公共政策的回应机制与公共秩序，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公共秩序论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］ A ［文章编号］1008－6463（2009）02－0005－04
历经30年，我国改革开放在取得巨大成就的同时也进入了关键的时期。由于改革已经触及了更深层次的问题，也使我国进入了社会矛盾的多发期，一段时间内所发生的群体性事件为此提供了佐证，同时也在考问政府公共政策的回应机制。在这种情况下，西方国家爆发的金融危机对我国带来的冲击和可能引发的新的社会矛盾更不可小视。为了把改革开放进一步引向深入，为了更有力地应对金融危机，我们需要良好的公共秩序。公共政策的回应机制在构建和维护公共秩序的过程中，发挥着极为重要的作用，优化公共政策的回应机制已成为构建良好公共秩序的当务之急。
一、公共政策回应机制对构建公共秩序的意义
公共政策的回应机制是指公共政策对社会利益要求作出迅速反应和积极应答的机制。社会利益要求是通过社会不同个体和群体的利益要求表现出来的，这就产生了个体利益要求、群体利益要求和社会利益要求的矛盾。这种矛盾推动了个体利益要求和群体利益要求的互动和整合。社会利益要求是个人利益要求和群体利益要求相互作用而形成的一种合力。不同的个体和不同的群体由于所处的社会地位和社会环境不同，在利益要求上也会表现出不同的特点和差异。公共政策在回应社会利益要求时要十分关注这些特点和差异，以准确地回应社会利益要求。美国学者格罗弗·斯塔林认为，回应是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求作出迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求作出超一般反应的行为。[1](P123)回应既包括对现存的社会利益要求的回应，也包括对潜在的社会利益要求的回应。而对潜在的社会利益要求的回应，更能体现公共政策超前性的特点和规划未来的功能。所谓潜在的社会利益要求，是指当前还没有显现但已初露端倪的，在不久的将来有可能出现的新的社会利益要求。对潜在的社会利益要求的回应，对公共政策的回应机制提出了更高的要求。
公共政策的回应机制是由一系列密切关联的机制构成的。开放机制、传导机制和应答机制构成了公共政策回应机制的重要内容。开放机制反映了政策系统和社会环境之间的关系，缺少了开放机制的公共政策就无法对社会利益要求做出回应。开放机制表明公共政策是一个开放的系统，不断地与社会环境进行各方面的交换，及时、敏锐地捕捉社会利益要求，通过公共政策的输出满足和引导社会利益要求。开放是全方位的，面向所有的利益群体。高容量、敏感性是开放机制的显著特征。传导机制就是把社会利益要求及时地传导到公共政策的中枢系统，把中枢系统的决策迅速传导到社会。这种传导呈现出网络化、多向性的特点。应答机制以最快的速度对通过传导机制传递的社会利益要求做出反应，形成方案，并付诸实施。快速度、高质量是对应答机制的基本要求，公共政策回应机制在构建公共秩序的过程中发挥着非常重要的作用。
公共秩序是社会公共生活赖以存在的基础。公共秩序是社会公共生活的一种状态，表明了社会公共生活的有序性和稳定性。人类社会的公共生活是靠公共秩序来维持的，离开了公共秩序人类社会的公共生活一天也无法存在下去。公共生活需要公共秩序。历史发展和现实的实践都证明，公共生活领域越扩大，对公共秩序的要求就越高。马克思曾经指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[2](P7)社会性是人的本质特征，决定了任何人都不能脱离社会而生活。一方面，“有生命的个人的存在”是社会存在和发展的基本前提；另一方面，个人又是“处于相互关系中的个人”，只有生活在一定的人与人的关系中，个人的需要才能满足、个人的价值才能实现。这种由人际交往过程所形成的生活就构成了人类群体的共同的生活，即公共生活。[3](P320)人在社会生活中彼此之间必然要发生这样和那样的关系，为了摆脱丛林法则，就必须建立一定的秩序，即使是两个人的最简单的关系也要靠一定的秩序来维持。在现代社会生活中，人与人之间的关系越来越丰富，同时也越来越复杂，建立和维护社会生活赖以存在的公共秩序就更为重要。一个社会良好的公共秩序的建立依赖于良好的社会关系，归根结底依赖于和谐的社会利益关系。构建社会主义和谐社会，是全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的一项重大战略任务。安定有序是社会主义和谐社会的重要特征，也是构建社会主义和谐社会的必要条件。公共秩序是社会和谐发展的根本前提，也是社会价值追求的实现条件。
