降低居住密度与治理城市拥堵的关联度，本文主要内容关键词为：密度论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然我国城镇化率、家庭汽车普及率才达到世界平均水平，但城市交通拥堵已较为严重。为解决城市交通拥堵问题，我国采取了控制大城市人口增长、限制机动车的购买和使用、大力投资交通设施建设、加强交通管理等办法，但交通拥堵现象依然严重。这里从一个全新的视角，即居住密度角度解读交通拥堵形成的原因，从而为解决交通拥堵提供全新建议。 一、被误导的城市人口密度数据 城市社会学芝加哥学派著名学者路易斯·沃斯从社会学角度，认为城市是规模较大、人口较为密集、各类有差异的社会个体的永久定居场所。人口数量、居住密度、异质化是都市生活的基本特征。[1]人类聚居学创始人道萨迪亚斯认为居住密度是组成社区的关键因素和最重要的特性。[2]我国城市建设中与密度相关的统计数据不能反映真实情况，对此必须予以厘清。 (一)统计年鉴中的“城市人口密度” 《中国统计年鉴·2014》显示，2013年“城市人口密度”即每平方公里人口数，北京是1498人、天津是2843人、上海是3809人、重庆是1847人，北京的密度只有天津的1/2，重庆的密度不足上海的1/2。2014年，我国城市共653个，城市人口38576.5万人，城区暂住人口5951.5万人，城区面积184098.6
，建成区面积49772.6
。四个直辖市“城区人口密度”(人/
)分别是北京1525、天津3328、上海3826、重庆1872①。《中国城乡建设统计年鉴》中北京、上海、重庆的数据与《中国统计年鉴》一致，天津数据差距较大，这是由于与人口密度相关的一些地域概念在地区间、部门间理解不一致造成的。在《中国城乡建设统计年鉴》中，北京、上海、重庆的“市区面积”都是指行政区面积而天津的不包括所辖县的数据。北京、天津、重庆的“城区面积”都比“市区面积”小得多，而上海的数据两者相同。“城市人口密度”由包括暂住人口在内的城区人口数除以城区面积而得，“城区面积”包括：一是街道办事处所辖地域；二是城市公共设施、居住设施和市政公用设施等连接到的其他镇(乡)地域；三是常住人口在3000人以上的独立工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域。“连接”是指两个区域间可观察到的已建成或在建的公共设施、居住设施、市政设施和其他设施相连，中间没有被水域、农业用地、林地等非建设用地隔断。对于由多个分散的区域组成的组团式和散点式城市，把分散的区域都算作城区面积。与“城区面积”接近的另一个概念是“市区面积”，指城市行政区域内的全部土地面积(包括水域面积，地级以上城市行政区不包括市辖县)。统计上使用的“城区面积”、“市区面积”概念是行政区面积而不是建成区面积，“城区”、“市区”的概念与社会公认的含义存在较大差异。 (二)对“城市”概念的错误应用 我国对城市的研究、规划、建设，存在着“城市”及其相关的“城市人口”、“城市面积”等基础概念不统一、不准确的现象，影响了对城市的认识和城市政策的完善。周一星等(1995)指出，城市研究应注重概念明确，以城市实体地域作为城乡划分、人口统计的依据，并提出用建成区下限人口规模、非农化水平和平均人口密度等指标确定城市概念。 社会公众观念中的“城市”都是指一种与村庄相对而言的聚落形态，建筑、人口密集、买卖、交通便利是其基本特征。国外一般以人口密度和人口总数作为确定城市行政区的基本要素。美国人口普查局在2000年修改后的城市定义为聚落群人口密度达到每平方公里人口在核心区386人、周边相邻区193人的地域就是城市化地区。[3]日本法律规定的设市标准是人口总数达到一定标准(不同时期有变化)并且具备“都市形态”。这里的“都市形态”指毗连的住宅占60%以上，都市性职业人口占60%以上。[4]住宅毗连就是对密度的要求。在我国行政管理和各种与城市相关的统计中，城市概念都没有人口密度指标，所指的城市是主要根据产业结构确定的行政管理区。一个地区的聚落的物质形态没有改变，只是在地区产值、就业人口中非农比重达到一定标准而由“县”改成“市”或“区”。1986年民政部颁布的设市标准主要有两条：一是非农业人口总数和比重，二是国民生产总值。县城常住人口中非农业人口为10万以上、占点数的60%以上就可以改成市，这里的非农业人口包括在镇、村从事二、三产业的人员。1993年我国在调整设市标准时增加了一些量化指标，对设立县级市，主要标准是全县非农人口总数及比例、财政收入数量及比例、总产值中工业产值的比例等。人口密度在100人/
