从国际比较看我国政府公开数据的现状、问题及对策_政府信息公开条例论文

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       分类号：G203

       DOI:10-3266/j.issn.0252-3116.2016.07.005

       在现代社会，信息技术的发展与透明度要求的提高，使得开放政府“意味着政府可以使公民不仅有机会获得信息、文件和程序，同时也能够以有意义的方式成为公共管理参与者的政府”[1]。国内外研究表明，开放政府数据蕴含着巨大的经济社会发展潜力，既是各国创建更负责任、更加民主参与、更加透明乃至创新型政府的重要驱动力，也是推动电子政务建设、加强公共信息资源管理的重要内容。作为全球政府数据开放的先行者，美国“已经通过立法、政府指令、数据管理、建立门户网站、鼓励应用等手段，不断拓展政府数据开放能力，并取得了显著成效”[2]。英国、澳大利亚、巴西、肯尼亚等政府数据开放能力不断提升，数据作为政府核心资产的社会转化与再利用水平进一步惠及公众。

       与西方发达国家相比，我国政府数据开放工作尽管起步较晚，但工作推进与发展势头良好，逐步开展大数据资源平台建设，先后开放了一批政府数据资源库，初步取得了一定成效。2014年联合国电子政务报告中增加了“开放政府数据”部分，并划分了50个数据发布水平较高的国家(数据发布得分高于66.6％的国家)，中国位于其中[3]。2015年，世界正义组织(The World Justice Project)开展的开放政府指数(open government index)调查结果统计发现，在公开发布法律与政府信息方面，我国在102个被评估国家中名列33名。在向政府机构提出信息公开请求的处理过程中，公众对于信息接收水平、信息完整性与针对性等信息获取质量、公众满意度等方面的得分明显高于全球平均水平。具体如表1所示。

       需要注意的是，在国际社会开放政府数据评估的相关体系比较中，我国政府开放数据的总体得分较低，排名靠后，与发达国家在数据开放与数据资产开发等方面还有较大差距。不可否认，各类数据评估活动指导思想上的意识形态导向会潜在地影响评估指标与评估结果的认定，毕竟“信息并不是中立的，其控制、使用和调节始终处在权力的操练之下”[5]，操纵政府数据采集、解读和发布等开放流程的无疑是国家意志、利益相关者想法等主观导向，西方社会主导的数据开放评估活动必然带有明显的西方价值观导向，并反映在对我国政府数据开放活动的评价之中。但冷静分析，我国政府数据开放进程距离公众政府信息获取的期待以及开发政府数据资产进而带动国家经济社会发展的整体需求，还存在着一系列的制度、管理、文化以及技术等问题需要去面对和解决。因此，客观地比较国际社会各类开放政府数据评估的指标体系，深入分析相关排名、得分背后政府数据开放实施方法与路径的内涵，有助于理性地找到差距和不足，并从中总结挖掘出未来的可行路径。

       1 政府数据开放水平的比较与存在的问题

       目前，由开放知识基金会的全球开放数据指数(global open data index)和万维网基金会推出的开放数据晴雨表(the open data barometer)分别对政府公共数据的开放情况进行了较为全面系统的比较。其中，全球开放数据指数项目界定了选举结果、公司注册、国家地图、政府支出、政府预算、法律、统计数据、公共交通等13个关键公共数据集，并从9个方面对具体数据集的开放情况进行评估，着重考察了其技术和法律的实际开放性。2015年全球共有122个国家和地区参与了评估，我国排在第93位，总体开放度为18％(排名第一的台湾地区总体开放度达78％)。客观分析，该评估体系中选举数据的评价标准采用西方多党制的选举流程等方法进行数据判断，土地所有权指标则与我国的土地国家所有与个人/机构可以行使土地使用权的管理体系有较大差异……这些因素不可避免地会造成对我国政府开放数据评估的偏颇。但不可否认的是，与排名靠前的国家相比，尽管我国发布的公共数据规模并不小，气象、统计以及政府开支等数据事实上都存在于不同政府部门和政府网站，但在公共数据开放的质量标准等方面还存在较大差距，有些方面甚至落后于印度、巴西等部分发展中国家(见表2)。这些差距主要体现为数据格式多样而不统一，不同数据集之间缺乏兼容性，数据发布分散在不同政府部门而缺乏整合后的统一数据平台，很多数据不能实现机器可读和下载功能等。例如，在我国每年的各级人大会议期间，政府开支数据都要公开，并向社会公开发布，但具体数据并没有完全数字化；政府预算数据则散落在不同部委和不同层级政府的门户网站，国家地图清晰度标准有待提高，有关水质量等数据未公开。

      

