经济政策规划问题，本文主要内容关键词为：经济政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济政策本身必须加以规划
“规划”一词常常用来表示对实施既定政策所需要的手段精心进行技术策划。然而这样运用这个词却不免模糊了规划概念的一个要素：经济政策并非先验地给定的，它本身也需要规划或者说设计。本文要探讨的就是与此种“设计”相关的一些主要问题，但首先应当使读者理解这种探讨必不可少的一些概念。
经济政策涉及所有政府活动的经济方面，但是不包括政府机构或政府拥有的企业作为消费者或生产者所从事的活动。怎样划分两类活动之间的界线可能有一些疑问，但无论如何边缘地带活动不属于政策的最重要要素。所以可以从正面加以界定：经济政策的实施旨在影响其他人或机构在经济过程中的行为。
大多数国家的政府都分几个级别，如地、县、州和联邦级——此外还有其它官方名称来表示这些政府的级别。如今，在国际和超国家的层次上制定政策已初露端倪。据此我们可以说有多少决策者参与了某一国家或一群国家的政策制定。本文大部分篇幅用来讨论各国中央政府的经济政策，虽然有时也提到其它机构的政策。有时候把一些私人的（非政府的）组织当做政策制定者是有益的，例如工会、雇主（包括农场主）联合会以至大的公司等——虽然后者若描述为压力集团也许更恰当。的确，当我们谈到中央政府的政策时不可忘记：说中央政府代表惟一决策者的提法不过是一种虚构——尽管对我们的大部分目的来说是一种有用的虚构。实际上中央政府是由数目相当大的政策制定者组成的，他们并非总能如人们所希望的那样行动一致。
系统地描述一种经济政策，最好的方法是说明它的目的和手段。构成目的和手段的诸要素应尽可能逐一找出来。在经济政策的设计中目的是给定的，而手段（包括定性和定量两个方面）则是所求解的未知数。本文后面将举出几个事例以资说明。给定的目标有时相互矛盾，于是埋藏着进一步的问题。
经济政策的设计，特别是就其所需的工作量而言，取决于目标和手段的范围。范围指的是目标的数目；显然目标的范围对所需手段的范围有影响。完全自由放任的政策（如果有这样的政策的话），其目标的范围为零，而全然受管制的战时经济政策则为另一极端。
经济政策的设计过程是由性质不同的机构完成的。政府机构照例对政策的形成具有决定性的和最终的影响，但准备工作却常常是在别处、特别是在政党和学术机构中进行的。当今政党和学术机构两者都对制定经济政策怀有浓厚兴趣。下文的讨论中我们把设计过程当做政府活动，但是不要忽视这一点：实际上设计过程是由政府同政党、学术机构共同完成的。
设计应视为一个连续的过程，在或多或少比较规律的间隔需做出新的决定，根据新的事实和新的认识不断修改早先的决定。
各种政策、自然也包括经济政策，时常以先入为主、带有教条意味的思想为依据。这是不可避免的，因为没有人可以妄称对所涉及的各种过程完全理解，洞悉一切。政府和专家们对一个问题的观点可以存在不同程度的分歧（更不要说不同专家之间的意见分歧了！）。
我们将按下述方式讨论经济政策的设计过程：首先从科学家的观点看，最理想的过程是什么，最重要的“未决问题”有哪些？然后，仍然从科学家的观点提出设计实践有哪些“不完善”之处。最后，我们用一节探讨不同社会制度国家政策设计方法的相似与差异之处。
本文用这种方式把问题展开决不是说我们认为只有科学家才有能力解决设计经济政策的问题；那就过高估计他们的作用了。科学家们在设计实际政策中所起的作用限于提出初步建议，虽然初步建议是由最优秀的科学家提出的；仍然需要“贤人”对之作批评性的分析；“贤人”现在几乎被公认为制定政策的一种“机构”。由于科学家对决策过程的贡献是澄清各种事实和关系，我们采用的表述方式便是合乎道理的了。
经济政策的“理想”设计中需要做出的决定
我们将试图从科学家的观点对经济政策设计过程中需要遵守的步骤和关系进行系统且“全面”的分析。对“全面”不要死抠字眼，这仅仅是说没有忽略重要的因素。
需要做出的第一组决定涉及目标的提出。一般说来，目标可分为个人的和社会的目标以及物质的和非物质的目标。这些目标汇总起来便代表可以达到的最大程度的“幸福”——或者常常提到的“福利”。这意味着在特定时刻给予各个目标的相对权重可以有不同的选择，在近期和远期都可以有不同的选择。
