论现代政府的民主化、科学化和法治化趋向———个组织分析的视角，本文主要内容关键词为：法治论文,视角论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008－4088（2009）04－0041－06
具有现代意义的政府概念，从历史的角度看，主要是指资产阶级革命胜利以后，所形成的以现代资本主义国家为代表的现代国家政府，当然，这其中也包括社会主义国家和新兴的民族主义国家。之所以称之为现代政府，是因为现代国家政府的构成与运行机制的民主化趋向、科学化趋向与法治化趋向，不仅体现在政治层面的制度规范和政治意识形态，更重要的是，这些价值趋向的规范效力实现，还必须有着现实的组织载体，即政府组织载体，因此，考察现代政府组织的民主化、科学化和法治化特征，乃是公共管理和政治学研究中的一项重要内容。
一、民主化的特征或发展趋向
从政府组织机制的角度看，民主化主要表现在公共权力的组织生成、组织构成与组织运行这三个方面。
在公共权力的组织生成上，现代国家政府实行选举制式的政府组织成员，尤其是处于领导地位的政府组织成员的产生方式。选举的基本特征是公开性、广泛性和竞争性。公开性是指在选举活动的进行过程中，相关的选举信息，比如候选人资料、选举程序等要向社会公开，而不是所谓的暗箱操作；广泛性是指参与选举投票的选举人在整个社会成员中要有普遍的代表性，所有社会成员都有相对的平等选举资格，不存在歧视性的社会资格限制（比如种族、性别、职业等等）；竞争性是指在候选人的设置上，要通过多个候选人之间的自由竞争、竞选方式来确定单一或更少的获选者。一选一式的等额选举显然不具有选举的竞争性内容。所以，根据不同的公开性、广泛性和竞争性程度，选举也有着不同的发展水平或发展阶段，属于民主化进程中的一个内容，从这一点看，当前中国正在推行的党内民主化改革，也是政治民主化、民主政治社会进程中的一个发展阶段。
在公共权力的组织构成上，现代国家政府内部的权力组织，可以被划分为立法部门、司法部门和行政部门这三个部分，虽然在社会主义国家，尤其是中国，不实行严格的三权分立与制衡，但是考虑到政府组织的建立和运行就在于推行国家政治制度这一基本的公共权力运行逻辑，即任何现代国家的政府组织设置都应当体现制度的制定、制度的落实和制度的维护这三个方面，不管它是否实行严格意义上的三权分立与制衡机制，我们都有充分的理由从这三个方面去认识和比较现代国家政府的组织构成机制。
本来，民主主要是一个关系概念，反映的是公共权力与大众政治权利之间的关系状况，民主化则具有程度的意义，指社会大众能够在何种程度上制约或影响到公共权力的构成与运行。在此意义上，民主只是公共权力生成机制和政治运行中的一个方面，或者说，只是政治生活中的一种民主方式，另外，还存在着其他的非民主方式。而且，我们这里所说的民主与非民主，并不带有价值判定的意思，并不是说，民主方式就是好的，而非民主方式就是不好的。在现代政治活动中，民主本身也有其局限性，民主方式和非民主方式都是必须的，比如强制性要素、科学性要素等等，它们都是非民主的政治活动方式，但是对于公共治理活动来说，都是必不可少的。比如公共政策的合理性需要科学的认知和论证，公共政策的落实也离不开公共权力强大的强制性能力。众所周知，立法部门乃是民主方式在公共权力组织中的最集中表现，行政部门的最高领导可能来自于民主选举，而普通的组织成员则主要实行常任制，可以说，行政部门有着极为有限的民主意义。司法部门方面，则很少具有民主的内容，虽然在很多国家都十分强调陪审员制度，但就其组织成员的来源与组织运行在法律制度依据角度看，并不具有直接的民主意义。因此，在公共权力构成层面，我们可以从系统环境的角度，考察民主的方式在公共权力组织中所占的地位及其变化趋向，比如立法部门的独立性问题、行政高层的选举问题等等。
