【社会保障研究】
美国残疾人就业支持的经验与启示
——以波士顿为例
李 静
(河海大学 公共管理学院, 江苏 南京 211106)
摘 要： 合理借鉴国外先进经验并进行本土化处理,将有助于我国残疾人就业工作的完善。美国波士顿残疾人就业支持经过多年发展,取得了一些成功经验:践行“平等共融”理念以提供强大文化保障;完善法律体系并严格执行为残疾人就业提供坚实体制保障;政府部门全力培育融合文化并提供可靠机制保障;多元主体尤其是社会组织积极参与提供多样化组织保障;残疾人个人潜能激发提供可行的主体保障。通过比较分析与批判借鉴,我国残疾人就业支持获得了有益启示:既要细致立法、严格执法以强化制度保障,也要从观念文化、无障碍设施等两方面软硬兼施以健全文化保障,更要根据不同就业欲望及就业能力施以多维支持,并根据社会效益、经济效益、综合效益进行全面评价以完善主体保障。
关键词： 残疾人就业;中美比较;多元参与
一、问题的提出
一直以来,党中央坚持以人民为中心的发展思想,习近平总书记对残疾人有着特殊深厚的感情,始终把残疾人这一困难群体的冷暖疾苦放在心上,处处为残疾人脱贫奔小康撑腰鼓劲,关心残疾人的生活、学习和健康,鼓舞残疾人更加勇敢地迎接生活的挑战、更加坚强地实现人生的梦想,对残疾人格外关心、格外关注,明确提出“全面建成小康社会,残疾人一个也不能少”,残疾人工作成为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容,残疾人获得感、幸福感、安全感持续提升,中国特色残疾人事业得到长足发展[1]。但是,相较于其他群体,由于受到传统落后观念偏见、政策设计偏差、自身认知定位偏误等多重因素之影响,残疾人在现实生活中仍然面临着社会融入、社会参与、社会保障等诸多困境,仍属于特别困难的群体。
充分有效的就业是在残疾人事业领域实现“以‘造血式’支持取代‘输血式’救助、以就业支持取代生活帮扶、以发展型福利的推进取代基本生存保障的维持”[2]的关键一环。必须紧密结合中国具体国情与各地实际、紧密结合新时代之新形势新任务新要求、紧密结合残疾人自身特征,完善支持残疾人就业的顶层设计。同时,也要注意对于国际先进经验的批判性借鉴,对于其他国家支持残疾人就业的先进经验进行中国化、本土化、在地化处理以“为我所用”。作为世界上最大的发达国家,美国的残疾人事业在经过多年的发展以后取得了一系列突出成绩,而作为美国最古老、最有文化价值城市之一的波士顿,其在残疾人就业领域亦形成了诸多特色,如完善的法律体系、有力的政府支持、全面的就业服务、发达的社会组织,这些先进工作经验受到世界各国研究者与实务界的广泛关注。对这些经验进行剖析,并结合中国具体实际进行对比性研究,有助于取长补短,挖掘其对于我国残疾人就业工作的借鉴启示意义,进一步完善并提升我国残疾人就业工作水平,推进中国特色残疾人事业健康有序发展。
二、波士顿残疾人就业概况:基于多年来的数据分析
作为美国东北部新英格兰地区最大的城市,波士顿的残疾人就业工作颇具特色,在长期的实践过程中,形成了自己的特色与经验。
从表1显示的2009年至2015年统计数据可以看出,波士顿健全人与残疾人就业数量与占比均保持总体增长态势,健全人有工作者比例保持在55%左右,残疾人有工作者比例则仅维持在20%左右浮动,单从这一数据来看,波士顿残疾人就业比例偏低。但是通过访谈得知,历年的统计数据中,均有高达70%左右的残疾人不在劳动力市场中(not in the labor force)。如此之高的残疾人不在劳动力市场,既有可能是灵活性就业，也可能在找新工作，还可能是正在接受康复服务,也就是说70%的残疾人中还包括大量的潜在劳动力及就业预期。同时,单就进入劳动力市场的残疾人而论,每年有高达75%左右的残疾人实现了就业[注] 注:相关信息来源于课题组2018年1月26日与麻省残疾人发展服务部前部长Elin Howe、波士顿残疾人委员会Jessica Doonan等人的访谈。 。这些数据都显示出波士顿残疾人就业状况整体趋好,尤其是进入劳动力市场的就业实现率非常之高。