按照上述的目标区分法，最重要的目标类别可以列举如下：
个人的物质目标：产品的消费。
社会的物质目标：公平的分配。
个人的非物质的目标：文化机会；地位。
社会的非物质的目标：正义；自由。
“个人的”和“社会的”这两个类别表明每个个人的幸福既取决于他个人得到了什么，也取决于他与别人的关系；至于谈到物质产品，我们可以说个人的平均消费水平和分配状况两方面都是重要的。在非物质的好处当中，正义与自由通常更多地指人与人之间的关系和获得文化的机会（包括学习机会），而地位则指个人的地位，虽然不完全如此。制定目标就是要使列举的各种要素实现尽可能有利的组合，同时考虑到控制社会行为的生产法则和心理法则的限制和约束。由于有这些限制和约束，我们从某一点开始就只有牺牲某些要素才能生产出更多的产品，只有放弃目标的某些要素才能实现较公平的分配。对近期和远期目标的权衡选择至为重要；现在节约，将来就能拥有更多的产品。
在每一种具体情况下，比如说在编制次一年度的政府预算时，各项目标就可以定得比较准确，办法是分别就各项目标在来年和今后几年的具体要求做出预测。这种预测时常包括以下几方面内容：一组关于国民收入及其分配、就业状况、物价水平的数字；一组关于规章制度和机构的实际情况；以及诸如学校招生人数、劳动时间等等的规定。制定政策者可以根据自己的判断来确定待改进事项的轻重缓急，从而起草最需要变革的事项清单，说明其性质和变化的程度。这可以用政府施政意图这样的文告来表达。
为了实现一组目标——无论是前面以比较笼统的形式提到的目标，还是刚刚谈到的以比较具体和有限制的形式表达的目标——必须考虑我们拥有什么手段来实现它们。这些手段大体可以很方便地分为：（a ）经济制度方面的；（b）经济结构及其发展方面的；（c）为应付迅速变化的经济情况而相应采取的短期措施，包括对付农作物收成波动、世界市场价格波动等等的措施。（a）组不能轻易改变，（c）组的性质比较肤浅，修改起来相对较易。（b）组性质介于（a）、（c）之间。 下面分别说明这几种不同的手段：
1.经济制度方面的：公有部门的规模；税收制度和社会保险制度；工资体制的性质；产业民主的性质和程度；行政管理的集权程度；生产管理的集中程度；市场和价格的结构。
2.经济结构及其发展方面的：投资水平、物质方面和非物质方面的发展水平。
3.为应付情况变化而进行短期调整方面的：各种税的征收水平；公共开支水平；信贷政策；工资水平。
如前所述，我们不打算对这些问题详加讨论。 可以指出的是：（1）组的因素多为定性的，而（2）组和（3）组的因素多为变量的。 （1）组的变化可以称为改革（如果突然发生，甚至可以称为革命），而（2 ）组的变化既然属于量的变化， 则其手段也被称为“工具”（instruments）。 需要做出的决定——它们构成经济政策设计的基础——包括（1）组的非经常变动，（3）组的相当频繁的变动，而（2 ）组的变动则不那么频繁。每进行一次调整变动，都是要使经济利益最大化，而其他各项目标都与此密切相关。做出这些决定的基础是在一定程度上了解其手段的变化将对所要实现“目标”的质量和数量产生何种影响。
因此，这就需要了解经济“法则”和更一般的社会学“法则”，以及经济领域以外各式各样的“数据资料”——包括可以利用的工艺过程的资料、外部市场状况的资料等等。从原则上讲，做出这些决定是相当困难的，它要面对许多同时出现的未知而待解的难题。在实际工作中，甚至在理论上，其中只有一部分能够自觉而明确地处理，其余许多只能依靠直觉或推测。不管这样做是对还是错，对问题进行分析和求解都是根据手段的主要种类而分别做出的。在以最明白的方式处理的问题中，经济“法则”、在一定程度上还有社会学“法则”取“模型”的形式，而做出的决定——至少是有关决定的初步建议——则力求最大限度地实现目标。
有三种不同的模型与三组问题相对应，可以作为设计经济政策的基础。
我们借助福利经济学模型定性解决最佳制度问题；借助发展模型解决发展问题；借助短期变量动态模型解决短期调整问题。