以下的县只要总人口中从事非农产业的人口达到20%、总人数不少于10万，县城具有非农业户口的从事非农产业的人口达到6万就可改“市”。这次调整首次出现对于市政基础设施的要求，但标准较低，只要城区自来水普及率不低于55%、道路铺装率不低于50%即可。这种行政建制上的“城市”也是各类统计中的“城市”，在聚落形态上与“县”没有任何差异，但与社会一般观念、国际通行概念差距较大，因此以行政区为单位的统计中的“城市面积”、“城市人口”难以反映城镇化的真实面貌。由住宅区、商业区等组成的各项公共设施比较齐备的地域即建成区才是真正的城市。城镇化的宗旨就是让更多的人在建成区生活、享受公共设施的便利。我国建成区在城市行政区域面积中仅占较小部分。 由表1(下页)可知，在各省会城市的行政区中，建成区比重超过10%的只有广州、上海，比重在5%～10%的只有海口、武汉等6个城市，其余23个城市比重都在5%以下，其中11个城市不足2%。可见以行政区面积作为“城市面积”与真正的城市面积差距较大。很多人在引用统计数据立论时，没有分辨城市概念的具体内涵，得出的“城市人口密度”远远小于实际。如周其仁(2015)认为，我国城市密度最高的深圳市2014年居民人口密度为3809人/
，与纽约市的1.65万人/
、纽约市核心曼哈顿的2.7万人/
相比城市密度过低(周其仁，2015)。这一结论显然是把深圳市行政区平均的人口密度与纽约建成区的人口密度相提并论了。《中国统计年鉴·2014》中关于四个直辖市“城市人口密度”的差异，也是将行政区作为“城市面积”计算的结果，因为各地建成区面积在行政区中的比重差异较大。 二、城市人口密度的测定 在我国城市统计中，只有建成区才是聚落意义上也是社会共同观念上的城市，建成区的人口密度才是真正的城市人口密度。 (一)建成区的人口密度 2013年，北京市(行政区)平均人口密度为1289人/
，由东城区和西城区组成的首都核心功能区是建成区，其密度是23942人/
②。2012年上海市建成区人口密度：黄浦区为34448人/
，静安区为33570人/
，虹口区为36041人/
，闸北区为28917人/
③。中小城市的人口密度以江苏省扬州市广陵区为例：2011年区划调整前面积为2.6
、人口是6.9万，人口密度是2.65万人/
。由于我国各地城市不论大小，在居住形态、空间结构上高度近似，因此可以认为2.4万人/
以上的人口密度是我国城市的普遍状况。2013年，日本东京都行政区平均人口密度是5829人/
，全部为建成区(面积623
)，人口密度为13876人/
；大阪府平均人口密度是11449人/
。东京、大阪是日本人口密度最高的两个城市，密度不足我国城市的1/2。日本中小城市人口密度比我国低得多，因为日本中小城市居住形态与大城市显著不同，没有高层住宅，集合住宅比重较低。例如东京都市圈北部的埼玉县2010年平均人口密度为1894人/
，县内41个市，人口密度5000人/
以上的有13个，其中8000人/
以上的只有4个市，最大的是蕨市14020人/
；其余28个市密度都在5000人/
以下。我国中小城市人口密度约为日本的3～4倍。从世界范围看，欧美城市的人口密度比我国低得多。根据Alain & Stephen Malpezzi的研究结果，世界若干城市人口密度，班加罗尔、莫斯科、巴塞罗那等在1.5万～2.0万人/
，巴黎、华沙、布达佩斯、伦敦、马赛等欧洲城市在0.5万～1.0万人/
，纽约、洛杉矶都在5000人/
以下，芝加哥、旧金山、休斯敦在2000人/