这堵水墙是明尼在表层浅河漂流的终点，是深沟河段的起点。河水跃下高达十六英尺的瀑布后，又在前半英里内直落八十英尺。慌乱的明尼坠下水墙的时候，一个年轻人正斜靠在高处一扇正对着瀑布的窗口。“嘿！”他叫了起来，“一只乌龟！从瀑布上落下去了！它是想顺着密西西比河漂流而下吧！我要是乌龟就好了——”“不用烦恼——”一个男人吼道，“你动作慢得就跟乌龟一样！干活去！”
表1 波士顿劳动年龄段人口的就业参与情况(16-64岁)
数据来源:根据在美调研期间,由波士顿残疾人委员会(Boston Disability Commission)提供数据整理得出。
从表2可以看出,就就业回报而言,波士顿地区近几年的整体情况向好,残疾人平均年收入呈现增长态势,但是不容否认的是,与健全人相比,虽然残疾人的平均周工作时间和健全人相差无几,但是其收入依然偏少,仅相当于健全人的60%-70%,以至于残疾人生活在贫困线以下的比例是健全人的三倍左右,这也显示出波士顿残疾人的整体生活状况不容乐观,值得关注。
正是从联邦层面到州层面再到市层面,这一系列体系完备、设计科学、考虑周到的法律法规的建立及严格执行,从制度层面为残疾人平等权利的保障提供了可靠依据与刚性要求,有效地推动了美国全境以及波士顿残疾人就业。
表2 波士顿地区劳动年龄段人口的就业回报情况(16-64岁)
数据来源:根据在美调研期间,由波士顿残疾人委员会(Boston Disability Commission)提供的数据整理所得。
波士顿地方政府对于残疾人就业的支持主要体现在两个方面:一方面通过机构设置,从架构上给予残疾人就业以支持。作为联邦的重要组成部分,波士顿地方政府负责残疾人就业的机构设置与联邦政府大致相同,主要分为三大模块:一是监督残疾人相关法律政策实施的残疾人委员会,二是执行并监督反就业歧视规定的平等就业委员会,三是针对残疾人就业推进政府、企业、社会组织开展合作并组织技能培训的残疾人就业政策办公室。
表3 波士顿地区就业和工作激励计划参与补充社保收入( SSI)的受益人情况
注:PASS (Plans for Achieving Self-Support),即“自我支持实现计划”;IRWE(Impairment Related Work Expenses),即“减值相关工作开支”;BWE, Blind Work Expenses,即“盲人工作开支”。
数据来源:根据在美调研期间,由波士顿残疾人委员会(Boston Disability Commission)提供的数据整理所得。
三、波士顿残疾人就业支持的经验
波士顿残疾人就业工作开展时间较早,不仅传承与实践了“平等共融”的文化基因以提供文化保障,通过一系列法律法规的制定与执行提供体制保障,当地政府还通过大量政策支持提供机制保障,社会团体积极参与亦提供了组织保障,此外,残疾人个人潜能的激发也为波士顿残疾人就业工作提供了有效的主体保障。
本研究采用的资料来源于洱海流域区大理市、洱源县、剑川县、巍山县、祥云县、弥渡县、漾濞县在2014—2016年完成的森林资源规划设计调查数据。调查主要内容有小班地类、面积、森林类别、林分起源、优势树种、树高、龄组、蓄积等。乔木林中针叶树种混交林分的统计为针叶混，阔叶树种混交林分的统计为阔叶混，针叶阔叶树种混交林分统计为针阔混。
(一)平等共融:波士顿残疾人就业的文化保障