最后，在公共权力的组织运行上，现代国家政府的组织运行遵从的是一种代议制政府模式，代议从集体活动或公共决策活动层面体现着特定的民主化水平。从政府组织机制角度看，代议制其实就是一种公共事务决策机制，说它是民主化的基本构成内容，就是因为它是介于政治集权和直接民主之间的一种有限民主或间接民主形式，反映了在现代国家的公共治理形势下，民主的政治价值理想与现实的公共治理条件之间的权衡或变通形式。
二、法治化的特征或发展趋向
从政府组织机制角度讲，法治化指的是政府组织的生成、构成与运行都有相应的宪法、法律制度文本作为必要的合法性依据。法治的对立面是人治，即所谓的长官意志、领导意志、领袖意志甚至君主意志等等。在现代国家，宪法在各种法的文本中具有最高的等级制约效力，因此，以宪法至上为基本特征的宪政乃是法治化的核心内容和首要的构成要素。下面，笔者将沿着政府组织机构设置、人员构成以及组织运行的政府组织线路，从宪政、公务员制度以及有限政府这三个方面，简单讨论一下现代国家政府组织的法治化特征或发展趋向。
首先，从政府组织机构设置角度看，宪政意味着宪法文本相对于公共权力的基础性地位，当然在英美法系那些不具有文本形式的宪法惯例也是这样。说宪法具有基础性地位，就是指，政府组织的产生、构成和运行都不得违背既定的宪法文本或宪法惯例，在不修改或废止宪法的条件下，违宪往往被认定为政治活动中对政府组织行为的一个具有根本否定性质的合法性判定。由此，在现代国家的政府组织划分中，又出现了一个与立法、行政和司法部门相对独立的违宪审查机构，在西方国家，通常就是指宪法法院（大陆法系）和普通法院（英美法系），在当代中国，由全国人民代表大会的常务委员会行使这一审查权。关于具体的组织机构设置内容，我们在后面还会做专门的讨论。显然，宪法以及违宪审查机构在公共权力组织中的独立性和权威性地位，也能够体现不同的法治化水平，指示不同的法治化发展阶段。
其次，从政府组织成员构成角度看，现代国家的政府组织内部实行一种面向社会公开选拔、公共职位常任的公务员制度。它有两个基本特征：一是针对处于非政治领导地位的政府组织成员，在西方国家，主要是指行政部门中的处于非政治领导地位的政府组织成员，也就是通常所说的相对于政治官员的事务官员；二是任职官员不受政治形势变化（主要是指政党竞选形势）影响的常任制度。我们这里之所以把公务员制度的推行放入法治化的内容，根本的原因在于，在国家确定了宪政的政府组织原则的基础上，公务员制度又进一步从具体的法律层面对政治与法律做出了一个较为明确的区分。从公共政治的角度看，由不同政党、利益集团以及个人参与的政治博弈代表了社会中的不同利益诉求或利益差异，这些利益主体的政治活动（尤其的竞选活动）以其自身的政治经济利益为基本导向，但是他们的自由参与的合力却构成了整个公共政治领域的民主化内容。
另一方面，在多数情况下，公益都来自于不同的个体利益的自由整合。法律以公共权威的方式认定公益的内容，规范不同利益主体追求自身利益活动的后果，并且以稳定、明确的制度文本形式向人们展示出，公益的基本内涵及其获取路径。法律文本以公开的方式告诉人们，什么是正当的私人利益、什么是正当的利益获取方式，通过法律文本的规范，具有价值判定意义的社会行为的正当性就转化成为具有明确文本判断依据的合法性问题了。所以，从政府组织机制的角度看，政治所体现出来的是一种变化的利益关系形势，比如定期选举往往会导致高层政治领袖的更替；而法律则更多地指向规范政府组织运行的那个永恒的公益原则。
