社区教育管理的困境及突破路径――基于常州市社区教育管理现状的调研
常素梅
（常州开放大学，江苏 常州 213001）
【摘要】 随着学习型社会的建设,社区教育在整个国家教育体系中越来越受到重视。相对于社区教育的快速发展，社区教育管理则还相对较滞后。通过问卷调查和访谈对常州市社区教育管理情况进行了调研，分析了常州市社区教育管理的基本特征和面临困境，在多中心社会治理和终身教育等理论的指导下，提出了完善常州市社区教育管理的可行性路径。
【关键词】 社区教育管理；调研；困境；路径
随着知识经济的快速发展，每个人都需要不断地学习才能面对“知识更新周期”变短的现实。在此背景下，社区教育因其自身具有多样性、普惠性、开放性和终身性等特点越来越得到人们的认同。但在快速发展的同时还存在一些桎梏，使其不能较好地适应社区居民多层次需要以及社会的多元化发展需求。原因是多方面的，其中的原因之一就是社区教育管理是否健康、有序。
2009年5月常州市成立了江苏省内首家社区大学，目前已经形成了四级社区教育网络体系即社区大学为龙头、区 ( 县级市)社区学院和乡镇( 街道)社区教育中心为骨干、村民 ( 社区居民)学校 ( 学习点)为基础的社区教育体系。为更加详细地了解常州市社区教育管理的实际状况，课题组对常州市的20个社区中的40 位社区管理者、200 名社区居民和40 位社区兼职教师进行问卷调查与访谈。通过对调研结果的整理与分析,概括出常州市社区教育管理的基本特征、面临的困境并针对性地提出了突破困境的路径。
一、常州市社区教育管理的基本特征
社区教育管理服务于社区教育活动，是随着社区教育的产生而出现的，其目的是为社区教育的发展提供促进性的保障条件，有着开放性、地域性、服务性和自主性等特征。通过调研，我们发现常州的社区教育管理与其它地方的社区管理既有共性更有自己的特征。
1.4.3 注意事项 所有的护理技术操作均由1组护理人员实施，其方法按照中华中医药学会发布的中医护理常规技术操作规程严格实施。所有患者接受中医护理技术操作的内容和时间固定一致。
首先，常州的社区教育在管理体制上是横向协调型和垂直隶属型管理相结合的特点，主要表现为党政领导统筹（常州市政府）、教育主管部门（常州市教育局）依托常州开放大学和相关社会组织以及社区分校、群众广泛参与、社区可以自主开展活动的管理体制。2011年常州市建立了由市组织部、宣传部、教育局、财政局等28个行政部门组成的常州市推进终身教育工作领导小组。同时委托常州开放大学对辖市、区等社区教育进行具体活动指导，并承担着资源开发与整合、服务与管理相统一的功能。到2017年底，常州开放大学通过“自建+共建+引进”的模式已经开发出七期共800多门社区教育面授课程，推出56 门社区教育特色课程，购买14 000多讲社区教育视频课程。
第三是物力资源方面。基础设施匮乏且资源开放程度不高。这里的物力资源主要是指社区教育自有场所与设施的建设和有关机构对社区教育的开放。在常州主要指常州社区教育“四级网络体系”中的各种教育场地及设施，职业学校、成人学校、高校、中小学的校区资源以及博物馆、图书馆、体育馆、文化宫等非教育机构中一切可供教育用的场地与设施。调查显示常州社区教育物力资源存在着场地不足、物质设施匮乏、相关机构开放程度不高（调查的结果是51%）等问题。
套筒类铸件主要包括管类、轴套和衬套等。薄壁管类铸件要避免圆口变形，轴套类零件禁止出现夹渣及气孔缺陷。针对此类零件的特点，归纳出浇注系统设计时的参考标准，如表1所示。
第四，在网络服务体系方面，不断优化网络学习支持服务体系。常州市依托常州开放大学已建成“常州终身教育在线”学习平台。这是一个基于互联网的多层次教育管理平台、开放式学习平台和共享式资源交流平台，具有较强的灵活性和便捷性，可以满足市民自助式、专题式在线自主学习的需求。该平台还是一个站群系统，涵盖了46个培训机构、59个社区教育中心和7个社区学院，并无缝链接了江苏学习网与常州开放大学的慕课平台，其资源主要包括教育辅导、职业技能、文化素养、现代生活、道德讲堂、休闲娱乐等6类学习资源，全部免费面向常州市民注册学习。
二、常州市社区教育管理面临的主要困境
在多种联动机制和网络平台的作用下，常州市社区教育管理取得了较好的成效，但在现实发展过程中也面临着一些困境。结合调研结果,我们发现目前主要面临以下困境：
（一）保障性政策不完善
其次是财力资源方面。社区教育经费短缺。在调查中有76% 的社区表示社区教育经费来源存在困难，资金保障不足，而且 61%的社区干部认为经费不足已成为社区教育实施和管理中最大的难题。另外，在社区居民人均投入上也不均衡。根据教育部有关社区发展的文件中做出的经费规定，常州市的部分国家级社区教育示范区人均投入已达到两元以上，但有些实验区则并没有兑现，而非实验区、示范区政府投入更是少之又少，人均投入不足一元，80%的社区管理者认为这些困难背后潜在的隐忧是政府投入总量不足和多元筹资不力。