关于“最大化问题”的性质还得补充几句。虽然我们求解的真正问题是谋求在一段时间里社会福利最大化，但由于我们对涉及的法则和事实知道得太少，在许多场合不得不取简化方式。在短期调整方面，我们每每假定事先确定的量化“指标”的某种组合符合最大化要求，例如充分就业、国家收支平衡（意味着国家的黄金储备没有变化）、物价稳定、收入分配状况不变、以及投资水平相当于国民收入的某个百分比。如果可能的话，经济政策的手段就如此确定，其目的是谋求实现上述的一组固定目标。这样做的时候，所确定的目标可能影响社会福利，或者经济制度的某些变动会导致较高的社会福利，这些都不用去管。在设计一个国家的发展模式时，愿意要多高的经济增长率是一个基本的决策。众所周知，共产主义国家比非共产主义国家更喜欢较高的增长率。无论哪一种选择都难以论证说是真正为了追求社会福利的最大化。
在给定的经济制度中，这个福利最大化问题的提出就已经决定了社会福利最大化的必要条件。然后产生的问题是：某些制度能否满足这些最大化的条件。例如，在这方面人们已经证明在某些情况下，自由竞争和自由市场是满足某些最大化条件要求的，例如把最后一先令用来购买产品与从而产生的边际效用相等。然而这些制度并不能使其它条件也得到满足。
总结我们知识的现状，我们必须得出的结论是：即便是有了“理想的”经济政策，最好的办法莫过于“分阶段设计”，也就是与实现经济政策之手段的几部分相对应，就几组问题做出或多或少相互独立的决定，所涉及问题如下：（1）经济制度及其变化；（2）发展速度和未来的生产结构；（3）若干短期调整， 以适应下列各种波动对平衡的不断干扰：农作物生产状况、世界市场状况、消费者爱好和技术发展的可能性。其中涉及（1）的决定的次数可能很少，准备周期比较长；涉及（2）的决定比较多，也许每年一次；涉及（3）的决定更多， 而且越来越多；也许每个季度都有。
经济政策设计中的未决问题
上文讨论“在经济政策的理想设计中需要做出的决定”无法不忽略若干未决问题，而它们势必降低运用“理想程序”的可能性。这些未决问题反映了两类缺陷：一是理论方法中的缺陷，二是了解实际情况方面的缺陷。结果是不得不采用主观的而非客观的解决方案。这些方案自然很可能并非“最佳”，其中包含着设计机构内外相互矛盾的观点。
为了合乎逻辑地描述这些缺陷，我们将参照上节的表述，考虑这些缺陷对几类主要决策的影响，即考察它们对经济制度、发展速度和经济结构，或短期调整是否有影响。它们会影响其中不止一项，自不待言，因此这样进行区分也不是无懈可击的。
我们在理论知识和掌握实情方面的缺陷，在涉及经济制度的选择上最令人困惑，这是不足为奇的。基本的缺陷在于我们对如何比较不同个人的满意或幸福实在无能为力。而只要我们无法做这种比较，社会福利概念本身在许多场合就仍然难以界定。设想我们有可能考虑花更多的钱以培训不熟练工人，于是加强不熟练工人的讨价还价能力而提高他们的收入，但却损及其它群体的收入。如果我们不能说清楚，在A 的收入增加和B的收入相应减少的情况下社会福利是否增加了， 我们就无法决定应当怎么办。以这样那样形式做出的许多决定中，都会出现这样的问题。
只要我们不能或多或少比较客观地进行这种比较，在我们的决定中就会留下不确定性的空间。
另一个严重缺陷是我们对不同个人之间的能力分布缺乏了解。尽管过去20年来人们对许多职业和工种——主要是体力劳动和简单的“白领”劳动——需要的能力详加登记和测度，我们对人口群体是否拥有这些能力并无切实的了解；而对是否可能通过培训以提高这些能力所知就更少。所以对教育设施的最佳水平和收入的最佳分配只能做出很初步的估计。
第三种缺陷是我们对有代表性的个人群体的效用或满意度等优曲线或曲面（indifference curves or surfaces）缺乏了解。 换一种比较实际的说法就是个人对激励——诸如收入、房地产税和财产的所有权等——的反应如何，我们了解得很有限。这在很大程度上影响我们判断什么样的征税结构和财产结构是最佳的。
第四种知识缺陷——其严重性要小一些——涉及基础结构的成本及其对生产的外部效应。在发展经济学家心目中，基础结构指的是对道路、住宅、学校等等的基本投资，也许还包括能源供应的投资。有关它们的技术数据对于决定公有部门的最佳规模以及选择最佳的价格体系是很重要的。
