径可以选择。第一种路径也是成本最低的路径，是委托全国社保基金投资，采取中央投资型模式，以《全国社会保障基金投资管理暂行办法》为法律依据，建立由理事会、管理人与托管人组成的主体结构。这样可以整套利用后者已经比较成熟的公司治理结构、风险控制措施、法律监管机制以及相应的投资经验。这种做法相当于以养老统筹基金的特定比例充实和加强全国社保基金的资产池。第二种路径是仿照《企业年金基金管理办法》的投资管理机制，采分散投资型模式，构建委托人、受托人、账户管理人、托管人、投资管理人的主体结构。这种路径在投资决策、执行与监管的分工与制约上更加细致，具体投资管理的市场化程度也更强。但将其适用于养老统筹基金的投资管理，只能等到全国统筹实现以后。第三种路径是为统筹基金投资管理特别立法，另行组建全国性的投资管理主体，具体的结构设置可以从上述二者中择其一。这种路径的优势是可以充分考虑养老统筹基金的特殊性，同时与全国社保基金形成有效竞争，亦可为相应的法律监管提供更具体的依据。其四，是构建严格的信息披露机制和违法责任追究机制。应明确信息披露的标准、内容、程序、监督，以及违法责任的形式与内容，具体可以参照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金基金管理办法》等。 值得特别指出的是，统筹基金的投资管理改革，在根本上必须有养老金的省级统筹乃至全国统筹作为制度保障。 2012年3月20日，国务院批准全国社保基金理事会受广东省政府委托投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，资金分批到位，委托期限暂定两年，(20)从而开启了养老金入市的大门。但财政部在同年3月26日即发布《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》，重申除国债和定期存款外，地方不得动用基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资，显示出地方与中央、社保主管机构与财政主管机构之间的博弈。 从现实而言，决策层不可能不清楚养老统筹基金面临的增值保值压力，以及统账合一、看守导向的投资管理存在的问题和养老金投资管理改革的趋势，但养老金统筹层级过低、提升统筹层次难度巨大的现实，迫使决策层只能采取看守、消极的态度。其背后的逻辑是，既然事实上难以控制各地养老统筹基金的管理，就只能通过立法给出最低限度的要求、划出明确的红线和禁区，以尽量保证统筹基金的安全，并通过能够执行的违法责任追究来实现这种最低层次的监管。同时，在另一端不断推进和深化全国社保基金的市场化投资运作，以此消解养老统筹基金的增值保值压力。可见，实质推进基本养老金的统筹，尽快实现省级统筹和全国统筹，乃统筹基金投资管理改革与风险控制的基础条件。 在向这一目标迈进的过程中，也不应该以一成不变的看守空等省级或全国统筹的到来。中央看守、消极、有违各地养老统筹基金投资管理客观需求的投资管理限制，客观上成为许多地方违规投资、挪用养老统筹基金(以及个人账户)的诱因。因此，即使在统筹层次低下的当下，也应该通过合理的制度创新打破养老统筹基金投资管理的困境。比较可行的办法是目前先推开广东模式，以特别授权的方式授权并限定省级政府委托全国社保基金投资运营，同时修改财政部的相关规定以避免法律规范形式上的冲突；待条件成熟时可以直接授权省级政府对省级统筹形成的养老统筹基金具有合法的投资管理权限，并以统筹层级实质性提高的程度作为投资授权的依据。具体投资管理形式可以选择委托全国社保基金基金会，也可以选择设立独立、专业化的投资管理机构，从而形成与全国社保基金的竞争，为地方政府提供委托投资的选择权。这样，一方面可以变堵为疏，为地方政府合理且必要的投资管理放行，另一方面也可以形成地方完善统筹机制的激励。具体投资管理应依照前述“总体固定＋动态调整”的机制进行。待真正实现养老统筹基金的全国统筹以后，则应进一步扩大市场化投资管理的程度。 (四)基本养老金个人账户的投资管理改革与风险控制 基本养老金个人账户的投资管理问题长期以来得不到重视，最主要的原因是其整体规模较小、征缴程度较低，此外缴费与支付未形成精算平衡客观上也减轻了保值增值的压力。但也正因为如此，个人激励导向、“做实”个人账户的推进势必将个人账户投资管理的压力迅速堆积并显现。 实践中，由于个人账户资金的外部性较低，所以其投资管理改革的起步也较早。