西方国家公务员制度建立的初衷，就是为了让政府组织成员，尤其是那些承担着更为具体的公共事务管理职能的政府组织成员，能够脱离政治活动、政治竞争的不稳定局面，而他们的公共职位常任也正是建立在法律的稳定性基础之上的。不仅公务员的组织身份、组织权力地位的建立与变化有着明确的法律文本依据，其组织行为也要受到相应的法律文本的规范和限制。公务员身份的获取、职位变化及其组织行为等要素在何种程度上能够摆脱政治活动的影响，是我们判断一个国家法治化水平高低的一个重要参照。在中国共产党的领导下，没有政党之间的竞选政治，但是我们仍能从高层政治领导变迁所导致的下级官员的稳定角度来判断政府组织成员层面的法治化发展情况，看看是否存在着所谓的“一朝天子一朝臣”的政府组织现象。
最后，在政府组织运行层面，现代国家的政府还是一种有限政府模式。我们通常所说的有限政府，大多是在政府与社会、政府与市场之间的关系意义上的，指政府应当给社会生活领域、经济市场领域留下自由发展、独立生存的空间，政府组织成员不能过多地干预社会经济事务。其实，从政府组织行为的角度看，这种关系只是限制的后果，或者说，是组织行为的后果，更多地反映了一种静态意义上的政府组织职能定位，对于政府组织成员来说，对其行为的限制不可能来自于社会大众之间直接的行为博弈，因为这会导致政府组织运行的不稳定乃至公共秩序的不稳定。真正的行为限制应当来自具有规范特征的制度层面，从组织行为发生的一般性或普遍性的意义上限制政府组织行为的方向和形式，这种稳定的制度限制就是指法律的限制性规定，现有法律文本对政府组织行为进行限制的充分性，以及政府组织行为对于既定法律制度的遵从程度就体现了有限政府意义上的法治化水平或法治化发展阶段。
三、科学化的特征或发展阶段
首先，在现代社会中，科学既是一种强调理性化和系统化的思维方式，又是一种强调规划性和反思性的行为方式。理性化指的是在面对客观或外在的利益目标时，相信通过人类自身的理性推理和计算，能够清楚地认识并实现这些利益现象和利益目标；对于科学来说，系统化不仅意味着一种关联性的思维方式，更重要的是，还强调关于这些科学认知话语表述即科学理论内在的逻辑统一性。从科学理论的社会效应角度看，理性化和系统化的一个直接社会后果就是科学理论在应用上的广泛性，在政治领域，具有某种超越于政治意识形态的普遍适用性。
规划性指的是在行为发生以前以及行为发生过程中，要对行为相关要素，比如时间、地点、人员、程序以及方法等等进行预先的计划和安排，即形成一个指导性的行动方案，使相关的行为有章可循；反思性则带有追溯既往的性质，强调在对过去以及正在进行的活动做出反思的基础上，寻求改善既定的行为规划方案，由此改善未来的行为及行为后果。从科学理论的社会效应角度看，规划性和反思性的一个直接社会后果就是科学行为的合理性，在政治领域，这也意味着人们能够更有效地实现公共治理目标。
从政府组织机制角度讲，科学化有两个方面的意思：一是职业分工意义上的，指科学工作者越来越多地介入到政府组织过程，影响到政府组织的构成与运行；二是科学理论意义上的，指政府组织运行越来越带有科学理论色彩，有着一种理论化的倾向。
从政府组织机制角度讲，现代国家政府的科学化特征或发展趋向首先表现为制度设计，尤其是法律制度设计上的科学化趋向。
在《论法的精神》一书中，孟德斯鸠认为，一个国家或地区的法律制度确立或者说法律制度的特征，取决于该国家或地区自然、社会以及人文气质等等，用现代的语言讲，就是国情决定立法内容。在他看来，气候、土壤、政治体制以及民族习俗等要素都会影响到法律的制定，“不同气候的不同需要产生了不同的生活方式；不同的生活方式产生了不同的种类的法律。彼此交往多的民族需要某种法律；彼此没有交往的民族则需要另一种法律”。[1](P235)“快乐的气候产生了坦率的风俗，带来了柔和的法律”，[1](P241)比如印度的法律，“日本人的性格很残酷，所以他们的立法者和官吏完全不能相信他们”，[1](P240)所以制定了严酷的法律，强调刑法的作用，而印度却有着很少的刑法。
