英国控制温室气体排放的主要财税政策综述_碳交易论文

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      中图分类号F205；X24 文献标识码A 文章编号1002-2104(2015)08-0100-07

      doi：103969/j.issn1002-2104.2015.08.013

      为控制自身的温室气体排放，履行其在《京都议定书》下的国际义务，英国近年来采取了包括行政管控命令、碳排放权交易和财税政策等在内的一系列政策组合，产生了显著效果。在一般认识中，控制温室气体排放的财税政策与碳排放权交易政策在实施中难以协调，难以共同实施。但英国相关的财税政策与碳排放权交易政策之间具有良好的协调机制，说明可以通过一定方式对财税政策与碳排放权交易政策进行协同设计，达到共同实施、相互补充的作用。

      目前国内缺乏对碳排放权交易和碳税等控制温室气体政策组合的研究。国内学者对控制温室气体排放政策的研究一般限于单一的财税政策研究[1-5]或碳排放权交易政策研究[6-9]，虽然也有部分学者研究了财税政策与碳排放权交易政策共同实施的情况，但相关研究局限于两类政策的简单叠加[10-11]，未考虑政策协调的因素。

      本文重点分析了包括气候变化税、排放价格支持机制和气候变化协议在内的英国控制温室气体排放的财税政策设计的特点、政策设计中的主要考虑因素，并分析了英国相关财税政策与碳排放权交易政策间的衔接与协调。旨在以英国为例分析，探索同时实施碳排放权交易政策和控制温室气体排放财税政策的可行方法，识别控制温室气体排放的财税政策在设计与实践中可能遇到的困难及其应对方式，为我国设计控制温室气体排放政策提供参考。

      1 英国控制温室气体排放的主要财税政策

      英国控制温室气体排放的财税政策主要包括气候变化税(Climate Change Levy，CCL)、排放价格支持机制(Carbon Price Support，

)和气候变化协议(Climate Change Agreements，CCA)。根据英国官方定义，排放价格支持机制是气候变化税的一个独立部分，是在气候变化税政策实施的十余年后，于气候变化税的框架下新设立的政策[12]，但实际上排放价格支持机制与气候变化税的政策设计思路具有本质性的不同；气候变化协议的本质是为排放企业提供一种通过采取主动减排行动减免气候变化税的方式，是气候变化税实施中的一类灵活机制。因此，本文认为气候变化税、排放价格支持机制与气候变化协议是三个相互独立但紧密相关的政策，共同形成了英国控制温室气体排放的主要财税政策体系。

      根据英国国家审计办公室2007年的评估[13]，英国控制温室气体的政策中效果最显著的分别是“欧盟碳排放权交易体系(European Union Emission Trading Scheme，EUETS)”、“英国气候变化税”和“英国气候变化协议”。在2007-2010年间，三类政策将相比于无政策情景为英国分别带来800万t碳、350万t碳和190万t碳的减排效果。由于欧盟碳排放权交易体系是欧盟整体性的控排政策，而排放价格支持机制彼时尚未实施，可以认为控制温室气体排放的财税政策是英国国内效果最显著的控排政策。从体量上看，控制温室气体排放的财税政策总计形成的减排量约占欧盟碳排放权交易体系产生减排量的2/3，为英国控制温室气体产生了积极的作用。

      2 气候变化税的主要内容

      2000年英国政府提出要在2010年前使英国的温室气体排放量在1990年基础上降低20%。为了达到该目标，英国自2001年开始实施气候变化税，其核心内容如下。

      2.1 管控范围

      英国气候变化税的管控范围不大，其征税对象包括电力、煤炭和焦炭、液化石油气(LPG)和天然气四类能源产品，并仅涉及工业、商业、农业(养殖业)和公共服务等少数部门，即仅纳入了商用的特定能源，甚至并不包括在实际生产生活中大量使用的燃油产品，征税对象较少。

      此外气候变化税还存在一定的豁免条款，豁免的对象主要包括：特定用途的能源(如慈善用途)、热电联产机组产生的电力、平均每天用电少于33 kW·h，燃气每天少于145 kW·h的小型企业、不在国内使用的能源等。同时，为避免与碳排放权交易政策重复管控，也不对电力生产企业在其生产过程中所用能源征税。

      2.2 征缴与减免措施

      英国气候变化税在设计时，与彼时刚刚改革完成的英国增值税进行了较好协同，使得气候变化税可以对特定能源用途的能源予以减免征收，并降低了征税成本。其协同性主要体现在两者的征缴和减免措施两个方面[14]。