公共秩序总是与一定的规范体系相联系。公共政策作为公共政策主体的政治行为，主要表现形式为行为规范。在现代社会中，公共政策已经成为社会规范体系的核心，在构建公共秩序中发挥着极为重要的作用。公共政策在构建公共秩序中的作用，归根结底是由公共政策的本质决定的。以价值分配的形式反映社会利益关系是公共政策的本质特征，它使任何公共政策都承载着某种利益，这同时也决定了公共政策必然成为社会利益关系调节器。良好公共秩序的构建离不开和谐的社会利益关系。有效地运用公共政策调整社会利益关系，是维护社会利益关系和谐的重要条件，也是建立良好的公共秩序的根本前提。要有效地发挥公共政策在构建公共秩序中的作用，必须完善公共政策的回应机制。
二、公共政策回应机制弱化与公共秩序的失衡
公共政策的回应机制对于构建良好的公共秩序如此重要，如果回应机制弱化必然导致公共秩序失衡。公共秩序表明由一定规则维系的社会公共生活的一种有序化状态。公共秩序失衡则会导致社会公共生活呈现无序的状态。目前，我国部分地方政府和政府的某些部门回应机制的弱化已经导致公共秩序的局部失衡，影响了社会的和谐。2008年群体性事件频发，不断地在考问公共政策的回应机制。当然，要对群体性事件作具体分析，但不可否认，诸多的群体性事件同公共政策回应机制弱化相关联。公共政策回应机制弱化主要表现为回应性缺乏、回应速度慢，回应力度不够，不能及时、有效地回应社会各种利益要求。
公共政策回应机制弱化，与对不同刺激因素的选择性回应有关。根据刺激一反应原理，公共政策回应机制需要一定的刺激因素激活方可运转起来。对公共政策回应机制的激活的方式由于刺激因素的不同来源，可以分为内在的激活方式和外在的激活方式。内在的激活方式主要是指刺激因素来自于执政党和政府内部的某个部门、团体或个人，通过特定的方式形成足够的压力和影响，促使公共政策做出回应。回应领导批示和执政党或政府部门的提议是其中最典型的表现。外在的激活方式主要是指刺激因素来自于执政党和政府以外的个人或团体，他们表达或提出某种要求，并把它扩散到其他团体之中，给公共政策以足够的影响，迫使其做出回应。专家建言、来信来访、社会舆论、公众呼声、媒体曝光、突发事件是外在激活方式的主要刺激因素。
某些政府部门或某些地方政府为主体的公共政策回应机制，对来自内部和外部的刺激因素在做出回应的速度、力度和效度上有明显的差异。对高层领导人的批示回应速度快、回应力度强、回应效度高。而对来自于外部的刺激因素，如公众呼声、来信来访等回应的速度慢、回应的力度弱、回应的效度低。重庆出租车集体停运、广州出租车司机集体“喝茶”、厦门群众集体散步等事件，主要原因还是社会利益要求遭遇了公共政策回应的体制性迟钝，其合理利益要求的表达、反馈渠道不畅，长期得不到有效回应，以致矛盾持续累积，最终酿成群体性事件，导致公共秩序失衡。如果公共政策的回应机制只对来自内部的刺激因素做出有效的回应，而对来自外部的刺激，尤其是对公众的呼声反应迟钝的话，这种回应机制就处在一种病态。很多问题只有高层领导人批示和过问才能够做出回应，公共秩序失衡在所难免。随着社会分层越来越细，社会利益要求纷繁复杂，高层领导人不可能及时、准确地掌握所有，群体的利益要求。靠高层领导人的批示和过问来解决问题，一方面，可以说是高层领导人体察民情，了解民意，但同时也暴露出公共政策回应机制上存在的弊端。