自2005年12月启动9省份“个人账户的中央财政补助部分”委托全国社保基金投资管理试点以来，全国社会保障基金理事会公布的数据显示，截至2011年底，其共受托管理个人账户基金本金543.62亿元，年均投资收益率为10.27％，超过同期通货膨胀率近8个百分点，比承诺收益率高出6.8个百分点。(21)与此相比，未试点省份通过统账合一、投资国债和定期存款所获收益则相去甚远。尽管在统筹基金为主、个人账户为辅的现状下这种收益差距尚未形成明显影响，但在“做实”个人账户的大趋势下其无疑将会对未试点省份产生巨大压力。 中央的政策也是在逐步放开个人账户的投资管理。《社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(2011年)、《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》(2011年)的表述变为“实现基础养老金全国统筹”。《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》(2013年)也提出“十二五”期末实现“基础养老金全国统筹”。所谓基础养老金，也就是基本养老金中的统筹基金部分。对个人账户投资管理的松绑尽管不乏中央考虑全面统筹难度太大因此暂时收缩统筹改革范围的因素，但客观上也是对各地政府完善个人账户养老基金投资管理的激励。以省级统筹为单位，用中央财政补助部分作为试验，也体现出风险控制和追求示范效应的意图。 从实践来看，在“做实”个人账户的大背景下，以市场化为核心推进个人账户的投资管理，已经是大势所趋。只要中央进一步放开政策限制，推行统账分离，各地对个人账户投资管理的改革将会不断扩大和深化。这就要求中央的政策重心要从看守、限制转向鼓励创新，同时强化风险控制指引和法律监管机制的构建。 首先，投资管理的主体应该进一步扩大。短期内为保障基本的秩序和形成基本的监管规则，可以限定由省级政府形成统筹后委托全国社保基金予以投资管理。但长期看来，随着个人(名义)账户积累的“做实”和强化，个人账户资金的(名义)个人产权属性日益突出，就应当在投资主体的设置上引入个人选择和市场竞争。个人名义账户制尽管限定了个人账户的变现时间，但是并不妨碍在实际运营过程中引入市场化的投资运营机制，保障参保人的准信托利益。(22)如此，就应在追求秩序、安全价值的同时尊重参保人的选择权，可行的办法是授权省级政府依据《企业年金基金管理办法》选择市场化的投资管理主体。 其次，投资管理的资金来源应该逐步扩大，从中央财政资金的补助部分扩大到全部个人账户资金。如果将来实行完全的个人名义账户制，即政府/企业的缴费部分也全部纳入个人名义账户，则投资管理的资金规模将十分庞大，所需要的投资管理机制也需要从根本上予以重构。 最后，投资管理的产品选择应该以市场化为核心，逐步向完全的动态调整机制迈进。可以在总体投资比例控制和单一投资比例控制的基础上，大幅度增加个人账户资金可以投资的产品范围，作为最重要的机构投资力量之一深度参与资本市场的发展，具体的产品可以包括国债、定期存款、企业债券特别是市政债券、同业存款与协议存款、银行间票据、国债期货、货币基金、上市公司股票，以及保险产品、期货、权证、融资融券、新三板、次级债、资产证券化等，并可以根据各类投资产品的运营规则以及相关情况予以调整。 (五)全国社保基金、企业年金的投资管理问题 从广义来看，全国社保基金在功能上类似于养老保险体系的零支柱，企业年金则属于第二支柱。从基本养老金的投资管理来看，二者特别是全国社保基金的绩效事关当下以及相当长的时期内养老金投资管理的成败。 自《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(2001年)、《全国社保基金境外投资管理暂行规定》(2006年)、《企业年金基金管理办法》(2004年发布、2011年修订)发布并实施后，全国社保基金、企业年金的投资管理实现了有法可依。目前最主要的两个问题，一是在公司治理以及具体的投资管理上受到政府的控制程度依然太深，市场化的程度依然不够，整个监管的控制导向依然过于明显和强烈，从而制约了二者在整个养老体系中的功能。这其中固然有诸多因素的制约，且从改革的眼光审视也确实体现出了发展与进步，但与整个养老保险体制改革以及养老体制改革的迫切要求仍然有较大差距。