      首先，气候变化税与增值税的征缴环节一致。能源产品将在其出售环节同时计征气候变化税与增值税，而增值税证书是税务部门鉴别能源产品用途的唯一方式。符合条件的能源产品将在纳税时免缴气候变化税，使得区分能源用途征收气候变化税成为可能，且简单易行。

      第二，气候变化税与增值税的减免条件存在较强的一致性。英国能源产品所需要缴纳的增值税税率分为标准税率与减免税率，电力和燃气等能源产品将根据其是否属于商业用途适用不同的税率，具体来说平均每天用电少于33 kW·h，燃气每天少于145 kW·h的小型企业所使用的能源和不在国内使用的能源产品在缴纳增值税时会自动适用减免税率，民用或慈善事业使用的能源将通过增值税证书的方式确定适用减免税率。对英国气候变化税来说，除为了避免二次征税而设置的免税措施外，其他免税措施的适用范围与增值税是相同的；即当能源产品所缴纳的增值税适用减免税率时也将同时免缴气候变化税。协调一致的减免措施降低了加征气候变化税的额外征税成本。

      2.3 税率

      英国气候变化税至今已经实行了超过10年的时间，税率水平处于不断变化中，总体上来看税率不断增高。自2014年4月起的气候变化税的税率如表1所示。

      

      从税率水平设定来看，气候变化税的税率与能源产品的碳含量并不存在直接关系。当气候变化税税率折算为单位碳排放的税率时，煤炭产品所适用的税率要低于天然气等其他能源产品的适用税率。事实上，依据2001-2010年气候变化税的税率，天然气比煤炭的单位碳排放税率高出近一倍，如表2所示。

      2.4 税收使用

      英国政府2001年声明[17]气候变化税是收益中性税，这意味着气候变化税的税收将通过转移支付回归企业，不会增加企业的实际负担。这主要是因为英国气候变化税仅针对商业领域征收，对居民生活的实际影响不显著，在设计税收循环时重点考虑了企业的接受度。因此气候变化税的收益中性更多地体现在将税收直接用于降低企业负担，从而使得政府收费从福利保险转向了能源。具体而言，气候变化税的转移支付主要表现在两个方面。

      在实施气候变化税时，英国政府同期将员工社会保险的收费标准降低了0.3%，实质上降低了企业的负担，气候变化税的税收主要用于抵偿员工社会保险(National Insurance Contributions，NIC)带来的财政缺口。但根据相关统计，气候变化税的税收转移实际上产生了负收益效应，即政府征收的气候变化税总量不足以抵消减少员工社会保险所需要的投入[18](见图1)。

      

      图1 英国2001-2006年气候变化税税收与社会保险收入降低对比图[18]

      气候变化税的税收还被部分用于设立碳信托基金，主要用于支持短期的节能和能效提升活动。在2006-2007年间，碳信托基金总计支持了约300个加入气候变化协议或欧盟碳排放权交易体系的大型企业，其减排效果约为每年36万t

[18]。

      3 气候变化协议的主要内容

      由于气候变化税会直接提高企业用能成本，出于保护英国企业竞争力考虑，英国政府于2001年出台了气候变化协议政策，允许企业尤其是能源密集型企业在2013年前通过与英国政府主动签订协议的方式减免其部分气候变化税，鼓励企业减排。

      气候变化协议共有两种协议形式，即基础协议和伞形协议。基础协议指政府与特定企业(或集团)签署的协议，只有签订协议的企业可以获得气候变化税的减免；伞形协议指政府与特定行业签署的能效或温室气体控排协议，由行业协会代表该行业与政府确定该行业能效目标，该行业协议下属的所有企业都将享受气候变化税减免，炼铝、水泥、造纸等行业采用了伞形协议的形式。需要说明的是，在伞形协议下，当行业协会全部会员整体达到协议要求时，所有企业将全部获得气候变化税减免；而当行业协会全部会员整体未达标时，其中的部分达标企业仍获得减免资格[19]，因此这种方式对于企业而言更有吸引力。

      2001年实施的气候变化协议政策共分为5个目标阶段，气候变化协议中需要明确对2002、2004、2006、2008和2010年末的企业能效或控排达标要求，其中2010年企业或行业是否完成协议要求将成为是否完成协议的最终判据，英国政府每2年对企业完成气候变化协议的情况进行评估。达到协议要求的企业可以在2011年4月前减免80%的气候变化税，在2011年4月-2013年4月政策失效前减免65%的气候变化税。在各目标阶段中评估达标的行业(签署气候变化协议的行业)数量分别为24(44)，21(42)，32(49)，36(52)，38(54)个[20-24]。

