WTO与中国电信业新的监管框架_电信论文

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一、前言

日前，我国与美国就加入世界贸易组织达成协议，此举为中国最终加入WTO扫清了最大的一个障碍。加入世贸组织是我国政治经济生活中的一件大事，对电信业来讲，WTO 协议意味着我国电信业的进一步开放，因此加入WTO必将掀开我国电信改革和发展的新的一页。

人们之所以对加入WTO有如此高的期望是因为，加入WTO会给各个方面特别是消费者带来巨大的收益，推动中国电信业的进一步发展，并由此带动整个经济的持续发展。这种想法是有根据的，因为改革开放20年来，我们正是通过不断地扩大对外开放，建立和完善市场竞争机制，才使得我国经济和社会都得到了持续的发展，人民生活有了很大的改善，这是有目共睹的事实。

所以，将这种推理运用到电信业是很自然的一件事，并且也是有充分的理由的，实际上这正是我国开放电信、引入竞争的主要原因。但是，如果说原有的垄断体制主要是过多地保护了现有垄断企业的利益的话，简单地应用这种类比也可能产生另外一个问题，即忽略电信业本身的一些特性，从而由于忽视或者缺少必要的产业监控而不能保证平稳有序公平的竞争环境，也就不能达到使国家、企业和消费者都能从电信开放中受益的目标。

二、电信业的技术特征

简单地讲，电信业的主要特征是存在规模收益和网络外部性。因此，电信市场在本质上是一个不完善市场，部分市场甚至具有自然垄断结构，尤其值得一提的是，对于象中国这样的发展经济，某些发展特征对电信市场的产业组织结构有着重要含义，比如与发达国家相比，由于需求处于比较低的水平，这种自然垄断特征可能更为明显。

可以用图1简单地说明这种情况。假设Du和Dd 分别是发展中国家和发达国家的需求曲线，U是某个电信厂商的平均成本曲线。容易看出，在发达国家，即具有较高的需求曲线的情形，如果允许竞争（不妨假设市场中只有二个完全相同的运营商），每个运营商的产出为Qd，所以平均成本为CQd。而在垄断结构下，该运营商的产出为2Qd，相应的边际成本为C2Qd，显然C2Qd＞CQd，即引入竞争后的产业平均成本小于垄断时的平均成本，所以应该引入竞争；在发展中国家，如果允许竞争，每个运营商的平均成本为CQu ，而在垄断结构下，该运营商的边际成本为C2Qu，由于C2Qu＜CQu，所以垄断结构可能优于竞争。

图1 发展经济与自然垄断

当然，这个简单的分析框架只是将需求水平较低这一发展因素分离开来，在这种情况下得到的结论并不能说明不应该引入竞争，它只是强调制定竞争政策需要考虑制度约束，而为了说明引入竞争的必要性，还需要考虑其它一些重要因素，包括内部组织和激励等。尽管如此，它至少说明了中国特色并不是一句形式主义的空话。

既然电信市场是不完善的，那么只靠市场机制可能难以消除运营商的市场支配力量。从这个角度讲，电信市场与普通的产品或者服务市场存在着一些明显的差异，这正是开放电信业存在如此多争议的最基本原因。在这种情况下，可能需要一定程度的来自于市场之外的干预或者监控。虽然电信技术在不断的变化和发展，在加入WTO 开放电信市场以后，至少从目前来看，这种基本情况恐怕不会有本质上的改变。

得出这种判断的主要理由是，在电信业中，人们对网络竞争或数网竞争的市场结构的理论框架仍然缺乏足够的理解。作为电信业网络竞争理论的基石，拉丰－蒂罗尔－瑞（1998a，b）建立了有关的市场竞争理论，但是这个理论带来的问题是，在相当一般的条件下，比如当网络之间具有充分的替代性，或者网络之间的竞争充分激烈时，竞争均衡并不存在。那么这个结论的含义究竟是什么呢？可以用一个类比来说明。我们之所以对市场机制如此坚信不移，一个重要的原因是，阿罗－德布鲁定理可以保证，在一定条件下，市场机制不但存在均衡，而且可以使资源配置达到某种意义（帕里托）下的最优。试想一下，如果没有阿罗—德布鲁定理，我们还会对市场经济如此坚信吗？从另一个角度讲，如果离开了阿罗－德布鲁世界，我们有理由相信可能需要不同的制度安排，即产业监控（注：当然，这并不意味着政府一定进行干预，是否干预最终还要取决于干预成本。）。