公共政策回应机制弱化，是其内在运作机理上的病态导致的。某些地方政府和政府的某些部门在回应机制的运作机理上处于一种病态。这种运作机理上的病态可以形象地表述为：“末梢神经麻痹”、“传导神经阻断”、“中枢神经迟滞”。公共政策回应机制的末梢神经麻痹，主要表现为对社会利益要求反应失灵。由于社会利益要求无法实现而导致的社会问题已经暴露出来了，甚至已经存在相当长的时间了，公共政策的回应机制没有反应。由于社会问题的日积月累，矛盾集中爆发，酿成群体性事件，破坏了公共秩序。在这种情况下被迫仓促回应，末梢神经麻痹多为选择性麻痹。某些地方政府和政府的某些部门对强势群体的利益要求反应灵敏，回应及时，而对弱势群体的利益要求麻木不仁，回应迟缓。公共政策回应机制过多地关照强势群体，必然加剧社会的不公平。这种选择性麻痹往往是由于公共政策回应机制的开放程度不够，不能够及时接纳所有的利益相关群体的利益要求。某些利益群体的利益要求被排除在公共政策的视野之外，致使其合理的利益要求长时间处于被抑制的状态。公共政策回应机制的传导神经阻断，往往表现为政府的中间环节不作为或有选择的作为，致使下情无法上达，上情也无法下达。社会利益要求不能及时传导到公共政策的中枢系统，使中枢系统形成盲点。即使中枢系统形成了相应的公共政策，也无法传导到社会，付诸实施。在有些情况下政府的中间环节不是不作为，而是有选择的作为。对我不利的不作为，对我有利的乱作为，表现为传导神经的部分阻断。导致传导机制出现变异，使社会利益要求上传时被扭曲，公共政策下传时变形，无法发挥应有的作用，以实现公众合理的利益要求。公共政策回应机制的中枢神经迟滞，是指公共政策的应答机制反应迟缓，无法迅速形成政策决策，并付诸实施。很多问题就是由于应答机制反应迟缓而久拖不决。公共政策时滞过长延缓社会利益要求达成的时限，社会必然要作出反弹。
公共政策回应机制弱化，根本原因在于体制和制度上的缺陷。在公共政策反映社情民意的制度设计上，根据目前的制度设计，公共政策反映社情民意的基本途径是代议机关和公众参与。我们的人民代表大会的代表构成上存在一定的问题，党政官员代表所占比例过高，普通公民代表比例过少，尤其是工人、农民的代表所占比例更低，在全面反映社会利益要求方面存在缺陷。部分群体的利益要求呼声比较弱，导致公共政策回应机制上的障碍。公众参与作为反映社情民意的另一条渠道，在制度设计上也很不完善，虽然，我们已经建立了听证、公示、专家咨询等公众参与制度，但有时流于形式，已有的制度设计没有很好地发挥作用。公众参与对公共政策的影响力不够，直接影响公众参与的积极性。
在公共政策运行流程的制度设计上，议程、制定、执行、评价、调整的动态过程，构成了公共政策运行的基本流程。根据现有的制度设计，基本流程的每一个环节都存在有待完善的地方。公共政策议程的建立更多地依赖于内在创始模式和动员模式，外在创始模式作用的发挥受到限制。公共政策议程同社会需求脱节。在公共政策制定过程中，还没有形成科学化、民主化的完整的制度设计。政策方案的形成缺少科学的规划机制，政策方案的选择缺少科学的筛选机制。公共政策制定的民主程序过于形式化，有时只是用来装点门面。决策问责制度没有很好发挥作用。公共政策执行缺少切实有效的、真正能够发挥作用的监督制度，致使很多公共政策由于执行环节的问题而失去有效性。公共政策评价主要依赖于体制内的评价机构，体制外评价机构的作用没有得到应有的发挥。体制内的评价又往往多是唱赞歌，使公共政策评价失真。公共政策调整滞后，公共政策中存在的问题得不到及时纠正。
在公共政策资源整合的制度设计上，政府部门之间的资源整合存在一定的制度性障碍，政府部门同政府之外的资源拥有者的资源整合的制度性障碍更加明显。由于社会分层越来越细，社会利益关系也越来越复杂，社会问题的关联度也越来越强。公共政策面对如此复杂的问题，要对社会需求做出有效的回应，有时需要动员全社会的资源方能奏效。由于政府部门组织结构设计不合理，职能交叉，遇到利益互相争，遇到问题互相推，部门和部门之间的资源难以整合。在有些情况下，部门和部门之间又形成壁垒，资源整合更为困难。政府资源同社会资源的整合缺少相应的制度设计。公共政策要对社会需求做出回应要有足够的资源作为支撑，在政府资源有限的情况下，需要借助于社会资源，由于制度上的缺失，难以形成有效的整合机制，回应机制弱化不可避免。
三、公共政策回应机制优化与良好的公共秩序
要使公共政策对社会需求作出及时、准确和高效的回应，以发挥其调整社会利益关系，化解社会矛盾，解决社会问题的作用，构建良好的公共秩序，就必须优化公共政策的回应机制。当然，要优化公共政策的回应机制从根本上要在体制和制度的完善上做文章。从我国的实际情况来看，体制和制度上的完善还要依赖于治理方式上的变革。政策网络作为一种新型的治理方式，为完善现有的体制和制度，进而优化公共政策的回应机制提供了新的途径。