      2013年，英国政府决定继续实施气候变化协议政策。新的气候变化协议政策将于2013年至2023年间继续有效，新的协议中将确定签约企业或行业2013年至2020年的能效或温室气体控排目标，2020年将对企业或行业是否完成协议要求做出最终判断。

      新的气候变化协议政策下，企业在达到气候变化协议的要求后可获得最高65%(电能为90%)的气候变化税减免。目前共有53个工业行业的超过9000个企业签署了新的气候变化协议[25]。

      从效果看，气候变化协议政策赋予了企业较多的灵活性，在一定程度上影响了政策实施效果。例如，气候变化协议条款设计宽松，企业可以自主选择减排基准年，这意味着在政策实施前企业的减排努力也可被用于完成气候变化协议的目标；没有完成协议目标的企业可以通过在碳市场购买相应的配额间接完成目标，因此相当于给了企业在购买配额和交纳气候变化税两者之间选择的权利。事实上，超过三分之二的行业选择了早于该政策出台时间的1999年或更早的年份作为基准年[16]，气候变化协议第一个目标阶段的44个签约行业中有15个行业在2002年就已经达到了该行业2010年的最终目标[18]。

      4 排放价格支持机制的主要内容

      2013年4月，为了鼓励在低碳发电领域的进一步投资，英国政府决定在已经实施的气候变化税的基础上进一步引入排放价格支持机制，为电力生产行业确定更强的排放价格激励信号。排放价格支持机制是气候变化税的一个独立组成部分，在电力生产企业的能源投入环节向其能源消耗征税。被征税的能源产品在原气候变化税中为免税产品，但相关排放已被欧盟碳排放权交易体系管控。

      对电力生产企业而言，排放价格支持机制意味着其所使用的化石燃料在欧盟碳排放权交易体系外还受到额外税收的约束，即受到了双重约束。但英国政府在排放价格支持机制中仍然坚持了对可再生能源用于发电和热电联产设施的扶持，这两类发电过程所使用的化石能源仍被免除纳税义务。

      排放价格支持机制针对不同能源品种设定了不同税率，但税率设置严格按照能源产品的碳含量，保证计税商品单位碳排放的税率相同。按英国政府的设计，电力生产企业所承担的单位排放的总成本(包括欧盟碳排放权交易下的指标价格和排放价格支持机制下的税率)应达到一定标准，称为排放价格上限。排放价格上限在2013年为每吨二氧化碳排放16英镑(2009不变价)，并在2020年之前逐渐线性上涨并最终达到30英镑(2009不变价)的标准。排放价格支持机制的税率将由英国政府提前两年确定，税率水平将等于排放价格上限减去对应年份欧盟碳排放权交易市场配额期货平均价格[26]。2014年4月-2015年4月，英国排放价格支持机制税率为每吨二氧化碳9.55英镑；2015年4月-2016年4月，英国排放价格支持机制税率为每吨二氧化碳18.08英镑，折算到不同能源产品的税率如表3所示。

      

      5 英国控制温室气体排放财税政策的特点

      5.1 英国控制温室气体排放财税政策的政策属性

      从政策分类上看，控制温室气体排放的主流政策可以被分为“命令与控制型”政策和市场型政策。“命令与控制型”政策是传统的政策手段，主要依托国家行政管理能力，包括能源价格管控、能效要求等；市场型政策则是通过内部化温室气体排放的外部性、增加排放成本的方式控制排放，主要包括碳交易政策和碳税政策两种形式。

      其中碳税泛指对温室气体排放征税的财税工具，是通过提高温室气体排放成本的方式间接调节排放者行为的政策手段。狭义的碳税指对化石燃料依据其含碳量所征收的消费税，其主要目的是减少温室气体排放，一般设置单一税率，即不同能源产品产生的等量温室气体排放税率相同。事实上，影响企业决策的是企业的生产成本总和，是市场和所有相关政策的综合反映，凡是能够增加用能成本的政策均可以产生控制温室气体排放的效果。因此可以将所有对控制温室气体排放有直接作用的税收(包括一般意义上的能源税)定义为广义碳税。

      英国的气候变化税不依据燃料的碳含量征税，不满足狭义的碳税定义。但由于气候变化税的主要目的是控制温室气体排放且针对能源消费征税，应认为气候变化税属于广义的碳税；气候变化协议的本质是为部分排放企业提供一种通过主动减排减免气候变化税的方式，因此应认为气候变化协议是气候变化税的一类灵活机制。