既然需要一定程度的产业监控，那么谁将担任这个重要角色？显然，承担这个责任的机构必须具备一定的独立性，而且要保持利益中性。从实际的制度安排来看，在很多国家，这个责任过去一直主要由政府部门或规制机构，即行政、立法、执法之外政府的第四个分支来承担。在我国，虽然已经进行了多次政府机构改革，但是由于历史原因，到目前为止，电信行业仍然是由政府部门（现在主要是信息产业部）来负责监控。由于政府管理部门与国有电信企业之间存在的千丝万缕的联系，现有的监控制度很难适应加入WTO之后电信开放的新环境。

三、WTO与新的监控制度

加入WTO后，我国面临的首要改革任务就是制度建设，具体来讲，就是建立符合市场经济的规制和反垄断制度，包括颁布适合中国国情的电信法和反垄断法，成立独立的规制机构，建立和健全反垄断机构，从而做到对电信业的监控职责清晰，有法可依。简单地讲，所谓规制制度就是在事先确定一定的游戏规则，而反垄断制度则是在事后认定企业是否有犯规行为，如果有的话，要实施相应的惩罚。

建立和完善反垄断制度似乎是一件比较容易理解的事，因为电信开放本身意味着不断地用竞争代替规制，而在竞争机制下，将主要依赖反垄断制度来约束企业的垄断行为，保护消费者的利益。相比之下，建立新的规制制度似乎令人难以理解，因为有很多人甚至认为，随着电信业的不断开放，现有的规制体制将不复存在，而代之以反垄断制度。这种看法虽然有一定的道理，但是却忽视了规制在促进有效竞争形成中的重要作用。

建立有效的规制和反垄断制度，确立电信开放竞争后新的游戏规则是为了促进有效竞争的形成，提高电信运营效率，只有这样才能让消费者、运营商和国家都能从电信开放中受益，形成各方都是赢家的局面。竞争的压力会促进服务资费的降低，服务质量包括服务的多样性和服务的创新的提高，企业经济效率的改善，财政收入的增加等，从而促进整个经济的发展，但是所有这一切都依赖于有效竞争能否形成。

然而在电信业，形成有效竞争并不是一件容易的事，因为竞争者进入市场时肯定会面临很多困难。在法律条文上规定开放电信市场是一回事，在实际中解决引入竞争后所出现的问题则又是另一回事。要理解这一点，需要回顾前面提到的电信产业所具有的另一个重要特征：网络外部性。由于网络外部性的存在，新进入者往往需要借助互联互通政策，或者特殊的市场准入帮助，才能得到足够多的用户赖以维持生存，并对现有垄断企业产生足够的竞争压力。譬如为了扶持中国联通的发展，政府给了联通一系列优惠的政策，包括有利的资费政策等，否则的话，在同等条件下，用户显然不会加入联通网，有效的市场竞争也就难以形成。虽然利用非对称规制协助市场准入是目前比较常用的方法，但是这种做法也带来很多问题，最主要的是偏向新进入者的做法显然有悖于公平竞争的原则，因此这种政策是不可能持续下去的，特别是在国外运营商进入中国市场以后，非对称的规制政策更不可行，因而有效竞争的形成在很大程度上要依赖于公平透明的互联互通政策。

那么，互联互通政策能否由运营商们自己自由地协商解决呢？恐怕至少在中短期内，答案是否定的。其原因是，在相当长的一段时间内，原来的垄断运营商与新进入者将会处于非常不对称的地位：前者已经有相当规模的网络设施，而后者则刚刚起步，因此垄断运营商在谈判中将处于支配地位，并且极有可能想尽各种办法拒绝竞争者的互联互通请求。在实际中，现有服务商可以很容易的通过操纵技术标准，松绑的程度，提供互联互通服务的质量和时间等，有效地阻止其它服务商的进入。但不要忘记的是，除了现有运营商有可能有垄断行为以外，新进入者也同样有可能向现有运营商提出过分的要求，这二方面的因素使得企业之间很难达成互惠互利的协议，因此可能最终需要由政府部门出面来确定游戏规则。

设计一个好的互联互通政策是一个极为复杂的问题，其核心是如何通过接入费这一主要手段，给原运营商提供为竞争者提供适当接入服务的激励。接入政策不但要保证适当补偿原运营商，而且还要保证有效的市场准入。因此，确定互联互通政策需要首先了解与之相关的激励问题：接入费对现有运营商和新进入运营商的影响是什么等。设计好的互联互通政策还需要大量的专业知识，包括大量有关成本和需求的信息。特别值得一提的是，由于新进入者需要有很大的沉淀投资，而接入费又是盈利状况的重要决定因素，所以需要利用规制在事先确定好互联互通政策；否则的话，如果仅仅依靠反垄断制度在事后进行干预，资本市场就会对这种风险做出相应的反应，假设企业必须借助资本市场融资，那么这种不确定性就会增加运营商的融资成本。