至于我们在发展模式的选择方面的知识不足，在每个国家中现在和以后都首先需要收集有关各个工业部门生产成本的技术数据。收集这些数据的工作规模越来越大。此外，在理论上我们也不知道“在历史过程中争取福利最大化”（maximization over time）的确切意思是什么。是争取历经久远的、将来也不打折扣的福利呢？还是争取较短期的福利以避免当代人付出太大的牺牲呢？
投资者和消费者对投资于耐用和半耐用消费品的态度如何，他们的财产状况的发展情况如何，怎样按照其间的变化作短期调整，我们的了解也是不充分的，但是这方面的缺陷影响要小一些。
由于我们的知识有这些缺陷，设计经济政策的实际过程只能在很有限的程度上以科学方法和数据为依据，尽管，科学方法的运用日益增加。上述知识的种种缺陷的确可以视为一份研究计划，通过研究可以对我们面临的问题加强较为客观的探讨，这些问题造成了令人痛苦的社会分化，在一定程度上是当今世界分裂的根本原因。
经济政策实际设计中的缺陷
经济政策的实际设计所需要的不仅仅是科学分析：它不但需要对国家总的政治形势有所了解，还需要掌握许多细节，而专家们在为制定经济政策提供科学咨询时极少考虑这些细节。因此理想的设计过程与实际的设计过程各有不同的长处。实践以一种或另一种方式解决了上述种种问题，就此而论优于理论；另一方面，理论比较精确地或比较系统地解决了设计所涉及的基本问题，就此而论则优于实践。现在让我们探讨一下理论家眼中的实际设计过程存在的某些缺陷。在今后制定政策时可以消除这些缺陷，因为所有人类活动都是从不自觉的阶段进展到经过周密思考、目的比较明确的阶段。
当然，“在经济政策的‘理想’设计中需要做出的决定”一节中称为“理想的”程序，在一定程度上已成为现实。在涉及这类手段的决定中，与短期调整有关的决定已经相当经常地建立在对理论方法和模型有比较确切知识的基础之上；与发展有关的决定对理论的依赖要差一些；与经济制度有关的决定几乎从不依赖理论。这是不足为奇的；为比较局限和量化的目标建立模型要比为广泛的和纯粹的定性目标建立模型要容易一些。对定性问题进行科学分析产生的模型是比较粗糙的，势必偏重理论，也就是称作福利经济学的理论。但是在三条战线上工作都有进展。
为了对这个一般性陈述加以说明，不妨从我们自己的经验举一些例子，我们引述这些例子仅仅是因为我们对之极为熟悉，而不是因为我们相信它们已十分接近“理想的”方法。
我们引荷兰中央计划局年刊发表的预测作例子。荷兰中央计划局是负责对荷兰的经济形势作年度预测、评估某些经济政策手段可能产生的影响的政府机构。它的任务是预测来年的经济活动水平和物价水平，对许多其它重要经济现象作出数量化的描述。预测是基于对以下情况的若干明确的假设：世界市场发展状况、人口和劳动生产率的增长、政府的计划开支等等，有时还要对私人投资计划进行调查（或者依据经济计量关系进行估计）。年刊另有一章专讲经济政策工具（税收，工资或租金水平，社会保险开支或新计划等），设想到各种变化预计产生的影响。数字是从一个经济计量模型推算出来的，其优点是读者可据以提出自己的建议，比如可以提出实行某种政策措施的组合，认为这样做可使预测结果接近可取状况，因为可以对实行这种政策的后果（包括变化的不同程度）作出判断。
该机构还向议会提出过改变经济结构的其它建议，例如在社会保险体系增加了失业保险和老年抚恤金的时候。 另一个例子是该局所做的1970年长期预测。从其它民主国家，特别是挪威、英国、美国、瑞典和丹麦，还可以引述许多类似事例，虽然在此过程中明确利用经济计量模型的情况较少。
自从苏联发表第一个五年计划以来，各共产主义国家政府对它们的经济发展都公布过洋洋大观的预算。这些计划的特点是给整个生产都提出了详细的分门别类的数字。因为它们要描述整个经济，所以它们也提供了有关税收、国家行政费开支、工资等水平的信息。由于它们的性质，它们不可能包括对意外情况——例如农作物收成异常情况——作短期调整的内容。
共产主义影响圈以外的一些发展中国家，如印度、巴基斯坦和某些拉美国家都公布过性质类似的发展计划，但数字没那么详细。
到此为止引述的例子有一个共同点，即决定是在同时考虑某些经济政策手段的影响的基础上做出的。