以下。[5] (二)居住区的人口密度 我国在统计上的“城市”、“城区”不是聚落形态而是行政区，行政区远大于建成区，因此以“城市人口”除以“城市面积”所得的“城市人口密度”远远小于建成区人口密度。如上所述，我国以建成区为单元的人口密度远大于国外。如果从居住区尺度上考察我国城市人口密度，会发现密度更大。我国《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)人口参考值为2.7万人/
，事实上人口密度在4万～5万人/
的地方很常见。 由表2可知，上海市黄浦区的豫园街道和淮海中路街道人口密度超过了8万人/
；北京、天津、青岛、深圳市内部分街道超过了5万人/
。内陆城市如贵阳、宜昌、成都等密度在3.48万～4.36万人/
；关于北京街道层面的人口密度，西城区椿树街道34862人/
、广安门外街道28415人/
、月坛街道29782人/
、白纸坊街道40000人/
。关于居住区层面的人口密度，北京西城区白纸坊街道10个社区中，8个在4.5万人/
以上，超过9万人/
的有4个。菜园街社区达到19.9万人/
。[6]东京都区部密度最高的三个区数据分别是中野区1364人/
、丰岛区19264人/
、荒川区18781人/
，大阪府密度最高的三个区分别是城东区19263人/
、阿倍野区17335人/
、东成区16330人/
。从建成区小范围密度的比较中可看出，中国城市人口密度最低的区都比日本城市最高的区高。 在城镇化快速发展中，行政区划调整较频繁。街道、区行政区域的扩大会带来人口密度统计数据的降低，而真正的人口密度可能没有降低。
(三)居住人口密度依然在增长 虽然在近20多年的城镇化发展进程中，上海、北京等大城市为解决交通拥堵问题而有意识地疏解中心城区人口使中心部密度有所降低，但中心周边地区人口密度迅速增加，一些新城区的人口密度甚至比老城区还高。如北京成立于2000年6月的望京街道，作为朝阳区国际化和首都现代化的重要窗口区，辖域面积10.36
、总人口约26万，其中居住区A5区面积17.41公顷，住宅约37万
、住户3400多户，以平均每户3人计，人口密度达到6万人/
。与国外因汽车经济的发展而普遍出现的市区人口密度下降不同，北京市在汽车数量高速增长的近十多年中，域内人口密度有了大幅增长。2000-2010年，1200
面积内人口密度上升了50%(从5000人/
增加到7500人/
)，2000
面积内人口密度上升了48%。[7]中心城区的人口密度部分地段虽有所降低，但总体上依然在增长。2010-2013年首都功能核心区人口密度平均增加了541人/
，西城区人口密度则增加了1182人/
。 三、高密度居住对交通的影响 在我国，城市交通拥堵常被认为因城市规模扩大而形成的，因此控制大城市人口增长(迁入)是最常用的政策。事实上，居住密度才是影响城市交通拥堵(拥挤)的关键因素。交通运输是人、畜或车辆在地理空间的移动，交通主体的人或车都得占用一定的空间，一定空间内人口密度较低则人均空间较大，自然不会发生拥堵(拥挤)。拥堵(拥挤)本质是固定空间内交通者过多即密度过大，汽车为保持安全而不得不慢速行驶或停车等待，不能发挥其应有的功能。公交车内乘客过密是交通空间、交通设施供不应求的体现。从需求方面讲，经济社会的市场化程度(交易频率与出行频率)、交通运输的结构决定需求量，自给自足的社会运输量较小，步行、自行车为主的交通对于道路的人均需求量较小，以私家车为主的交通结构空间需求大。从供给方面讲，轨道、道路、巴士与出租车的数量、结构影响运输状态，公交系统中轨道交通比重大会提高运输效率。经济社会发展需要更多的流动性，对于道路、车辆的需求必然增长。如果供给能够与需求匹配则不会发生问题，否则就会出现拥堵等问题。城市交通者有本地居民还有外来旅游者，旅游者的数量因一些重大活动、节假日有较大起伏，本地常住人口对于交通需求比较恒定，是影响城市交通的基本因素。 在居住密度不变的情况下，交通运输机动化发展导致城市道路拥堵日益严重。现代机动车类型众多，车辆由于生产技术在世界范围内已标准化，无论轿车还是巴士每辆车的占地面积、体积在各国差不多。现代城市道路建设必须适应运输工具机动化的要求。我国《城市道路设计规范》设定车辆尺寸(总长×总宽×总高)为：小型汽车为5m×1.8m×1.6m，普通汽车为12m×2.5m×4.0m，铰接车为18m×2.5m×4.0m。1辆普通汽车的车身占地面积等于3辆小型汽车。《城市道路交通规划设计规范》的停车场设计参数为：单位停车面积自行车在1.51～2.20