“平等”是美国文化中最基本、最主要的价值观念之一,也是美国社会运行的文化基因。正如托克维尔(Alexis de Tocqueville， 1805—1859)所观察到的,“美国人追求平等的激情是一个不可抗拒的力量,凡是想与它抗衡的人和权力,都必将被它摧毁和打倒”[3]。所以,平等观念一开始就在这个国家的生活中合情合理地占据道义上的首要地位,在整个美国的国家生活中,社会目标中的平等意识与个体权利平等的道义地位一直结合在一起,为国家的存在提供了正当的理由[4]。
对于许多残疾人而言,其虽然存在身心方面的障碍以致劳动力受损,但并未完全丧失劳动能力,通过职业康复,充分激发残疾人的潜能,使其能够适任相应工作岗位就成为波士顿发展残疾人就业工作的一项宝贵经验。
建基于“平等”文化,美国在建构残疾人就业支持体系时,采取了“因为你特殊,所以你需要正常化”(You are special,so you must be normalization)的平等对待原则,格外强调机会均等状况下的残疾人与其他人群的无隙融合,格外强调增能赋权基础上的残疾人自强自立,格外强调对于残疾人平等权利、平等机会、整体融合、持续融合的推进。在美国的文化中,具有某些身心障碍的残疾人仍然毫无争议地完全拥有平等公民资格,仍然完全拥有通过拼搏努力实现自身价值的无限可能,而这些目标之实现都有赖于国家、政府、社会对于残疾人有效融合、平等参与机会的供给与保障。
波士顿残疾人就业工作的推进深受“平等共融”文化之影响,无论是法律法规等顶层设计,还是反歧视与适格等政策执行,抑或全链条个性化培训等措施推进,无一不以残疾人平等权利之保障与完全融合之实现为依归。甚至可以说,“平等共融”成为了波士顿残疾人就业工作顺利推进的文化基因与文化品格。
(二)法律法规:波士顿残疾人就业的体制保障
波士顿残疾人就业法律保障方面最突出的一个经验就是在立法层面非常强调满足残疾人多样化需求,突显人本性与灵活性;而一旦法律生效进入执行层面,则异常强调原则性与严肃性。
同时，各省结合教师信息技术应用现状，发展测评的内容又各有侧重，例如安徽在发展测评中注重联系教师教育教学和专业发展实际，反应教师应用信息技术优化课堂教学、促进自身专业发展的程度；湖南在发展测评中注重利用教师个人空间和案例教学开展情境测评，帮助教师了解信息技术应用能力提升程度，科学评价信息技术应用能力发展水平；河南在发展测评中注重通过个人空间建设考察教师基本信息素养，通过教学资源评审考察教师在具体教学情境中的信息技术应用能力。
同时,波士顿在残疾人就业保障法律的执行层面实行了规定比例与经济代偿制度。明文规定企业应安排不低于员工总数 3%的残疾人就业。联邦部门在与相关业务关联机构订立超过一万美元的购买合同时,必须明确规定:对方在雇用员工履行合同时,须采取实质性行动雇用适合岗位要求的残疾人。第504条规定,适合岗位要求的残疾人不受歧视,不得因其残疾而在任何使用联邦财政资金的项目或者活动中,受到歧视,被排除参与、剥夺正当获益。法案还专门规定,对于雇员超过50名以上(含50名)并获得超过五万美元政府采购合同的用人单位,需书面提供反就业歧视方案[6]。在实际中,有时难以判别是用人单位因为残疾歧视拒绝聘用残疾人还是残疾求职者确实不符合岗位要求，适格制度可以较好地解决这一问题。判别残疾人是否适格的基本标准有两个:一是是否具备岗位要求的相关条件，二是是否会对他人安全构成直接威胁。在司法实践中,正确判断是否具备岗位要求是关键,在美国履行这一职责的为平等就业委员会,委员会根据雇主对工作岗位职责的判断、招聘广告上的书面要求、社会对某一岗位要求的公允评价标准、应聘雇员的残疾对工作影响程度等进行综合判别。适格制度促进了残疾人平等就业,也根据实际情况兼顾了雇主利益,是残疾人就业立法中的一个创举。
胡军(1978-) 男, 博士， 副研究员， 主要研究方向为流体力学流动稳定性， 数值模拟不确定度量化.