（二）动力性机制不健全
常州社区教育虽有自身特点的运行机制和平台载体，也有社区教育实验区（县）、示范区（县）的考核实施标准（2013年试运行），但社区教育工作仍然是由教育局所设立的终身教育处来宏观组织、协调、统筹、管理、指导，具体事务委托常州开放大学的“三中心”即终身教育指导中心、终身教育研究中心和终身教育信息中心进行实施的，体现出运行机制仍然是“直线式组织结构”为主，而没有更好地从社区教育的纵向四级网络体系与横向支持联盟之间的关系层面来探究当前运作机制是否真正发挥了计划、组织、协调、保障的职能作用，社区教育的多元主体管理格局并未形成，只有3%的社区居民参与社区教育管理。
从政策文本类型来看（如表3），2013-2017年北京市机动车污染防治政策文本中，通知类政策文本最多，为14份，占总政策样本的29.8%，各年度数量变化不明显；其次是通告和方法类政策文本，均为9份，占比均为19.1%；方案类政策文本为6份，占比12.8%；标准类政策文本数量最少，仅为3份，且2016年才开始出现，占比为6.4%。这说明近年来，北京市围绕机动车污染防治所发布的具有通知、通告功能的政策文件较多，具有规划、指导功能的政策文件较少，特别是具体到执行标准的文件数量明显不足。
（三）支撑性资源开发与利用不充分
第四是课程资源方面。课程的实施与开发还不够深入与全面。主要表现为内容上突破性不足。目前，常州社区教育课程的内容主要包括教育辅导、文化素养、休闲娱乐、现代生活、职业技能五大类。但实际情况是课程开发和实施的内容主要集中在文化素养、教育辅导、现代生活这三类，占开发课程总数的 72%，职业技能和休闲娱乐类的课程开发数量（占开发课程总数的 28%）与实施次数偏少（占实施次数的21%）。
多中心治理是社会治理理论的重要内容，是以自主治理为基础，在遵循一定集体行动的规则下，追求一个提供更优公共服务的善治过程，实质就是一种民主合作管理，要求多主体共治。这就为当前的社区教育管理提供了良好启示：在当前社区教育管理过程中需要打破传统的以政府为单一中心的治理模式，妥善调整和处理好政府、社会、群众、市场之间的关系，建立政府、学校、非政府组织、教育培训组织、市民等多维、互动的多中心秩序,推进多元协同治理。为此，在社区教育多中心治理结构设计上，我们课题组提出要以满足社区居民需求为主要导向，以社区学院、社会组织、驻区单位、社区居民为治理主体，在政府科学的宏观指引下，各主体分别在社区治理中发挥出各自的优势，并形成合力，进而推动社区教育的健康和可持续发展。就常州的发展现状来讲，多元利益主体并存的社区教育局面已经初步形成，主要包括居民、社区学院（校）、民间组织、企事业单位、政府、社区教师等。这些利益主体的诉求虽各不一样，但是彼此之间却息息相关。常州目前在探索的终身教育共同体以开放和共享为核心理念，由各类学校、行政部门、企事业单位以及市辖区、街道、乡镇、社区等主体与地域构成，遵循统一的规则，围绕共同的目标，整合并共享各类社会资源与教育资源，提高终身教育整体发展能力，有力地促进了常州终身教育的整体协调发展和推动了常州学习型社会的建设。
我国关于社区教育管理的国家级政策和地方性的管理条例虽在不断的补充和完善,但在进行总结后会发现，社区教育发展的保障性的政策法规并不完善。具体到常州来说，一是目前只为社区教育的发展制定了一些暂时性的标准和实施意见，但相关的促进条例并没有出台；二是常州市在国家教育部2016年颁布的《关于进一步推进社区教育发展的意见》和江苏省教育厅 2017年颁布的《关于加快发展社区教育的实施意见》基础上，制定了《常州市中长期教育改革和发展规划纲要》（2010―2020）发展规划，但关于社区教育发展配套的保障性政策措施比如社区教育队伍建设政策、资源协调整合政策、激励政策等，并不具体。
其次，在运作机制方面，常州的社区教育目前是纵向社区教育四级网络体系组织结构即常州社区大学、辖（市）区社区培训学院、街道（乡镇）社区教育中心、社区学习点和居民学校与横向社区教育高校支持联盟即常州社区大学及其8所分校（常州高校、高职校）为主体，社会多研究领域的专业人士参与而组成的社区教育共同体。其中，依托常州开放大学成立的常州社区大学为四级网络体系和联盟工作的运行起着管理服务、指导评价的主要功能；常州市社区教育高校联盟则是推进社区教育共同体的建设以实现社区教育信息互通、资源共享。2010年还制定了常州市终身教育联席会议制度，每年举行常州市终身教育联席会议成员单位联络员会议，及时沟通，加强交流。2014年开始每年5月份开展社区教育管理干部培训班，以提升社区教育领导力，优化社区教育执行力。