      排放价格支持机制是一类极其特殊的控排手段，从形式上看其计税依据严格参照能源产品的碳含量，排放价格支持机制因此属于狭义的碳税。而由于电力生产企业负担的排放价格即排放价格支持机制的预期税率同欧盟碳排放权交易体系预期碳价格之和在一定时期内是确定的，也可以广义的认为排放价格上限机制是碳税政策，但其作用机制非常复杂。

      5.2 英国碳税政策与碳交易政策间的协调

      在欧盟碳排放权交易体系实施前，英国已于2002年率先开展了英国碳排放权交易(UK ETS)，英国气候变化税政策与UK ETS属于同一时期同步施行的两类政策。在碳排放权交易制度实施后，纳入企业已经在碳市场中为其产生的温室气体负担成本，一般不应再要求企业承担进一步额外的控排义务，因此碳税政策应与碳排放权交易制度必须进行有效的协调。

      事实上，英国气候变化税管控的核心是能源使用而不是温室气体排放，避免了与碳排放权交易制度产生冲突，在理论上避免了对温室气体排放的二次管控。基于这样的考虑，气候变化税的税基仅与能源使用量有关，而与能源所产生的温室气体排放不存在明显关系，甚至温室气体“零排放”的核能也被征收气候变化税。虽然气候变化税并不直接针对温室气体排放征税，但通过促进企业能效提高和节能同样可以达到控制温室气体排放的效果。气候变化协议政策旨在促进企业主动与政府签订具有法律效力的能效目标或减排目标，同时兼容了碳排放权交易政策的部分要素，允许企业通过购买碳排放权交易体系的配额完成自愿协议中的能效或减排目标。

      排放价格支持机制则不同于早先实施的气候变化税和气候变化协议政策，与碳排放权交易体系的协调更为复杂。近年来欧盟碳排放权交易市场的配额价格持续走低，2012年欧盟碳排放权交易市场EUA平均交易价格仅为7.0欧元[27]，过低的配额价格难以促进欧盟各国的低碳投资和发展，从而会影响其长期温室气体减排目标的实现。但欧盟碳排放权交易体系是欧盟层面的控排政策，作为成员国的英国无法单纯通过自身的努力对相关政策进行调整。因此，为了促进英国国内的低碳发展和温室气体减排，英国政府决定实施排放价格支持机制，通过国内的政策加强对电力生产企业温室气体排放的管控力度。对电力生产企业而言，排放价格支持机制相当于在欧盟碳市场的碳价上额外征税，并使其负担的总排放成本达到一定标准，使得英国政府获得一定的政策自主权。

      综合来看，英国实施时间较长的气候变化税和气候变化协议政策与碳排放权交易政策间存在良好的协调和互补关系；由于排放价格支持和欧盟碳排放权交易体系共同组成了排放价格上限机制，应当认为两类政策是相互强化的关系，是欧盟现有政治机制下出现的一类特殊形式。

      5.3 英国碳税政策设计中所体现的政治影响

      在理论中碳税政策的覆盖范围较广，而更大的政策管控范围常常意味着碳税政策更易招致政治上的反对，因此碳税的政策设计往往会受到政治因素的制约。一般情况下，若碳税政策税率水平较高则会面临较大的政治阻力，政策设计难以通过；而若碳税政策税率水平较低则可能会达不到控制温室气体排放的目的。

      英国工党政府在制定气候变化税政策时主要有三个考虑因素。第一是不能对居民征收具有累退性质的税，增加穷人的负担；第二是政府希望通过高税率和较高的政府支出获得积极推动减排的政治形象；第三是应合理考虑气候变化税政策对工业企业的竞争力影响[28]。

      为了达到上述的政治目的，英国政府通过实施较高税率水平的气候变化税并同时实施气候变化协议的方式兼顾了英国的工业竞争力和政治形象。面由于针对居民征收的能源税负大多具有累退性质，气候变化税将只针对用于商业通途的四类特定的能源征收。

      从结果看，在考虑政治影响的情况下，英国的气候变化税政策被设计为仅用于管控商业用途的能源消费，放弃了通过碳税政策对居民生活和交通运输领域进行管控。而由于控制温室气体排放的可行政策选择中只有财税类政策可以用于管控上述领域的温室气体排放，因此这样的政策机制相当于英国政府放弃了通过“显性”的政策机制对居民生活和交通运输领域予以管控，削弱了碳税政策可以起到的实际作用。

      6 英国政策实践对我国的启示

      6.1 碳税和碳交易政策可以共同实施

      碳税和碳排放权交易等控制温室气体排放的市场型手段均是通过政府的强制力，将温室气体排放的外部性内部化到企业的生产成本之中，以达到控制温室气体排放的目的。目前世界上大多数国家选择两者中的一个作为控制温室气体排放的主要政策工具，并将二者视为是不能兼容、不可同时实施的。