应当进一步转换立法及监管的理念，以市场化为导向完善独立的公司治理结构，促进投资管理决策、执行与监管机制的独立性与专业性。(23)二是如何熨平二者在投资管理中出现的损失。无论是全国社保基金还是企业年金，以市场化方式运作必然会产生收益率的波动，而与一般的投资损失由投资者自负不同，全国社保基金(含受委托的统筹养老金与个人账户资金)和企业年金的亏损将导致巨大的外部性。而且与一般的亏损做实在短期内即可见不同，全国社保基金和企业年金的投资损失在当期意义不大，以当期损失评判投资绩效有违其投资管理的客观规律。但一旦损失积累“做实”影响当期支付，则往往产生系统风险。在目前的解决方案下，全国社保基金(非受托管理部分)由财政兜底，而且没有直接的支付压力，这种方案虽然可以避免损失累及整个基本养老保险体制，但政府财政承受的压力也在不断累积；全国社保基金受托管理部分(个人账户中的中央财政补助部分)则由全国社保基金允诺收益并以财政担保补贴的方式解决亏损或收益差额问题，事实上损失的风险还是转嫁给了政府财政；全国社保基金受托管理的其他资金(如广东省委托的1000亿养老统筹基金)，约定收益率但没有中央财政兜底担保，则损失的风险由全国社保基金和广东省分担；企业年金的投资损失则不设立政府补贴。市场化运作不可避免地会导致损失，完全转嫁给政府财政反而破坏了投资管理的客观规律。只要能够做好风险控制，真正按照独立、专业的市场化要求调整好投资管理的具体策略及工具，养老金投资管理损失的当期风险基本可控而且可以通过后期调整加以弥补。具体的对策一是在投资管理中严格落实总体比例限制、单一产品投资比例限制、动态调整机制、信息披露等要求；具体的对策二是在用政府补贴构建底线性担保的同时加强市场化的风险补偿机制，比如在投资管理的产品设置中加大万能保险产品、投资连结保险产品等商业性保险的配置比例，或者直接通过政府补贴保费、限定保险金额的方式为养老金投资设置专门的政策性保险品种，确保当期亏损能够弥补，或者投资能够获得最低限度的收益。 四、养老金筹集与投资管理的立法结构与监管协调 就养老金筹集与投资管理改革的法律问题而言，法律对策的核心即在于对前文讨论的背景、问题、对策等实体内容的表达，特别是推动涉及相关问题的法律能够尽快制定或修订。 养老金筹集与投资管理领域的法制建设，一直存在集中度不够、统一度不够，全国人大及其常委会制定的法律少、相关部门制定的规章多，全国统一的立法较少，地方法规、规章以及其他规范性文件多等问题。这些问题饱受学界、舆论和公众诟病，在一定程度上也确实反映出养老保险统筹层级低、体系庞杂、管理零散的弊端。但养老体制改革、养老保险体制改革以及养老金筹集与投资管理机制的改革，并不是简单地提高立法等级、收紧立法权限就能解决的。相反，这些问题的内在特点与外在环境决定了不能追求形式上大一统的立法结构。首先，在牵涉到改革与利益调整、特别是历史因素与现实因素交织混杂、改革又需要较强的技术性和专业性的领域，立法的位阶与效力的直接往往成反比，这已经成为我国经济与社会改革领域的惯例。一味追求高位阶、高度集权的立法，过于抽象、原则的立法只会将更多的实质问题延后，反而不利于用法治的方式解决问题。在养老金筹集与投资管理领域，《社会保险法》只能起到统领的作用，重在确立基本原则和架构，并发挥规则指引功能，合理引导下位立法，比如统账结合的养老体制改革、省级统筹与全国统筹的改革目标等；并在具有全国意义的问题上明确基本方向和规则，比如“便携性”、延迟退休等：至于其他具体问题的立法，只能留给有立法权的部门和地方。对当下部门立法和地方立法存在的弊端，则应当通过法律监督的方式予以解决。其次，在现代社会，经济与社会改革对法律治理的需求越来越多元化、技术化和专业化，这就要求法律的渊源和形式也应当多元化。有些问题适宜也需要通过法律(重点是设置违法责任)来解决，比如养老金投资管理的法律监管问题；但有些问题需要通过规划来解决，比如以个人激励为导向的养老体制改革；还有些问题需要通过指引来解决，比如统账分离的投资模式，“总体固定＋动态调整”的投资策略等。法律规范、规划、指引都属于规范性文件的类型，也都应该属于广义上的养老金筹集与投资管理法制建设的组成部分，在不同的领域和问题上发挥各自的功能。在目前养老金筹集与投资管理的法制建设中，规划过于宏观、对核心目标的实施路径不够明确，指引基本处于缺失状态，大量的法律、法规、规章和其他规范性文件由于没有注意应有的功能定位而存在实施性差、协调性差等问题。