对新监控制度的另一个要求是公平和透明性。在电信市场对外开放以前，不管怎么说，运营商都是国有企业，自己家里的事情好商量，所以尽管竞争者之间存在着各种各样的利益冲突，但是终究可以通过上级部门的协调加以解决。在过去，中国电信不管与联通在接入政策上产生过多大的分歧，但是通过上级部门的出面协调，问题终究得到了解决。但是当外面的公司进来以后，显然不可能再通过这种家长式的解决方式来调解利益冲突，而只能求助公正透明的制度或者新的游戏规则。

四、WTO与过渡政策

为了形成有效竞争的局面，除了需要重建规制和反垄断制度以外，另一个重要的政策问题就是要解决好电信开放过程中的一些过渡问题，如果不能解决好这些过渡问题，不但有效竞争难以形成，还会出现政治上的反弹，影响改革的进一步深化。

引入竞争后面临的第一个问题就是，如何保证在新环境下实现普遍服务等公共目标。保持这些公共目标一定程度的连续性至少有二个方面的意义：第一，这是一个政治上高度敏感的问题。随着竞争的引入，原来享受普遍服务义务的既得利益集团面临失去这些好处的威胁，因此会成为改革的阻力。第二，这些公共目标与发展的目标息息相关。由于迄今为止，作为基本电信业务来讲，我国的电话普及率仍然很低，在偏远和经济尚不发达地区更是如此，但是电信部门作为一种非常重要的基础设施，正是这些地区摆脱贫困和发展经济所急需的。因此普遍服务作为政策目标来讲对我国仍然具有十分重要的意义。

既然要坚持实现普遍服务，那么现实的政策问题就是如何实现这样的公共目标。在传统上，普遍服务主要是通过交叉补贴机制来实现的，比如通过确定很高的长话资费，由此得到的资金被用于发展高成本地区的电信基础设施。但是在开放电信以后，这种资费结构或者交叉补贴机制显然不可能再维持下去，因为新进入者肯定首先进入最有利可图的市场，一旦这种情况发生，竞争压力就会降低原来的高资费水平。所以在一般情况下，竞争与交叉补贴是互相矛盾的。因此，为了实现普遍服务义务，就必须寻求其它的机制，比如建立普遍服务基金或者开征普遍服务税，这种做法实际上是将暗补改为明补，因而具有公正、透明的特点，但这种机制与交叉补贴相比是否更有效率取决于税基的大小，以及税收体制的效率，这是一个比较复杂而难以得出定论的问题。

为了说明这个观点，考虑某个运营商在某个地区提供电信服务的问题。假设该地区有两种类型的用户：高收入和低收入用户（或者城镇和农村地区）。由于为前者提供服务的平均成本较低，而为后者提供服务的平均成本较高，如果让资费完全反映成本，则高成本地区用户很有可能没有享受电信服务的能力，或者运营商根本不会在高成本地区提供服务。在垄断体制下，为了让这些用户也能享受到电信服务，可以在保证运营商回收成本的前提下，实行交叉补贴，即用低成本地区的利润补贴高成本地区。此时，回收成本或交叉补贴造成相对价格扭曲，扭曲带来的福利损失取决于预算约束的影子价格。

在引入竞争以后，由于竞争者首先进入利润率高的低成本地区，竞争将造成垄断利润的消失。此时，为了能够继续为高成本地区的用户提供服务，就需要利用财政资源。但是取得税收收入本身也会对经济产生一个扭曲，扭曲的程度取决于税收和税制体制的效率，即公共基金的影子成本。容易看出，当公共基金的影子成本很高时，相对来讲后面这种提供普遍服务的制度安排会带来更大的福利损失。

这是一个对中国经济具有不同寻常意义的结果。我们知道，由于中国经济存在的各种扭曲，特别是较低效率的税收体系，其公共资金的影子价格远远高于发达经济的公共资金成本（中国为1.5～2.0，发达经济为0.3）。这个结果告诉我们，在制定竞争政策时，必须充分考虑到中国经济的制度约束，因而需要小心地设计适合中国国情的竞争政策以及相应的配套政策，只有这样才能使引入竞争成为一种具有帕里托改进效应的改革政策。