      英国通过实施广义碳税，将碳税的控制目标由温室气体排放转向特定的能源消费，避免了对温室气体排放的二次管控，与欧盟碳排放权交易体系形成了有效协调，避免了重复管控。除英国外，如法国、德国等其他一些欧洲国家也实施了类似的广义碳税制度[29]。上述政策实践说明，虽然碳税和碳交易政策的作用机制相同，但是政府部门可以通过一定方式对碳税和碳交易政策进行协同设计，从而使碳税和碳交易政策得以共同实施。

      我国目前正在七个省市进行碳排放交易试点，并正在积极建设全国碳排放权交易市场。同时，也有一些政府部门和专家提议在我国实施碳税政策。我国在设计控制温室气体排放政策体系时，不必只局限于考虑实施碳税或碳交易中的一类政策机制并最大化其管控范围，而可以根据两个政策管的优缺点，考虑综合运用两个政策以达到最优的管控效果。

      6.2 良好的设计可使碳税和碳交易政策产生互补效果

      碳税和碳交易政策的作用机制相同并不意味着两类政策是相互替代的关系。事实上在有良好的综合协调考虑时，同时实施碳税和碳交易政策可以产生优势互补的效果，可以对更大范围内的温室气体排放予以更灵活和有效的管控。

      英国控制温室气体排放的政策主要包括气候变化税、自愿减排协议和碳交易政策。其中碳交易政策只用于管控大型固定排放源，气候变化税和气候变化协议则成功地拓展了控制温室气体排放政策体系的实际管控范围。同时，碳交易政策可以降低管控范围内企业的总体控排成本，从而可以避免单纯通过碳税政策管控工业企业排放造成的较大政治压力和对经济的过度冲击，降低政策阻力。碳税和碳交易共同实施可以弥补各政策在单独实施中的不足，实现对更大范围内的温室气体排放的灵活管控。因此在良好的政策设计前提下，共同实施碳税和碳交易政策可以产生政策互补的效果，使得控排政策体系更加有效和高效。

      如果我国在实施碳排放权交易政策的同时实施碳税政策，在现有的政府治理架构下，碳税的可能主管部门和碳交易主管部门应该不同，而现有的针对碳税和碳交易政策的研究和政策建议中也并未体现出如何实现两者的有效协调。因此，由于碳交易政策已经开始实施，而碳税政策还处于协商阶段，为了实现碳税和碳交易政策优势互补的目的，未来的碳税研究中应该重点针对两种政策的有效协调，相关的政策建议制定过程中也应该加强和碳排放权交易主管部门的沟通与协调，以使所提出的碳税政策能够与碳交易政策更加协调一致。碳交易主管部门在政策制定过程中也可以考虑为碳税政策的可能实施预留一定的灵活性。

      6.3 共同实施碳税和碳交易政策可以灵活应对复杂状况

      在碳税和碳交易政策共同实施的情况下，相比于单独实施其中的某一类政策，政府在政策设计中具有更大灵活性，可以更有针对性地解决一些复杂的实际问题。

      英国的自愿减排协议是针对无法纳入碳交易体系的工业企业所实施的一类“数量型”机制，避免了碳税政策等“价格型”政策机制管控价格水平不易调节和难以适应不断变化实际需要的缺点。由于英国企业加入自愿减排协议的唯一激励是签署自愿减排协议后可以减免气候变化税，因此实施碳税是实施自愿减排协议的前提。

      英国排放价格支持机制是在统一的欧盟碳排放权交易体系和自身严格的减排目标双重背景下对碳排放权交易政策的一类强化措施，弥补了欧盟统一的碳排放权交易政策对国内特定行业管控力度不足的问题，是一种用于解决特殊问题的有效机制。除了英国外，挪威针对离岸石油业企业也采取了类似的政策机制，弥补了碳交易政策管控力度的不足。

      我国温室气体排放总量大，各重点排放行业的排放特点以及面临的监管体系等差异显著，因此需要针对各行业的特点提出有效的温室气体排放管控政策措施。我国政府已经决定建立全国碳排放权交易体系，并将其作为主要的温室气体排放控制政策之一，但碳交易政策也具有难以对小型排放源进行有效管控的缺陷，因此可以考虑同时采取其他政策措施对其进行补充，碳税是可以考虑的潜在政策之一。如果我国未来选择同时实施碳税与碳交易政策，则在政策设计过程中必须进行两者之间的有效协调，并辅以其他辅助政策措施，从而在确保实现温室气体控制目标的前提下，给企业以更大的灵活性，减轻政策制定和实施中的各类阻力。

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