应当以规划——法律规范——指引为核心，对既有的法律体系进行梳理及整合。 就前文讨论的养老金筹集与投资管理的实体内容而言，法律监管问题除了加强执法力度、强化违法责任追究保障养老金安全以外，值得特别讨论的核心问题是监管权的分配与协调。首先是中央及其部门与省级地方政府之间的监管权冲突。在省级统筹尚未实现、地方承担直接且主要的养老负担的情况下，如果中央无法在养老金补贴及转移支付上形成有力支持，同时又垄断统筹标准、支付标准、缴费比例、调整机制、转移衔接、延迟退休、投资管理的立法权，那么目前这种中央监管政策边际效应递减的局面还将继续。所以，对于纵向的监管权协调，关键是要构建法定的机制以便于地方政府表达自己的利益诉求。比较可行的方法是以试点的形式扩大授权地方立法的范围，并且在上述核心问题上尽量吸收和整合地方政府的意见，从而激励省级地方政府在完成省级统筹的过程中形成相应的监管能力以及契合中央战略与规划的制度建设。此外还有财政部门与社保部门之间的监管权冲突，特别是基本养老金投资管理的监管权分配问题。尽管《社会保险法》确立了社保部门的主管权限，但实践中财政部门在养老金预决算控制、养老金存储、账户管理等关键环节也拥有法定的控制权，从而形成了两大部门博弈及掣肘的局面。从养老金投资管理的实际需要来说，社保部门负责养老金征缴、投资决策、执行、监管等实体内容的全流程组织与实施，财政部门专门负责预决算、账户托管等资金管理，再辅以审计部门进行专业的审计监督，如此各司其职、各尽所长的多部门协作监管机制具有充分的合理性与必要性。养老金投资管理的监管权分配涉及两大部门的利益分配，为了在加快推进养老金投资管理改革的同时满足相应的监管需求，促进多部门协作监管机制的构建和实施，参照其他领域解决类似问题的经验，(24)建议尽快在国务院层面组建“深化养老体制改革领导小组”，由总理或副总理任组长，人力资源与社会保障部、财政部、国家审计署、全国社保基金理事会、银监会、证监会、保监会等部门领导作为成员，为养老体制改革、养老保险体制改革以及养老金筹集与投资管理机制改革过程中的部门协调提供有效的组织与制度保障。 注释： ①参见刘金松：《未富先老的人们》。《经济观察报》2012年12月28日第10版。 ②郑秉文：《“名义账户制”：我国养老保障制度的一个理性选择》，《管理世界》2003年第8期。 ③郑晓珊：《基本养老保险个人账户“实账”省思——谈〈中国养老金发展报告2011〉的核心之困》，《法学》2012年第4期。 ④参见郑秉文：《中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化”冲动探源》，《甘肃社会科学》2009年第3期。 ⑤郑秉文：《社保基金违规的制度分析与改革思路》，《中国人口科学》2007年第4期。 ⑥参见郑秉文、孙婕：《社会保障制度改革的一个政策工具：“目标定位”》，《中央财经大学学报》2004年第8期。 ⑦参见黄蕾：《上海市已将个人税收递延型养老保险试点方案递交财政部》，http://finance.people.com.cn/stock/n/2012/0702/c6781518420736.html，2014年4月23日访问。 ⑧参见《老年人住房反向抵押养老保险，广州等四城首批试点》，http://news.la.xafc.com/show-403-18859-1.html，2014年4月23日访问。 ⑨目前城居保和新农保以自愿为基本原则，这一点应当在建立大一统基本养老保险的过程中逐步解决，可通过示范、鼓励和政府在缴费端的补贴等方式逐步形成基本养老保险的全面覆盖及强制性的保障功能。 ⑩参见徐怡哲：《〈社会保险法〉的实施亟需社会保险“费改税”》，《税务研究》2011年第3期。 (11)《社会保险法》第59条规定：“县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”2011年《社会保险法》颁布后，1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》却没有跟进修订，以改变二元制的征缴机构。修订最大的阻力应该是在医疗保险费的征缴和支出管理上存在人保部门与卫生部门的争执。 (12)对于机关、事业单位而言，延迟退休会产生分化问题。对于握有特定职权的人员，延迟退休实际上变相延长了权力的支配价值，故引发公众对其以延迟退休分担政府养老成本压力的质疑。