(三)政府支持:波士顿残疾人就业的机制保障
从表3(2001—2015)可以看出,美国种类多样、形式多彩、方式多维的保障计划构成了针对残疾人的完善的社会保障体系,使得波士顿地区的残疾人能够拥有良好的保障条件。但是值得注意的是,这些保障计划大多要以就业作为享受的前提条件,这就无形中推动了波士顿残疾人就业工作。
另一方面通过政策完善,大力培育融合文化,并从机制上给予残疾人就业以切实支持。波士顿政府非常重视融合文化的培育,甚至可以说“融合”理念是波士顿残疾人事业发展之基石,出台一系列政策措施来消除社会隔阂、推进健残融合,以融合理念与文化保障残疾人就业支持政策的真正落实。尤其是进入21世纪后,面临着经济全球化、人口老龄化、关键技能缺乏等因素带来的严峻的挑战,波士顿相关部门着眼于在融合环境中激发所有公民的劳动潜力使其均能投入劳动力市场。残疾人低下的就业率对公私部门都是一种人力资源浪费[7]。随着美国经济结构的调整以及科学技术的发展,工作岗位对身体条件的要求逐步降低,残疾人就业障碍逐步消除[8]。本世纪初,美国兴起了“新自由倡议”(New Freedom Initiation),强调残疾人同样具有平等参与劳动力市场实现就业的自由,积极推进社会融合。随着互联网技术的普及,残疾人劳动所及范围被极大拓宽,其可以向政府申领补贴用以购买高科技产品,依托信息技术增强独立性。另外,美国政府通过向中小企业提供技术支持与税收优惠,积极鼓励其雇用残疾职员或为残疾顾客服务，这也在某种程度上反映美国社会正在经历由排斥残疾劳动力向需求残疾劳动力的政策转向,融合文化逐渐形成并显现威力。
波士顿残疾人就业在很大程度上依靠市场力量,而不是采用按比例就业等形式促进残疾人就业。因此,为了提升残疾人劳动能力,技能培训在就业服务中占有很大比重。具体而言,波士顿主要的残疾人就业服务项目和机构如图1所示。
(四)社会参与:波士顿残疾人就业的组织保障
受到福利多元主义之影响,市场、社会组织等多元主体积极参与残疾人就业支持,以最大限度弥补政府失灵。早在20世纪末,美国的残疾人政策就开始由消极救助保障向积极就业福利转变,克林顿政府就曾颁布法律要求对残疾人进行培训,以提升其劳动能力。
不难看出,基于“大社会、小政府”的治理理念,美国政府在残疾人就业领域并未全面介入、大包大揽,而是坚守“守夜人”政府角色以对公共资源进行合理的权威分配,通过融合文化之培育来实现有效支持,对吸纳与促进残疾人就业做到真正推动、主动推动、积极推动,从政策、资金、服务等方面给予大力支持。如Boston Disability Commission,虽具有官方性质,却只是制定政策,加以监督,而并未直接提供服务,体现“专业化倾向”,即让专业的人做专业的事情。
整体而言,波士顿残疾人就业服务基本由社会组织实施,政府购买其专业服务,从而涌现出一大批极具特色的社会组织:如马萨诸塞州32个一站式职业中心之一的JVS Career Solution,这一组织突出强调“三专”:专业人士、专业服务、专业评估。其为求职者、换工作的人和雇主提供高质量、个性化的就业服务,包括工作坊和研讨会、一对一的求职和职业指导以及教育和培训项目的筛选。此外,与主要的劳动力发展组织合作,提供既专业又便宜的可认证的职业咨询服务;还与地区企业合作,为在职工人提供一站式的技术培训。再如强调同质性、同理心、共同体的波士顿独立生活中心(Boston Center for Independent Living,BCIL)。这是一个从1974年就开始为残疾人全面融入社会提供服务的非营利组织,也是全国第二个独立生活中心。其通过赋予各年龄段残疾人以实用技能和自信,让其能够掌控自己的生活,成为他们所居住的社区中的活跃成员来实现全面融入社会。BCIL提供同伴辅导、技能训练、信息与转介、倡导、过渡等五大“核心服务”。为达致同理心服务,中心3/4的工作人员为残疾人,提供的服务并非传统意义上的社会工作,更多意义上是一种同伴辅导而非专业辅导,致力于服务提供者与受众间共同体的建构,通过个性化、贴心化服务让服务对象感觉到这就是他们该来的地方,型塑并提升其独立自主、自决自断能力。
图1 波士顿残疾人就业服务项目和服务机构
(五)个人潜能激发:波士顿残疾人就业的主体保障
将复合芯棒简化为一个圆棒实体，采用六面体单元以提高计算精度。由于导线硬铝型线模型存在多个倒圆角，采用楔形单元能保证导线模型在任意截面单元型式相同[12-14]。调整导线整体网格尺寸，使整个分析模型网格均匀，接触位置网格尺寸相当，保证计算精度和结果合理性。在截面上，复合芯棒共划分为45个网格，单根铝股划分为22个网格，如图8所示。