之间，家庭汽车在25.2～34.7
之间，巴士在62.9～92.0
之间(因停放方式平行式、斜列式、垂直式而异)。出行结构中的步行、自行车、私家车、公交(包括巴士、轨道、出租车等)不同方式分担比例影响人均交通空间需求。随着私家车的普及，城市需要的人均交通空间随之增大。在我国，原来的城市规划、建设都是以非机动车交通为基础设计的，机动车在短时间内快速增长使得交通空间骤然紧张。交通拥堵主要表现为机动车与道路空间的矛盾。2013年，北京市机动车总量为543.7万辆(其中民用汽车总计518.9万辆)，城市道路里程6295km、道路面积9611万
(其中铺装步道面积1639万
)。以道路面积减去铺装步道面积作为车行道面积的话，则车道面积为7972万
；轿车停车面积以30
/辆计，把北京市机动车全部算作轿车，至少需要停车面积16311万
，是当年北京城市车道面积的2.05倍。北京市境内道路总里程28808km，543.7万辆机动车前后成列排的话，车身长加上适当间距以平均每辆车10m计算，共需要54370km的车道，是现有道路总里程的1.89倍，这足以说明道路供需紧张的状况。 北京市不仅在总体上道路资源不能满足机动车的需求，在现有的居住密度下拥堵状况较难缓解。北京不仅居住人口密度较大，而且道路面积率、路网密度都远低于国外城市，道路面积率即建成区内道路面积所占的比重，北京为7.11%，首都功能核心区为12.03%，远低于东京都区部的18.75%。东京都区部的路网密度(每平方公里面积内的道路长度(km/
))为19.04，而北京仅为4.85，首都功能核心区也仅为10.86。[8]北京路网稀疏而居住密度高，使人均道路资源少，于是导致道路上车辆、旅客的密集。 道路宽阔而路网稀疏是造成城市交通拥堵的原因之一，这点在我国已成为共识。国务院发展研究中心与世界银行联合完成的关于中国城镇化课题报告指出了我国城市空间结构的问题。2016年2月21日，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求今后逐步开放封闭性小区、建设窄而密的路网。拆除大院、小区围墙，疏通断头路等可以增加道路里程和路网密度，但由于建成区的道路、建筑框架已定型，拆除围墙把小区道路公用后能够增加的道路里程有限。如北京市道路面积率即使达到与东京同等的水平即18.75%，在现有的平均机动车拥有率下，也刚好等于本地居民的停车面积需求(事实上首都核心功能区居民的机动车拥有率超出全市平均水平)。即使北京在私家车普及率、道路面积率和路网密度达到与东京同等水平，且轨道交通分担率、人均出行频率、私家车使用率等条件都一样，北京还是会比东京拥堵(拥挤)，因为北京的居住密度远大于东京。如果现有居住密度不变，无论怎样修建道路、改善路网结构，都难以解决交通拥堵问题。 除居住密度极高之外，我国城市居住形式对交通的影响还表现在居住人口在建成区内分布不匀。总体上，居住用地在建成区面积中占比较小。在我国城市规划和建设中，城市地面经常采取合并同类项的方式，被分割为不同的功能区，如居住区、商业区、文教区(大学城)、开发区(工业园区)等，居住用地、居住人口高度集中。这种空间格局导致就业人口出现潮汐般的移动，移动时间、方向高度一致，道路、轨道车厢的客流出现一边拥挤，一个方向的运输力高度紧张同时相反方向的运输力闲置的现象。 四、高密度居住的原因阐释 人口过密是交通拥堵的重要原因，北京、上海等地就此问题采取了不少措施以疏解市中心人口。在学术界，袁家冬(1995)较早关注我国城市人口过密问题，揭示了我国城市人口密度实态并分析了成因。周其仁(2012)关注到人口密度是城市概念的核心。但是学理上，现有研究对居住密度的研究还较少，在城市规划和建设领域也没有达成共识。 (一)土地利用结构中居住用地比重低 居住极限密集首先源于居住用地在城市用地中的比重较低。在农业社会，城市规模不大、数量不多，土地利用基本都是自然利用。产业革命带来生产力大发展，更多人在工厂、矿山劳动，人口向城市集聚带来城市规模急剧扩大。蒸汽动力运用于交通工具，使运输力大增，从而极大促进了货物与人员的跨地域流动，铁道、公路、港口、飞机场等都需要占用土地，因此，在国土利用结构中，随着工业化和城镇化的进展，城市用地、交通用地的比重会越来越大。从国际比较来看，我国城市用地在国土面积中的比重和在城市行政区中的比重都较低。2008年日本城市建设用地占全国土地的比重为8.5%，2014年末我国所有城市、县城、乡镇及镇乡级特殊区域合计建成区面积11.61万
，占国土面积的1.21%④。2012年，我国市辖区内建设用地在城市行政区域中的占比，全国平均仅为1.32%，北京为11.86%，而东京为49.24%。从国土面积中居住用地占比来看，2011年，日本住宅用地占国土面积达3.1%。2012年我国城市、县城合计居住用地面积共20429.64
，占国土面积的0.213%。从城市层面来看，2013年，东京都居住用地共796.5
，占行政区总面积的36.39%，占可住地面积的57.26%；同年，北京市居住用地411
，占城市建设用地的28.44%，在北京市域面积12187
中只占3.37%。根据2007年除广东、福建、四川以外的28个省份的44个单列城市市区和所辖县共计223个基本的城镇土地汇总单元的调查可知，城市中的居住用地在建成区总面积中的比重为24.7%，县城中的为27.4%。市、县合计的建成区面积中，居住和交通用地占39.9%。[9] 21世纪以来，在城市建设高速发展的过程中，居住用地的比重还在下降。2003-2010年，在我国246.46万公顷的建设用地中，工矿仓储用地占了41.29%，住宅建设用地占23.65%，交通运输用地只占7.64%。[10]住与行用地合计的比重下降到只占建设用地的31.29%。2011-2013年，在我国供应的建设用地205.54万公顷中，住宅用地38.31万公顷，比重进一步降至18.64%⑤。这说明我国城镇化过程中的居住集中持续加剧。这与北京市近年来居住密度上升的观点是一致的。 (二)压缩居住用地的认识根源 城市居住集密化的基本指导思想是节约用地，鉴于我国人均耕地资源少，以节约用地作为各项建设事业的基本原则始于20世纪60年代。[11]改革开放以来，随着建设事业的大规模展开，这一原则越来越被强调，如2000年建设部设立的“中国人居环境奖”把建成区人口密度10000人/
以上作为必要条件[12]，其宗旨是倡导在城市建设中节约用地。从认识角度看，强调节约用地，源于对我国耕地和人口形势过于严峻的估计。有关部门认为，我国耕地面积在逐年下降，事实上，第二次全国土地调查发现，2009年底，耕地总数为1.34亿公顷，比之前的数据多出0.136亿公顷。[13]不恰当的中外比较也产生了我国城市密度不高的模糊认识。如周其仁(2015)认为我国城市密度过低，主张合理提升城市密度来实现城市社会的高质量可持续发展。一些国际大都市人口密度较高仅指就业密度或日昼间密度，其居住密度或日昼间密度远低于我国(见表3)。 由表3可知，核心区居住密度除中国香港较高外，巴黎约为北京的1/3，伦敦约为北京的1/4，美国城市更低，纽约为北京的1/6，洛杉矶、旧金山不足北京的1/10。2005年，东京都就业密度最高的是千代田区，其昼间人口密度为73315人/
，是夜间密度的20.5倍。作为繁华中心的新宿区，其居住密度16665人/
，也远低于我国城市。2013年，东京都人口密度最大的三个区是中野、丰岛、荒川，合计面积为38.8
，平均人口密度为19136人