但是，随着以法学为主要代表的现代社会科学的发展，立法技术也得到了前所未有的提高，类似于社会科学研究的一般性和普遍性，不同国家的法律制度内容也出现了一定程度的趋同化，比如在宪法层面有大陆法系和英美法系的相互融合，一方面，属于大陆法系的一些欧洲国家，越来越重视以往判例的制度规范意义，另一方面，则是英美等国也更多地强调明确的法律文本在司法判定中的基础性地位。在具体的法律层面有各国间的相互吸收、借鉴，甚至直接照搬，二战后，日本的法律体系的建立，很大程度就是在美国主导下依照美国的法律体现予以构建起来的，这一法律体系在战后初期的日本发挥了巨大的制度规范乃至社会整合作用，也显示了现代法律制度所具有的普遍性特征。改革开放以来中国的立法进程也在很大程度体现了这种借鉴式的法律生成方式，尤其是在涉及社会经济关系的民法领域表现得最为明显。
与这种法律制度内容构建趋同化相对应的是，在政府的立法实践活动中，越来越多的理论工作者尤其是法学界学者参与到其中，对各种法律制度的制定，发挥着日益重要的作用，比如在中国的全国人大法律委员会，就吸收了大量的法学以及其他社会科学领域的专家。
专业的理论工作者直接参与到法律的制定活动，既推动了法制工作的科学化趋向，同时，在理论与实践的结合过程中，法学理论研究本身也得到了较为迅速的发展，这一点，从改革开放初期，国内法学科的异常繁荣，高校广泛设置法学专业，大量扩招学生就可以看出。
其次，从政府组织机制角度看，科学化趋向还体现在具体的组织机构层面，关于政府组织机构的设置越来越具有技术化特征，越来越多的科学理论因素进入到政府组织机构的设置活动，这也使得在政治体制各异的国家之间，政府组织机构的构成出现了某种相互吸收、相互借鉴的现象，出现了一定程度上的政府组织机构设置趋同化。这一点，主要表现在行政部门中，以组织职能为依据所进行的内部机构划分，比如行政职能方面，当前已经逐渐形成以维持、保护、管制、扶助、规划、供给以及组织等一系列职能为核心的行政职能体系，各国行政组织机构的设置，基本上都是沿着这样的框架进行的。
这种组织机构设置的趋同化，一方面是与现代组织理论、公共组织理论以及人力资源管理、公共人力资源管理理论等研究的发展是密不可分的。另一方面，也来自于当今已经形成广泛潮流的全球化形势，尤其是经济全球化形势，共同的经济利益目标和经济问题，带来了相似的组织机制应对。
不过，考虑到行政职能的另一面即意味着行政权力，行政权力又在很大程度上代表着行政组织成员或政府官员的个人利益，因此，围绕着行政职能的政府组织设计或政府组织机构改革活动，科学理论与组织实践之间总是存在着一定的差距或脱节现象，尤其是在相关的组织机构设置或机构改革可能涉及削减政府官员的权力，影响到其实际占有的政治权力资源的时候，科学理论对于组织实践的指导意义常常会打很大的折扣。这一点，从改革开放以后，中国所进行的几次较大规模的政府机构改革也可以看得出来。在理论上，人们都认识到要精简机构，转变政府组织职能，做到政企分开、廉洁高效，但是，对于政府组织成员来说，一旦涉及具体落实，这些理论认识又往往停留在会议报告上的口头表态。这种情况，在科学管理理论最初进入美国的政府组织机构时也曾经出现过。