波士顿残疾人职业康复体系极富特色,其康复内容随着不同残疾类型而有所不同,体现出显著的多样化色彩:针对听力障碍,既包括国家层面的合作服务体系,通过全国范围的技术辅助传递系统进行听障康复信息更新与技术支持,也包括地区性的服务中心,通过服务网络为听障者提供咨询服务与技术指导。针对视力障碍,既包括咨询师等专业人士在内的团队对其残疾程度与个人特质开展的评估与指导,也包括专门针对视障者开展的诸如机械师、接待员等岗前培训。针对肢体与智力障碍,既包括对个体残疾程度与就业能力开展的药物及职业评估,也包括对其家庭开展的适应性培训,还包括在住家或工作场所开展的技能培训。值得注意的是,波士顿的残疾人职业康复均坚持“优势视角”,着力于通过专业化服务,激发残疾人的自我潜能,提升其就业意愿,完善其职业技能,增加其就业几率,是一种多样化、发展型、积极性的职业康复服务。
此外,职业康复机构的积极介入也有效推动了波士顿残疾人自主就业。20世纪90年代,随着自主就业逐步受到法律承认与政府资助,也慢慢得到了康复机构的认可。《1998年职业康复法案修正案》首次以法律条文的形式确认了自主就业作为竞争性就业的现实存在。法案认定自主就业包括为实现残疾人自主就业而提供帮助的过程以及就业结果,明确职业康复机构必须积极响应残疾人自主就业意愿、主动参与全过程。在法律指引下,各州相继完成政策转向以推进自主就业。2010年对美国41个州开展的自主就业调查显示,各州对待自主就业的认知均有相当程度的提高[9]。马萨诸塞州更是积极发展社会组织,提供职业康复服务,以发展残疾人自主就业。
实验材料为吉林省农业科学院选育的大豆RN型CMS不育系JLCMS9A。酶及主要试剂为：DNaseⅠ(北京鼎国)；限制性内切酶EcoRⅠ(NEB)，RNaseA(北京天根)；核酸染料Super GelRed(US Everbright)； 2 × Es Taq Master Mix(康为世纪)；其余试剂为国产分析纯。缓冲液A、B、C、D的配置参考费晓燕[13]的方法，其中缓冲液A中加入100 μL 的NaCl(5 mol/L)和0.1%的β-巯基乙醇进行微调。
四、波士顿残疾人就业支持的启示
他山之石,可以攻玉。波士顿在残疾人就业工作方面拥有许多颇具特色且成效显著的先进经验,对这些经验进行科学分析与深入总结,并结合中国国情与各地实际进行合理的学习与借鉴,将有助于完善我国残疾人就业工作,进一步提升我国残疾人就业工作,推进中国特色残疾人事业更上一层楼。
(一)立法要细、执法要严——强化残疾人就业的制度保障
加强立法与严格执法是促进残疾人就业的重要手段。波士顿残疾人就业工作推进顺利,大量残疾人获得工作机会与工作岗位,完善的法律保障是其重要因素。在残疾人就业保障的立法方面,波士顿充分体现人本性,以全面而细致的立法满足残疾人多样化需求。作为联邦的重要组成部分,波士顿残疾人就业立法体系主要包括以宪法为基础,以《康复法案》《美国残疾人法案》《民权法案》《平等工资法案》《反就业年龄歧视法案》为主要框架,以马萨诸塞州促进残疾人就业的《马萨诸塞就业歧视法》(Massachusetts Employment Discrimination Law)为补充。《马萨诸塞就业歧视法》充分体现了适格原则和雇主抗辩原则[5]。适格制度是美国在《康复法案》中首次提出,在《美国残疾人法案》中作出明确规定。适格指残疾人具有能够适合应聘工作要求的职业资格，适格即应雇用,否则就构成歧视。这是残疾人就业立法的一项创举,很好地界定了在残疾人就业过程中是否受到歧视的问题。此外,美国在残疾人就业立法中,还充分考虑了资方利益,允许雇主提出不雇佣残疾人且不构成歧视的抗辩理由。当残疾人应聘者或者在职残疾员工提出受到歧视申诉时,雇主可以根据法律规定的合法抗辩理由说明其行为的合法性。
我国宪法第四十二条规定,中华人民共和国公民有劳动的权利和义务,国家应该通过各种途径创造就业条件、保障就业环境,作为我国公民的一分子,残疾人理所当然享有这一平等权利。但保障残疾人就业的现行法律法规并未有反对就业歧视的专门立法,即便有涉及禁止残疾人就业歧视的条款也大多语焉不详,仅仅做出原则性规定而无具体操作规范,条文分散且可行性不高,对于司法实践带来巨大阻碍,不利于残疾人就业保护的实现,极大削弱对受害者的保护。