。学术界认为我国城市人口密度过低的观点，可能是没有分辨城市行政区与建成区的差别及就业密度与居住密度的不同，而直接根据统计资料中的“城市人口密度”与国外城市就业密度(昼间人口密度)简单比较。 (三)城市住宅的集合化 城市居住密度取决于城市住宅和住区形态。1949年以后，城市土地逐步国有化，包括住宅在内的一切城市建设都由政府决定。在“先生产、后生活”的指导思想下，很长时期内城市住宅建设投资严重不足，工业化造成城市人口大量增加，使城市居住极度拥挤。如今城市人均居住面积有了很大的提高，但以公寓为主的密集居住形态没有改变。我国城市中除历史建筑外，普通民居已消灭独户住宅。公寓是相邻两户的间距被压缩至很短的集合住宅，通过竞争买到国有土地使用权的不动产开发商尽可能地高强度开发土地，将居住区容积率降到要求的最低规划标准。
五、因应经济社会变化居住方式的改变 在城镇化率逐步提高的情况下，交通问题影响了整个城市乃至国家的经济运行，影响了国民的日常生活。党的十八大把京津冀协同发展上升到国家战略，其重要目标之一就是疏解北京过于沉重的交通负担。改革开放以来，我国经济社会各个领域发生了深刻的变化，城市居住方式也应与时俱进，密集居住可以节省土地、节约建材，也便于建设公用设施，但对密集居住的负面影响缺乏充分的认知和研究。为实现城市与汽车交通的兼容发展，必须改变极密居住方式，降低居住密度。 第一，私人交通机动化和汽车社会的发展是不可避免的潮流。自20世纪90年代以来，随着人们收入的增长，私家车拥有量高速增长，我国民用汽车总量从1978年的135.84万辆增至2013年的12670.14万辆。但长期一段时间，汽车仅作为生产运输工具，1985年，在全国28.49万辆私人汽车中，载客汽车仅1.93万辆，自1999年开始民用汽车总量中的载客汽车数量才超过一半。2014年末，我国私人轿车保有量为7590万辆，占全国民用汽车保有量的49%。自2000年以来，我国私家车总量几乎每3年翻一番。现代世界从水上到空中的庞大交通运输系统既是文明的结晶又反过来促进经济社会的发展。我国要继续发展，自然离不开交通运输的支持。从生产角度来讲，汽车产业是工业国家的支柱产业，它关联着钢铁、橡胶、玻璃、电子等众多产业，汽车普及能够带动金融、旅游、保险等行业的迅速发展。自“十五”计划明确提出“鼓励轿车进入家庭”后，汽车工业获得长足发展。2012年，汽车工业总产值为5.29万亿元，占全国工业总产值5.85%，汽车工业利税总额5611.9亿元，年末从业人数424.9万人，真正成为支柱产业之一。从生活角度来讲，人们在吃与穿的基本需求满足后，必然要求改善住房和交通条件。现阶段，我国私人汽车普及率还不高，今后存在巨大的需求。北京、天津等实行限购的城市，摇号中签率不足1%证明增量指标太少而需求旺盛。 第二，粮食安全形势有了变化。最近的土地调查结果证明过去对耕地数量低估了，作为严格保护耕地的根本目的的粮食安全形势，也不像过去那么紧张。一是我国粮食产量连续12年增长。根据国家统计局的数据，2015年，我国粮食总产量为6214.35亿公斤，同比增长2.4%⑥。二是国际市场连续多年粮食供大于求。据美国农业部的数据，全球玉米、稻谷、小麦和大豆四大粮食作物2008-2014年累计总产量是161亿吨而消费量是158亿吨(胡锋，2015)，国际市场粮食价格持续下降且大幅低于国内粮价，大豆、玉米、小麦、大米的国际市场价格分别比国内价格低1175元、923元、626元和1143元(任正晓，2015)，而当前我国粮食库存也较大。联合国粮农组织2015年8月份的报告预计，2015-2024年，国际粮食供应量进一步增加而需求则进一步放缓，粮食价格整体上会延续下跌趋势⑦。从国内外形势看，粮食问题并不严峻。不仅农业用地，我国工业企业占地比发达国家同等规模的企业要高出1～2倍，土地利用效率较低，压缩城市建设用地、居住和交通用地造成的交通拥堵等“城市病”代价较大。 第三，我国经济社会发展到了新阶段。改革开放以来，我国经济社会发生了较大变化。从农业社会转化为工业社会，部分地区、城市已进入工业化后期甚至知识经济时代。全社会的主要需求从温饱向舒适转变。产业结构上，从以采掘、制造、建筑为主的第二产业为主向服务业、旅游、文化、研发等第三产业为主转变。2015年，国内生产总值中第三产业比重首次超过了第二产业，生产和生活资料从自给自足为主转变为积极融入全球化，参与世界分工交换体系。