社区教育能否有效开展与其各类支撑性资源能否有效开发与合理利用直接相关。社区教育资源一般包括有形资源（人力、物力、财力等）和非物质资源（政策、制度、文化等）。从目前情况来看，束缚常州社区教育快速发展的突出问题主要是资源开发力度不够、资源利用不充分，同时在人力、资金、课程、技术平台等方面也存在短板。
第三，在运行载体和发展形式方面，常州社区教育主要是以常州开放大学作为中坚，通过一系列教育工程和品牌项目开展的。例如，现代家长素质提升工程（2011年开始）、一校（院）一品（2012年开始）、特色项目工作室建设（2012年开始）、社区文化建设工程（2013年开始）、社区教育大讲堂（2014年开始）、社区教育名师工作室（2015年开始）等。同时依托常州开放大学实施了“菜单式供给+点单式选课+广覆盖送课”送教进社区的针对性形式，来扩大社区教育的影响力。截至到2017年底，社区选课从2011年的200次左右上升到1200次左右，范围已扩展到7个辖市（区），并从城区辐射至农村，实现了送教进社区，服务全覆盖的目标。据调研统计，每年有100多位教师送教进 200多个社区，开展近700场讲座，而且数字均呈逐年递增趋势。
三、突破社区教育管理困境的路径
（一）重构政府角色，建立多中心社区教育治理格局
首先是人力资源方面。常州的社区教育队伍虽不匮乏，但对优质教师资源的整合与利用还存在一些不足。调查中我们发现，开展社区教育的主要是兼职教师，专职教师比例很低，不到 5%，由各社区大学分校教师组成的社区教育兼职教师也仅200多名。另外，对于这些兼职教师而言，只有 12%的教师系统学习过社区教育及管理相关知识，只有 17%的教师对常州的人文历史、旅游特色十分了解，56%的教师认为自己的学科专业知识需要通俗化后才能与社区居民的接受度契合。兼职教师队伍的稳定性也不足，68%的兼职教师不会主动要求去社区上课。
（二）健全政策与机制体系，明确战略地位
社区教育的科学有效、健康持续地发展需要相对比较完善的政策与机制体系来保障，明确不同主体在社区教育整体事业发展中的权责，明确社区教育工作者的相关待遇和要求等，同时也让社区教育的发展有法可依、有章可循。常州目前通过常州终身教育指导中心和研究中心已在调研和梳理相关地方性法规条例，比如《上海市终身教育促进条例》《太原市终身教育促进条例》以及《河北省终身教育促进条例》等，虽然终身教育和社区教育在概念和理念上有所区别，文本内容也存在诸多不足，但它们已经为社区教育发展的政策完善提供了方向，在此基础上编写了符合常州特点的管理条例并上报上级有关部门。有的管理办法和条例则是在一系列实践的基础上进行提炼的，比如多方参与合作办法、发展激励办法、资金保障暂时性条例、社区居民调查机制、示范联动实施办法等等。
（三）完备资源体系，夯实发展支撑条件
社区教育的发展需要包括师资、资金、课程、基础设施等多种资源。首先，要优化队伍水平，加强对社区教育管理工作者的培养、培训工作，使社区教育工作职业化、专业化。常州自2014年始，每年举行两次管理干部培训，明确了社区教育管理者的职业准入要求，规范职业行为。其次，拓宽筹资渠道，增强财力保障。在加强政府投入的主渠道作用的同时也要探索多渠道的筹资方式，如常州积极拓展了社会力量投入的渠道，通过为企业单位提供订单式人才培训服务获取学费方面的资金，通过销售社区教育办学成果来补偿教育经费等。第三是挖掘课程体系特色，积累居民学习资源。近两年常州加强了调研，对社区居民大量使用开放性问题以拓宽课程开发的范围，建立以需求为导向的课程开发模式；在实践中根据居民的生活文化背景和不同年龄阶段的居民身心特点，以灵活多样的方式，适当地引导居民开发一些“自身课程”，以增强课程吸引力。常州目前所探索的“菜单式供给+点单式选课+广覆盖送课”的模式已经初见成效，坚持了开发建设和整合优化相结合的方式，体现了课程内容的适切性和课程目标实现的可行性。第四是在基础设施方面，要重视居委会、居民学校这一级学习网络的建立，因为居民一般更倾向于到距离近、交通便利的场所去学习，这就需要政府部门在城市建设中做出更合理的规划，以可持续发展的视角来进行城市用地的分配。从常州来看，目前钟楼区构建学习圈社区教育体系的经验非常值得推广，同时要继续加强以“社区学院”为主体的实体建设，常州社区大学要继续与各类学校、培训机构合作，向社区开放，特别要依托普通中小学和各类职业学校、成人学校面向居民开展教育培训服务，使其成为开展社区教育的重要力量。
（五）重视网络新媒体平台建设，扩展居民学习方式