不同国家之间经济政策的范围和质量自然出入很大。有些国家出于某些教条观点，制定的政策只动用范围很窄的手段，而另外一些国家实施的政策所运用的手段范围极为宽广。共产主义国家喜欢制定极为详细的计划，而自由主义国家则尽可能避免计划。不过，当今大多数非共产主义国家已不再奉行自由放任政策，而开始运用许多政策工具，这种做法就自动地隐含了计划成分。细节——有时不只是细节——取决于具体的政治形势：比如说对工会怀有信心的政府可以运用的政策工具要比对工会没有信心的政府为多。荷兰实行的刚性较强的工资政策是这方面的一个饶有兴味的事例。
许多国家设计政策过程的一个普遍缺点是前后不连贯；决定常常是偶然做出的。孤立做出改变某一政策工具的决定每每出于一种看法，以为改变某一特定工具就能直接实现某一特定目标。由于预算平衡不了，于是就改变某种税，但是没有考虑这种税对其它经济变量，例如就业或物价水平的影响。以后又调整开支以便影响这些变量——比如说就业——但是又不管预算将会如何。有时候孤立的决定是部长对议会的个人负责制造成的。当然，遇到一些特殊情况，如发生了全国性的灾难，当机做出决定是不可避免的。但从理论上说，有计划有步骤地修订经济政策是可能的，而且也较为可取。改变政策的理想时间自然是年度预算日；还可以确定以后每半年或每个季度作一次修改。
另一种困难是出于政府各部使用的方法不统一，例如对投资项目的评估。
政府机构作为一个整体如果没有起码的纪律，没有对设计工作的各个步骤确定相当精确的时间表这就难以做到较有系统地设计经济政策。这样的一种时间表涉及的事项应当包括：收集必要的数据资料，宣布政策目标，就政策文件的必要修改提出建议，在各种委员会讨论这些建议，最后由负责当局决策。
还必须考虑政界人物和一般公众对经济生活方方面面之间的相互依存缺乏足够了解这一情况。即使政府圈子里的人也可能缺乏这种了解，虽然这种情况少一些。政治家和议会同时要求增加开支、减税和降低通货膨胀并非罕见。甚至财政部长也不一定总是对反周期政策了如指掌。在这个“通货膨胀时代”，一个日益重要的世界性问题是工资可否完全交给雇主与雇员私下交涉解决。对经济机制运作有误解的另一个例子是把出口税当成容易增加的岁入：其实，增加出口税将会破坏国际收支平衡，这一负面的影响使这种办法的价值甚为可疑。
尽管经济计量学研究和其它的经济学和社会学研究已经改进了我们对各种问题的理解，科学研究和教育部门在这个方面仍然面临重要任务。经济计量学的研究工作导致对弹性有了许多惊人的发现。利率对投资活动的影响和价格水平对出口的影响是人们喜欢谈论的经济问题事例，对这些问题的研究产生了相当令人意外的结果。这些影响不像起先设想的那么大，这方面的发现教导我们要更仔细地区分短期与长期影响。
社会制度不同的国家所用设计方法的异同
共产主义和非共产主义国家都大力宣传它们之间在经济政策方面根本不同，这使我们陷入未被事实证明为确有道理的严重争端。从总的政治形势看，这种争论是很不明智的。我们若对经济政策作通盘的考虑，就应当认识到许多问题的根源在于人的基本需求和特点。不管在哪里人都要吃饭穿衣，都要有房子住；青少年必须接受培训；为了让生产企业生产出种种必需品，许多人必须在使用机器、原材料和机械动力等方面彼此合作，他们还必须拿到工资。企业必须维持和扩充，而扩充就需要资金。这方面可以举出许多其它事例。
虽然在共产主义和非共产主义国家之间，公有部门的规模和计划的程度有很大差别，但另外两个事实不应忽视：公有与私有企业之间的差异正在缩小；即使在俄国也有很大一部分经济活动并不是由中央机关规划，原因很简单，这不可能做到。消费领域的计划更是粗线条的，只是借助宏观经济手段间接加以调节。一个企业内部的生产计划也不是编制得很细。计划方面的差别只是程度的而非原则的差别。
两类国家的经济政策还面临许多类似问题：采用何种工资制度，运用何种成本会计和计价方法，以及如何评估投资项目？我们提出的决定经济政策的框架，可以很容易地表述得既适用于共产主义国家也适用于非共产主义国家。
这意味着两类国家之间有许多问题可以一起进行富有成效地讨论；其中一类国家或双方都可能发现有更好的方法已为另一类国家所运用，或者可以在两个极端之间找到更好的方法。甚至会发现最佳的经济制度是在介于两个极端之间的某个位置上，双方都应向那个最佳目标迈进。事实上，近年出现的一些运动——虽然不是全部——已经是趋同的运动。