但对于非职权部门的公务员、事业单位工作人员特别是已经改革的学校、医院等工作人员来说，延迟退休使其面临着与一般企业职工同样的压力。 (13)撇开特定职业和身份蕴含的职权性福利不论，对于不同职业(如教育、医疗、企业之间)应实行差别化的延迟退休制度，基本已成共识。但对于男女在退休年龄调整机制中的差别则尚未引起足够重视。参见潘锦棠：《养老社会保险制度中的性别利益——兼评关于男女退休年龄的讨论》，《中国社会科学》2002年第2期。 (14)参见杨俊、龚六堂：《国有资本收入对养老保险的划拨率研究》，《经济研究》2008年第11期。 (15)此外，如果养老金省级统筹确实是一个不可逾越的阶段，以及省级政府客观上也存在设立储备金的需求，就应当在条件成熟时允许省级政府设立省级社保基金，并允许其减持地方上市国企的股权予以充实。 (16)参见郑秉文：《中国建立“主权养老基金”的急迫性及国际比较——应对“中国威胁论”与外汇储备二次分流的战略思考》，《国际经济评论》2008年第2期。 (17)参见郑秉文：《社保基金的法律组织形式：欧盟的经验教训》，《中国政法大学学报》2009年第1期。 (18)《社会保险法》第69条规定：社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。 (19)参见郑秉文：《社保基金违规的制度分析与改革思路》，《中国人口科学》2007年第4期。 (20)参见金水、肖君秀：《广东投石问路中国版401K计划，万亿养老金遐想》，http://finance.sina.com.cn/stock/y/20120324/083011669218.shtml，2014年4月27日访问。全国社保基金理事会官网上只能查阅到2012年年度报告，其中列明其受托管理基金中包括广东省人民政府委托管理的广东省部分企业职工基本养老保险基金结余资金及其投资收益，但未载明该项基金的投资收益情况。2013年5月28日，广东省十二届人大常委会第二次会议公布2012年广东委托全国社保基金理事会投资运营养老金年化收益率为6.72％(实际应收收益率按实际投资运营时间半年多计算约为3.4％)。参见《委托全国社保基金收益高，广东争议社保基金入市扩容》，http://stock.sohu.com/20130530/n377458915.shtml，2014年4月27日访问。2014年4月1日，据《中国证券报》报道，广东省委托全国社保基金投资运营的1000亿元养老金两年累计投资收益接近百亿元，超出双方约定的收益率水平，也跑赢了CPI。参见《广东养老金委托社保基金投资，两年累收百亿跑赢通胀》，http://news.etnet.com.cn/all-jishixinwen/240401758.htm，2014年4月27日访问。2014年1月。广东省十二届人大二次会议提请审议的《广东省2013年预算执行情况和2014年预算草案的报告》将广东社保基金(含委托全国社保基金理事会投资运营的部分)纳入预算管理，但并未公布两年来的委托基金收益以及到期后是否延长委托等信息。参见《广东千亿养老金6.73％收益争论：高了还是低了》，http://money.163.com/14/0121/01/9J2VDH7600253B0H.html，2014年4月27日访问。 (21)参见《地方养老金托管入市5年探路：年均投资收益率10.27％》，http://finance.sina.com.cn/stock/zldx/20120316/021511603350.shtml，2014年4月27日访问。 (22)参见倪受彬：《公共养老金投资中的受信人义务》，《法学》2014年第1期。 (23)参见郑秉文：《中国企业年金的治理危机及其出路——以上海社保案为例》，《中国人口科学》2006年第6期。 (24)如依据《中华人民共和国反垄断法》组建的国务院反垄断委员会，依据《中华人民共和国食品安全法》组建的国务院食品安全委员会，以及2008年成立的国务院深化医药卫生体制改革领导小组(2013年具体工作由国家发展与改革委员会转入国家卫生与计划生育委员会负责实施)等。标签：养老保险论文; 养老金论文; 统账结合论文; 机关事业单位养老保险论文; 新农保论文; 上海养老金调整论文; 社会保险法论文; 北京养老金论文; 增加养老金论文; 养老论文; 压力管理论文; 激励模式论文; 法律论文; 事业单位工资论文;