通过网络和多媒体技术，社区教育可以实现学习资源的开放、共享，将数字化学习资源全面渗透到社区的每个角落，实现社区教育的“全员化”，使广大市民都能平等地获得受教育的机会。数字化学习社区建设的标准探索和实施在常州已经逐步开展。一是需要进一步建立相对统一的网络学习平台建设标准，以有助于实现教育资源在区域内的更广泛共享，并为用户对教育资源的查找、获取、学习提供技术支持。二是需要建立协同发展的共建机制，努力探索与各类教育资源库、数字媒体企业、数字图书馆、科研院所、高校及各类学习系统建立各种灵活的协作方式和协作交流平台，实现合作共赢。“常州终身教育在线”学习平台目前在线注册用户已达181596 人，对接了江苏学习网和常州开放大学的慕课平台，一定程度上满足了市民自助式和专题式在线学习服务需求；同时，依托常州开放大学开发了移动学习平台“乐学龙城”，而且为方便常州市民更准确地找到遍布全市的文化教育类学习机构，及时获取相关学习信息，在“乐学龙城”的基础上于2016年10月推出了基于微信的“乐学龙城――学习地图”，其亮点是用地理信息服务市民学习，实现全程、全员、全面的立体服务，从而满足人们不同的学习目标、学习任务和学习方式的需求，让更多的学习者感受到学习的快捷便利与幸福快乐。
目前国内高职医学院校开展PBL教学既缺少学科间教学内容的有机整合，也缺乏基础与临床知识的深度结合，同时缺乏护理专业课程统一的PBL教材。由于PBL教学需要打破基础学科界限和原有教学体系，对传统教学内容有所取舍，需要围绕临床内科护理问题编制的多学科交叉融合的综合教材。但内科护理学PBL教材的编写是一项复杂且浩大的工程，短时间内难以完成。
协议规定当终端从覆盖等级0接入时，如果连续尝试次数达到最大尝试次数时就会尝试从更高一级覆盖等级接入。测试数据分析，终端初始从覆盖等级0接入（LL1_RACH_SELECTED_BY_MEASUREMENT），失败后尝试从覆盖等级1/2接入（LL1_RACH_ECL_SELECTED_NEXT_COVERAGE_LEVEL）
【参考文献】
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The Dilemma and Breakthrough of Community Education Management―Based on the Investigation of Community Education Management in Changzhou
CHANG Sumei
(Changzhou Open University,Changzhou JiangSu 213001)
Abstract: With the development of a learning society,community education has received more and more attention in the entire national education system.Compared with the rapid development of community education,the development of community education management is relatively backward.Through questionnaires and interviews,an investigation of community education in Changzhou was conducted by analyzing the basic characteristics and difficulties of community education management in Changzhou and some countermeasures were proposed for improving and perfecting the community education management in Changzhou on the basis of the theories of multi-centered social governance and lifelong education.
Keywords: Community education management; Investigation; Dilemma; Way
【中图分类号】 D669.3
【文献标识码】 A
【文章编号】 1672-3724（2019）01-0007-04
【收稿日期】 2018-06-27
【基金项目】 江苏省教育科学“十二五”规划2013年重点自筹课题：中心城市社区教育管理体制的创新研究（B-b/2016042）；江苏省社会教育课题：社会治理视阈下社区教育管理创新的路径探索（JSS-L-2016042）；江苏省终身教育研究会2017年度立项课题：马克思共同体视阈下终身教育体系的构建研究（17SZJC004）。
【作者简介】 常素梅，女，江苏徐州人，常州开放大学副教授，研究方向：思想政治教育、终身教育。