法律法规是促进残疾人有效就业的制度保障,在这方面,波士顿关于反就业歧视立法及执行方面的经验可供借鉴。我国在立法层面,应该充分考虑到残疾人就业过程中面临的实际困难与障碍,全面了解残疾求职者与用人单位的诉求与顾虑,在综合各方意见的基础上尽快出台一部专门反对残疾人就业歧视的法律,既要明确反对就业歧视、保障公平就业权的基本原则,也要以法条形式将消除残疾人就业歧视、推进残疾人公平就业纳入各级政府考核指标体系,更要规定就业歧视的判定依据、处罚程序与标准、遭受歧视后寻求法律救助的途径等具体操作层面的实施细则,务必提高法律法规的可操作性,在最大程度上体现“立法要细”的原则。需要注意的是,还必须整合相关法律条文以避免“多头管理、法条打架”,要将目前分散在《残疾人保障法》《残疾人就业条例》《社会救助暂行办法》等法律规章中涉及反残疾人就业歧视的相关条文进行梳理归并,统一纳入新出台的反残疾人就业歧视法中。同时,还要结合各地实际与残疾人实情,出台消除歧视、促进残疾人就业的地方性法律法规,尤其是要出台具体的实施细则、考核标准、责任主体、监督机制、问责规范,既要有定性方面的价值要求,更要有定量方面的数据规定,要加大对于执法程序、执法规范、执法力度方面的规范性要求,务必使法律条文真正发挥作用,以体现“执法要严”的准则。正如习近平总书记所言,“法律的生命力就在于执行”，只有提升了法律的可操作性,才能为残疾人就业提供坚实的制度保障。
(二)推进融合、软硬兼施——健全残疾人就业的环境保障
要在中国进一步推进残疾人就业工作,就需要从文化理念等软件环境以及无障碍设施等硬件环境两方面着眼,双管齐下,为残疾人就业营造一个融合共进的有利环境。
一方面,明晰融合概念、传播融合理念、孕育融合文化。美国非常强调“融合”,可以说这一概念是美国残疾人问题研究及实践推进的理论基石。波士顿Institute for Community Inclusion(ICI)界定融合概念为:无论是残疾人还是健全人都拥有以下权利:作为社区中有价值的成员而受到尊重和欣赏;参与社区的娱乐活动;在社区工作并获得有竞争力的工资,拥有一份能够充分发挥自己能力的职业;参加普通教育课程,从学前教育到大学,再到继续教育。可以看出,美国残疾人的融合是多维度、全方面、实质性地融入,既包括职业的获得,也包括尊严的维护;既包括“同工同酬”平等报酬权的实现,也包括个人价值的彰显;既包括社区融合,也包括职场融合,还包括教育融合。这是全方位的融合,是来自于多方面支持的融合,是多元参与、多管齐下、多方助力实现的融合。尤其需要指出的是,实现融合所需要的支持并非不分缘由强加于残疾人群体,美国法案明确指出,这些支持必须尊重残疾人的诉求、需要和选择。这实际上就是一个“自决权”的保障,是一种以人为本的价值取向,从某种意义上来说,这与我国积极倡导的残疾人事业“平等、参与、共享”发展理念的价值内核有异曲同工之妙,都致力于追求残疾人独立地、充分地、持续地发展。我们在国内也经常会提到融合,但我们有时候会存在一些误区。比如我们会觉得将残疾人安置到一个家庭、教室、工作场所或社区即为融合,其实这仅仅只是实现了物理学意义上的融合。而如果我们因为残疾人身心方面存在的障碍而给予其“特殊待遇”,其实这也并非真正的融合,而仅是对残疾人进一步“污名化”,进一步“弱势化”的举措。正如美国学者Saleebey指出的,残疾人同样具有其优势。而融合正是实现其优势、发挥其优势、彰显其优势的最好路径。必须通过制度安排、机制设计与政策措施,使残疾人与周围的同伴产生心理上、情感上、行为上的认知、认同、认可等“化学反应”,方为真正实现了“融合”。
夏国忠小心地把这朵小花挖出来，轻轻地捧在手上。他要找一个安全的地方把它栽下，让它好好地生长。可是转了一圈，总也找不到一个合适的地方。最后，他取下头上的钢盔，把这朵小黄花放进去栽好，摆在阵地上。
另一方面,建造无障碍设施、维护无障碍空间、营造无障碍环境。畅通无障碍的出行环境、便捷可及的无障碍设施是残疾人真正参与社会,最大限度实现有效就业的基本保障。波士顿业已进入了“无障碍时代”,无论是机场车站、商业中心、农村集市,无障碍设施随处可见,畅通无阻的盲道、供残疾乘客上下车的升降梯、大门口的残疾人专用开门器、贴心设计的高度适中的超市货架、公共场所最便利位置的残疾人专用停车位,这些无处不在、便捷实用、功能合理的无障碍设施极大地方便了残疾人出行,让残疾人想出门、能出门、爱出门,对于其无缝融入社会实现就业起到了极大的推动作用。所以,应该按照“建得广、用得了、效果好”的标准来升级改造完善我国各地的无障碍设施,从硬件方面保障“融入”。一是要严格执行无障碍设施建设的规范标准,在新建、改建设施的设计、施工、验收过程中严格按章办事,保障无障碍设施“应建必建”,至少实现公共场所无障碍设施的全覆盖,在东部发达地区有条件的农村也要逐步推进无障碍设施建设,完善农村残疾人出行、就业的环境保障;二是要吸纳残疾人意见,进一步完善无障碍设施的设计标准,提高其实用性与适用性,同时加大对占用、损毁无障碍设施的处罚力度,尝试以曝光揭丑与道德谴责等“自律”手段以及经济处罚与法律制裁等“他律”手段,倒逼民众维护无障碍环境;三是要推进科技创新,充分利用现代信息技术以及高科技手段,如对公交车、地铁等进行改造,在出入口处加装升降设备,再如完善便民网站的语音提示操作系统、在电视网络等媒体节目上逐步实现手语辅助全覆盖,努力消除肢残者、视障者、听障者的出行及融入障碍。
(三)多维支持、全面评价——完善残疾人就业的主体保障