除了普遍服务等公共目标以外，竞争政策还要妥善地解决开放电信市场对国家财政的冲击。传统上，电信业一直是政府财政的一个重要来源，应该说这样的财政税收体制体现了我国的经济发展阶段和制度特征。但是开放电信市场后，原有的税制结构肯定难以适应新的开放环境，因为竞争压力会造成赢利水平的下降，从而影响电信企业给财政上缴的税收和利润。为了保证可持续的财政收入，就必须调整税制或税基，比如将原来的收入所得税改为营业税，这样才能保证原有的财政税收不会受到影响。

从这个角度讲，开放电信市场调整资费意味着一个利益调整过程，也就是说，为了给电信企业提供充分的激励，保持电信部门原有的对财政收入的贡献，并且保证电信基础设施的建设，资费调整必然要兼顾各个方面的利益，所以开放电信后资费下降的幅度和速度可能不会象想象的那样大和快。特别需要指出的是，从电信业得到较多的财政收入是充分考虑到中国的经济特征后的一种体制安排。根据经济学理论，利用扭曲电信资费的方法获得财政收入显然不是一种最优意义上的做法。由阿科森－斯蒂格利茨（Atkinson－Stiglitz，1976）定理我们知道，进行收入再分配最有效率的方法是利用直接税，而间接税或者利用规制手段进行收入再分配会对经济产生更大的扭曲。但是该定理的成立是有条件的，这些条件包括假设国家可以观测经济人的收入等，如果这些条件不满足，利用间接手段就很有可能更符合效率原则。实际上，发展中国家普遍存在的制度缺陷，正是其税收制度与发达国家存在很大差异的主要原因。由此可见，中国现有的财政税收体制是一种次优的制度安排，它对经济产生较小的扭曲，使消费者承担较轻的负担。所以，在开放电信市场调整税制时，应该充分地考虑到这个重要的过渡因素。

对消费者来讲，也面临着同样的过渡问题。在电信市场放开以后，虽然资费水平会由于成本的不断降低而呈现下降趋势，但是如果政策失控，也会出现相反的结果，其原因是为了反映成本，现有运营商面临着重新调整资费的问题，某些服务的资费肯定会下降，如国际长途，而另外一些服务的资费则面临着上升的压力，特别是高成本地区，资费水平很有可能上升。特别值得一提的是，由于电信业的技术进步非常之快，电信资产的经济折旧（物理折旧+技术进步）的速度也必然加快，从而带来电信资费上扬的压力。一个明显的例子是，目前很多业内人士认为，随着IP技术的全面渗透，现有运营商的绝大部分为提供传统语音服务而建立的资产可能不久就会被淘汰。因此，对现有运营商来讲，一个重要的政策问题就是，如何在引入竞争之前得到有效的补偿；或者在引入竞争之后，当出现搁置成本（注：所谓搁置成本（stranded costs）是指由于规制政策的变化，运营商没有来得及回收的成本。虽然由于投资规模较小，电信业中的搁置成本问题不象电力等行业那么严重，但是由于存在这种技术上的很大的不确定性，搁置成本显然是一个值得认真考虑的问题。）时，能够得到有效的补偿。对其他行业来讲，技术进步所带来的更新换代是一个正常的商业风险，厂商在确定价格时必须考虑到这些风险并制定出相应的应对措施。但是对受规制控制的产业来讲，问题的关键是，厂商没有权利在考虑到这种风险之后，对资费做出相应的调整。所以，如果不对运营商做出适当的补偿，就等于对运营商资产的一种侵占，这势必影响运营商的投资激励，以及规制制度的公正性。

在这种情况下，根据拉美一些国家和英国电信市场自由化的经验，电信市场的开放，并不一定意味着彻底的放开电信资费，而是对电信服务的零售价格继续保持适度的规制监控，比如在价格上限规制基础之上，规定资费调整速度的上限，然后再随着不断的开放市场，最终取消零售价格规制。

由此可以看出，尽管加入WTO会给消费者最终带来很多的好处，但是要想把这些潜在的收益变成现实，不但需要规制和反垄断制度的保证，还需要妥善地解决好一系列的过渡问题。

交叉补贴与竞争

假设该地区有两种类型的用户：高消费（城市）和低消费用户（农村）；高消费用户的个数为N[,1]，低消费用户的个数为N[,2]。假设两类用户的消费分别为q1和q2，相应的需求函数分别为P[,1]（q1）和 P[,2]（q2），总消费者剩余为

企业的成本函数为