米切尔·黑尧认为，政策网络是指“政府与其他利益相关者之间建立的制度化的互动模式，他们针对和围绕共同关心的议题进行对话和协商，使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视，以便增加彼此的政策利益。”[4](P56)罗兹认为：“政府不同分支机构和不同部门之间的相互关系，以及政府与其他社会组织之间的互动关系构成了政策网络，这个网络有助于政策的形成与发展。”[5](P220)政策网络理论主张，政策过程发生于众多主体所形成的网络之中。构成政策网络的不同主体都拥有一定的资源，他们为实现自身利益，在政策网络中相互影响、相互作用，构成了政策网络的运行机制。政策网络运行的实质是政府同其他利益相关者之间的互动。从治理方式的视角解读政策网络，它本质上是政府部门、私人部门和社会组织，在非等级协调基础上相互作用而形成的公共政策运作的新机制。政策网络治理自身的特点决定了，它可以弥补现存的公共政策回应机制上存在的种种弊端。
政策网络作为一种治理模式，一个突出的特点就是治理主体的多元化。在传统的模式中，政府是公共政策的主体，在有些情况下往往成为唯一的主体。对社会需求的回应仅仅依靠政府，在现有的体制下无法摆脱回应的选择性问题。政策网络治理模式强调的是政治国家与公民社会的平等互动、政府与非政府组织的合作、平等互动、公共机构与私人机构的平等互动。在政策网络状态下，政府不再是政策制定与执行的唯一主体，非政府组织、私营部门、公民个人等同样也是主体，他们共同承担着制定和执行公共政策的任务。公共政策的主体拓展到政府以外的群体，政策网络如果开放到能够容纳所有的利益相关者，使所有的利益相关者成为政策的主体，就可以克服公共政策回应机制的选择性回应问题。
公共政策利益相关者的主体化，是政策网络治理模式的又一个突出特点。在传统的模式中，政府以外的利益相关者往往只是作为政策的客体存在，成为公共政策直接规范或间接规范的对象，他们对公共政策的影响力微弱。因此，某些利益相关者的利益要求在公共政策中得不到体现。在政策网络治理模式中，政策的利益相关者由政策的客体变成了政策的主体。他们带着自身的利益要求，在政策网络这一平台上同其他政策主体展开互动，使不同的利益相关者的利益要求，在公共政策中都能够得到体现，不存在公共政策回应机制对社会利益要求反应失灵的问题。
公共政策传导机制的网络化，构成了政策网络治理模式的第三个突出特点。在传统模式中，公共政策的传导机制往往是科层制主导下的线性传导机制。在政策网络状态下，公共政策传导机制不再是一种线性的传导机制，而是一种网状的传导机制，以克服层级制条件下线性传导可能产生的传导阻断的现象，使公共政策的传导机制快速、便捷地发挥其应有的作用。在政策网络状态下，公共政策可以全方位地反映社会利益需求，并在网络中迅速达成公共政策目标。
在公共政策运行中公民参与的制度化，是政策网络治理模式的第四个突出特点。政策网络是一个开放和透明的治理结构，为公民参与提供了有效途径。公民通过参与能够帮助自己、结成利益联盟的利益相关者团体，从而制度化地参与公共政策和公共治理，满足利益要求。政策网络中的公众参与不再是一种装饰品，而变成了一种实实在在的制度。
资源的整合化是政策网络治理模式的第五个突出特点。政策网络作为一种治理模式，是在政策资源分散于各种公共与私营主体的背景下动员政策资源的一种机制。政策网络主体在资源上的相互依赖是政策网络形成的基础。在政策网络中各类主体在资源上通过互相交换而达到资源的整合。它可以克服传统体制下设定的资源壁垒，打破不同部门的界限，打破公共部门同私人部门的界限，把各种资源整合起来，对社会利益要求作出有效的回应。所有的利益相关者都有相应的资源用来交换，其利益要求就可以在公共政策中得以体现。
当然，政策网络作为一种治理方式，其本身也需要治理。政策网络本身也有一个不断完善的过程。其作用的有效发挥，需要形成国家和社会的良性互动。政策网络治理虽然以政策网络主体的平等互动为基础，但是，并不排斥政府在政策网络中的主导作用，成功治理的关键在于政府对其他主体的有效整合和对政策网络的有效管理。
［收稿日期］2009－02－15
标签：公共秩序论文; 公共政策论文; 治理理论论文; 利益相关者理论论文; 社会问题论文; 社会互动论文; 群体行为论文; 政府治理论文; 社会体制论文; 社会网络论文;