在计划经济时代、物质匮乏时代，形成的土地政策主旨是优先保障粮食自给的耕地、保障工矿业用地，现阶段，粮食、工矿产品库存增加，继续原有的土地政策将造成资源浪费。国民可支配收入增加后，私人交通必将机动化，则需要较多的居住和交通用地。“九五”计划提出：“提高生活质量，要改善消费结构，重点解决住与行的问题。”“十五”计划再次提出：“在提高居民吃穿用等基本消费水平的基础上，重点改善居民居住和出行条件。”土地利用政策上，也应配合去产能、去库存的结构调整，优化资源配置，以人为本，以提高市民生活质量为目标，增加住与行的用地比重。 第四，我国具备扩大人均居住用地的条件。长期以来住宅集合化都是为了节省土地。根据第六次全国人口普查数据，2010年，我国共有家庭户40151.73万户(每户3.1人)。若全国人民每户一套独立住宅需用地200
，则全国共需宅基地80303.47
。城市建设用地按照现有的比例，以最大限额的居住用地的四倍估计，全国共需321213.88
，占国土面积的3.35%，这一标准比日本的水准要低。如果以三倍估计，共需用地240910.41
，占国土面积的2.51%。这个假设如果实现的话，我们将有足够的空间容纳汽车通行和停放，交通拥堵的问题可望彻底解决。 合理的公共政策应当是全方面权衡可能出现的负面影响后的结果。但现阶段，缺乏对集中居住、城市高密度开发不利面的充分研究、讨论，不动产开发商倾向于从每块土地上获得最大收益，因此都采取高强度开发。在现实生活中，极密居住往往产生较多的邻居纠纷、业主与物业纠纷，还有高层住宅坠楼坠物、水电火等安全隐患及老人、残疾人出入困难等诸多问题。就当前困扰各地城市的交通拥堵来说，迄今为止的各种治理方法投入较大，我国在交通基础设施上的投资规模较大。2014年，全国对城市轨道交通、道路桥梁的固定资产投资额分别是3221.2亿元、7643.9亿元，分别是2001年投资额的16.5倍、8.9倍。北京为保持交通畅通，在控制人口增长、限制机动车购买和使用、建设交通基础设施、加强管理等方面，出台了诸多措施。2015年，根据北京交通发展研究中心的研究报告，又出现网络约车、实行单双号限行的措施。2015年，机动车保有量只增加2.8万辆，全市完成的营业性客运量同比下降9.4%，中心城工作日出行总量为2729万人次(不含步行)，同比下降3.5%的情况下，交通拥堵较2014年依然在加剧。全路网高峰时段平均交通指数5.7，较2014年高3.6%；日均拥堵时间(中度拥堵、严重拥堵)共计3小时，与2014年1小时55分钟相比大大加长⑧。这些治理措施的效果都不明显，究其根源是对交通拥堵原因的认识不准确，造成拥堵(拥挤)的因素较多，而人口、机动车总量不是其根源。在建设用地结构中，居住和交通用地比重过低，导致居住密度达到极限，加上过于纯粹的功能分区使居住高度集中，才是交通拥堵(拥挤)、运输资源低效的根本原因。 现代交通是个复杂系统，又是城市、区域乃至国际等更大系统中的子系统。21世纪以来，在城镇化快速发展进程中，在汽车快速普及导致人均道路交通空间需求量大增的情况下，城市土地利用结构中居住和交通用地比重却在下降，路网结构中道路宽度增加而路网密度下降，同时居住人口密度虽然部分地段有所降低而整体上还在增长，这种城市空间结构的矛盾才是交通拥堵持续恶化的根源。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《解决城市拥堵必须降低居住密度》。 ①数据来源：《中国城乡建设统计年鉴·2014》。 ②数据来源：《北京统计年鉴·2014》。 ③数据来源：《上海统计年鉴·2013》。 ④国土资源部：《中国国土资源公报·2014》。 ⑤国土资源部：《中国国土资源统计年鉴·2014》。 ⑥国家统计局：《关于2015年粮食产量的公告》。 ⑦《国际粮价大跌，国内粮价能否抗压？》，《中国经济导报》2016年1月17日。 ⑧北京交通发展研究中心：《北京市交通运行分析报告(2015年)》。
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