再次，在政府组织运行，主要是公共政策活动层面，围绕着公共政策的产生，在现代国家的政府内部，出现了一种较为普遍的科学决策浪潮。一方面，在组织机制上，各国政府内部的决策者，尤其是处于高层领导地位的政府官员，越来越倾向于利用专业的研究学者为其决策行为提供理论上的指导和帮助。随着科学在现代社会具有越来越大的影响力的条件下，通过科学工作者的介入，不仅能从公共决策阶段就可以提高对政策问题的认知和应对水平，而且，还可以利用科学在社会中形成的广泛认同，利用科学工作者在社会中具有权威地位的社会影响力，为政策规划在社会大众中寻求广泛的政策认同，进而提高政策推广和政策落实的效率。
另一方面，在上述民主化和法治化趋向的推动或保障下，社会大众尤其是专业的理论研究者也越来越主动地介入到公共政策过程之中。除了专业的理论研究之外，对现实的公共政策过程有着最明显的影响的莫过于近年来大量出现的以思想库、智库、咨询中心、研究中心或研究所命名的公共政策研究机构，比如美国的兰德公司、英国的伦敦国际战略研究所、法国的经济和社会委员会、加拿大的公共政策研究所以及中国的天则经济研究所等等。这些研究机构，大都有着非常正式的组织建制、较为成熟的学科整合构成以及多渠道的资源获取方式，因此，有能力开展较为独立的公共政策研究活动。它们对于公共政策问题的研究，既不像单纯的学术研究，过于强调理论的逻辑，而陷入抽象化的科学话语；又不像政府组织成员那样，受制于自身在公共政策中的利益关联，可以较为客观的认识和展望公共政策的应对。因此，往往能够较好地做到理论与实践相结合，既能够通过现实的公共政策问题研究丰富和发展相关的社会科学理论，又能够借助于理论逻辑的严密性和系统性，对现实的政策问题提出更具合理化特征的认识、解释和应对方案。
正是在这两个方面的共同作用下，我们看到，在当前的公共政策过程中，有两个非常明显的科学化要素，一是决策过程的科学论证要求，就是说，一项政策的出台，包括问题本身进入到政府组织议程、政策方案设计以及政策方案的选择等环节，都有建立在相关的科学理论基础之上。在中国，最突出的表现就是各级社会科学院、各级政府以及政府内部的各个部门所资助，面向专业科学研究工作者的研究课题，如国家社会科学基金、省社会科学基金、教育部社会科学基金以及水利部课题基金等等。二是公共政策文本表述的理论化，无论是从国外的公共政策文本，还是中国的公共政策文本，我们都能看到，在政策内容的话语表述上，使用着大量的科学概念和科学命题，甚至可以说，在话语表述形式上，正式的公共政策文本与科学理论话语之间有着很大程度上的一致性。在当前的中国，一个显著的现象是，公共政策用语引导科学研究用语，确切地说是引导科学研究尤其是社会科学研究的主题，我们可以看到，随着“体制改革”、“市场经济”、“和谐社会”、“科学发展观”等政策用语的出现，围绕着这些词语的理论研究成果马上就成规模地出现了。
最后，可能也是最明显的一点，就是随着现代自然科学技术的运用，以办公自动化、信息化以及网络化为标志的电子政府的出现，使得现代国家的政府组织运作方式越来越统一于现代科学技术的发展进程之中。
通过以上的分析，我们可以看出，无论是政府组织的民主化趋向，还是法治化趋向和科学化趋向，其中蕴涵的一个基本趋势是，相对于传统国家的政府组织，现代国家的政府组织的主体是机构，而不是组织成员个人即所谓的政府官员。在中国的传统社会，把地方政府称为官府，把中央政府称为朝廷，前者是官员的工作场所，而后者则是向皇帝朝拜的场所，在那里，相对于政府官员，组织机构显然都是第二位的。
收稿日期：2009－03－08
标签：科学论文; 政治论文; 公共权力论文; 制度理论论文; 法治政府论文; 文本分析论文; 组织发展论文; 日本宪法论文; 法律特征论文; 法治国家论文; 民主制度论文; 公共政策论文; 经济论文; 法律论文; 时政论文;