作为身心存在一定障碍的困难群体,对残疾人的就业支持必须考虑其特殊性,根据残疾人自身的实际情况采取不同的支持方式,着眼于挖掘潜力、激发活力、提升能力;同时,对于残疾人就业绩效的考核标准也必须摒弃单纯考虑经济效益的传统做法,而应实现标准的多维化与全面化。
根据就业欲望及就业能力的不同状况采取不同的支持方式,实现对残疾人就业的多维支持,最大限度激发残疾人潜能。对确实没有劳动能力(包括体力和脑力劳动)的残疾人,无论其是否具有就业欲望,都无法通过支持实现其就业,这部分残疾人只能通过社会救助等兜底性政策保障其生活来源[注] 注:本文主要研究残疾人就业支持,对于完全不具备劳动能力的这部分残疾人不在本文讨论范围之内。 。对具有就业能力的残疾人,同样需要精准施策,区别对待:一是对有就业欲望但就业能力不足的残疾人,其支持重点应该是赋能,通过专业的培训逐步提升残疾人就业能力,同时利用涉残社会企业发展庇护性就业,欧洲的“工作整合型社会企业”就是典型代表,以帮助那些面临被劳动力市场永久剔除的弱势失业者,使其重新整合到工作和社会中为主要目标,既稳定地整合组织内部弱势个体(尤其是有某些缺陷者,如智力残疾),又可作为进入正常劳动力市场的跳板[10]。二是对有就业能力但无就业欲望的残疾人,其支持重点应该是通过制度安排与政策设计,挖掘或激发其就业欲望与潜能,通过经济“利诱”、自我价值实现、政策倒逼来激励或鞭策其积极就业。波士顿残疾人大部分社会保障的享有均以有效就业作为前提条件与必备要素,北欧诸国亦设置了失业救济金领取期限与条件,这种将福利保障与就业关联的做法有助于激发就业热情,可供借鉴。三是对有就业能力且有就业欲望的残疾人,必须重点关注技能培训与信息可及,可大力发展类似于波士顿JVS一站式的残疾人就业服务中心,建立残疾求职者与用工企业之间的桥梁,同时培育一批残疾人就业服务标杆企业,将残疾人就业服务交由经济组织和社会组织,政府在用地、金融、价格等方面给予优惠,在人才、技术、管理等方面给予扶持,吸纳残疾人就业,支持研发具有自主知识产权的技术和产品。
马成贵一心扑在工作上，家里的事顾不上，孩子的学习管不了，即使妻子生病住院，他也从未请过一天假。和他一起共事的人都说：“老马是舍小家顾大家，一心扑在工作上。”单位领导的评价是：马成贵同志工作热情高，责任心强，有独当一面的工作能力，有这样的同志我们放心。
相关研究表明，当辅路行车速度在30km/h以下时，主线出口的通行能力的提高与辅路速度的增长呈明显正相关性；行车速度在30km/h以上时，主线出口的通行能力和辅路速度的关系就基本保持稳定，不再随辅路行车速度提高而提高。因此，辅路行车速度宜控制在30km/h以上。根据城市道路规范规定，快速路辅路设计速度宜为主路的0.4～0.6倍。因此，主路与辅路速度差不宜过大。
根据不同支持类型采取不同的考核标准,实现对于残疾人就业的全面评价。残疾人事业是一项良心事业,对待残疾人的态度体现了社会文明程度,残疾人就业工作的实效不能只关注其经济效益,应该分情况、抓重点、出特色,施以全面评价。总体而言,可以从三个维度来评价残疾人就业:一是社会效益优先。残疾人就业首先应该考虑其社会效益,通过就业,残疾人实现了自立自强、实现了自我价值、实现了社会融入,通过自己的努力改变了传统观念中的偏见认知、赢得了社会的认可与尊重。无锡盲人严三媛女士开设的黑暗世界的咖啡店,既让健全人在全黑情境下用餐来体验盲人生活之不易,更让人们体味其自强不息的精神,更增进了健全人对残疾人的认识、认知、认可,其社会效益更胜于经济效益。二是经济效益优先[注] 注:鉴于残疾人的特殊性,此处所谓“经济效益优先”仅为相对而言,即适度考虑残疾人的经济产出,但绝不是以追求利润最大化作为目标取向。 。作为一种市场经济活动,就业归根到底还是需要考量其经济效益,而残疾人就业并非不能创造经济价值。以残疾人个体居家创业为例,企业通过与其建立合作关系,以订单式生产与协同式销售实现双赢,产出大量经济效益,如四川阿坝州妇女羌绣就业帮扶中心即为成功案例[11]。三是实现综合效益。残疾人就业的最佳状态即兼具社会效益与经济效益,1997年创立的残友集团即为成功范例,其以实现“大规模的残疾人集中就业,重构中国高科技产业人力结构”为伟大构想,以商业手段实现社会目的,促进残疾人依靠高科技强势就业,成为世界最大的社会企业和唯一的高科技社会企业,改变了残疾人简单体力劳动的传统就业模式,充分发掘残疾人的优势与潜能,既通过非常可观的年产值实现了经济效益,又通过为数千名残疾人在高科技领域大展身手提供机会实现了社会效益。
需要强调的是,依据波士顿的实践经验,对于残疾人的全面评价与多维支持最好是由专业社会组织来完成,这既可在一定程度上排除政府权力不必要的干扰,亦可在最大限度内彰显社会组织的体制机制优势;既可充分保障评价的客观性，亦可凸显支持的专业性;既顺应“共建共治共享”之时代潮流,亦符合“社会治理现代化”之时代要求。
参考文献
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Experience and Enlightenment of Employment Support for Disabled Persons in the United States :A Case Study of Boston
LI Jing
(School of Public Management, Hohai University, Nanjing 211106, China)
Abstract :It will be helpful to improve the employment of the disabled in our country by learning from the advanced experience of foreign countries and to localize it. After years of development, Boston disabled employment support has gained some successful experience. Implementing the idea of "equality and harmony" to provide strong cultural guarantee; providing a solid institutional guarantee for the employment of the disabled that improving the legal system and strictly enforcing it; government departments fully support provides a reliable mechanism guarantee; multi-subjects, especially social organizations, actively participation provides a diversified organizational guarantee; personal potential stimulation of the disabled provides a feasible subject protection. Through comparative analysis and critical reference, China′s employment support for the disabled has gained useful enlightenment: we should legislate carefully and enforce the law strictly so as to strengthen the system guarantee; improve cultural security from two aspects: concept culture and barrier-free facilities; multi-dimensional support should be given according to different employment desires and abilities, and comprehensive evaluation should be carried out according to social, economic and comprehensive benefits to improve the subject guarantee.
Key words :employment of disabled persons; Sino-US comparison; pluralistic participation
中图分类号： C913.69
文献标识码： A DOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2019-04-009
收稿日期： 2019-01-11
基金项目： 中央高校基本科研业务费专项资金资助(2018B05314);国家社会科学基金重大项目 (17ZDA115);国家社会科学基金青年项目 (15CSH079)
作者简介： 李静,男,湖南石门人,河海大学教授,从事社会保障、社会政策与社会治理方面的研究。
[责任编辑 陈 萍]
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