       开放数据晴雨表项目通过分层聚类分析，根据各国政府数据开放的准备度、影响力等综合判断，将参与评估的国家分别划分为4个层次，即高才能国家、新兴和推进国家、才能受限制国家以及实行片面开放数据举措国家。尽管我国被纳入第二序列等级，处于新兴与推进国家范畴，但在所有参与评估的86个国家中，综合排名仅为第46名，处于第二序列的倒数第三位，仅高于菲律宾和摩洛哥。同时，该项目还以数据可用性为核心，选取了地理环境、土地持有、人口、政府预算、政府财政支出、公司注册、立法等既代表国家职能又是再利用者感兴趣的公共数据集，并从在线可用性、可发现性等视角判断其开放程度。在2015年开放数据晴雨表项目的调查中，我国数据集开放性情况得分仅为25分(总分100)，数据开放水平排在第51名，不仅与发达国家落差过大，而且与智利(69分)、巴西(60分)、墨西哥(52分)、乌拉圭(50分)、波兰(48分)、秘鲁(48分)、印度尼西亚(40分)、匈牙利、马来西亚及印度(均为37分)等发展中国家有较大差距，地图、政府开支、土地产权、教育以及政府预算等数据开放水平亟待提高，数据开放类型与结构需要优化。

       从表3可以看出，我国政府数据开放程度较低，远不能满足社会需求，表现为：①整体数据发布量不足，大量的政府数据集仍掌握在行政体系内部，未能及时数字化并提供给社会利用；②数据集开放领域与种类不均衡，有关政府开支、预算、公共交通、环境、土地等用户迫切需要了解和具有重大经济开发潜力、能够带动信息内容产业发展以及推动经济提升的数据信息并未及时和充分地提供。据此，开放数据晴雨表项目认为我国“可能寻求选择性地奉行开放数据政策，并不释放完整范围的数据”[7]；③建立统一的政府开放数据门户，集中开放可加工的数据集是各国开放政府数据的通行做法。目前我国尚未开通统一的国家级数据门户网站，政府数据开放渠道孤立分散，各自为政；④政府信息公开不能完全等同于政府数据开放，无论是从数据发布类型、数据格式还是从元数据、数据发布领域与数量等角度判断，尽管我国政府信息公开进步明显，但数据开放质量有待提高，吸引用户广泛参与的信息再利用环境有待优化。

      

       2 政府数据开放法律制度的比较与存在的问题

       完善的政府信息法律制度是推进开放政府数据工作的必要保障，美国在多次修订《信息自由法》《文书削减法》《隐私权法》等信息法律的基础上，又先后颁布了《开放政府指南》《透明和开放政府备忘录》《电子化政府执行策略》等行政规章，形成了较为完善的政府数据开放法律制度体系。相比之下，大多数国家的开放政府数据活动只是接受法律法规约束，并没有制定有关推进开放政府数据政策和数据门户的最低要求[8]。我国政府信息法律法规建设进程较为缓慢，在政府数据开放的制度准备方面并不充分，《政府信息公开条例》及《政府信息公开工作要点》等行政规章成为当前政府数据开放的主要指导性文件见表4。

       由欧洲信息获取组织(Access Info Europe，AIE)和法律与民主中心(Centre for Law and Democracy，CLD)共同开展的全球知情权排名比较活动(global right to information rating)，聚焦于公民信息权保护，系统分析了世界各国有关信息获取法律法规的质量，比较评估了有关信息权法律框架体系[9]。根据该项目2013年对全球95个国家和地区《政府信息公开法》等信息法律制度的评估，“中国对知情权等法律权利的认识相对较低，但在信息公开的推进方面很有成效”[10]，我国的信息法律制度总计得分70分(见表5)，排名在第70位以后。从评估指标体系的内容设计及评估结果认定等方面不难看出，由于该评估在意识形态、价值观导向上对我国的社会主义制度存在选择排斥，因而在一定程度上是戴着有色眼镜对我国政府信息法律法规制度予以评判。例如对宪法中规定的“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”在主观上并不认可，仍认为我国宪法没有规定明确的公民信息获取权利。同时对政府信息公开条例等存在内容理解上的片面性，如坚持认为相关法律框架中并没有提及以政府信息公开为原则、以不公开为例外等。

      

       尽管各类评估的主导思想和指标体系设置具有明确的价值观导向性，但不乏值得我们思考和借鉴的合理成分。通过评估指标体系的逐一比较，可从侧面折射出当前我国政府信息法律制度与其他国家相比存在的不足，主要体现在以下几方面：

       (1)政府信息法律法规建设较为薄弱。一方面，现有的政府信息管理制度规章尚未上升到专门的信息法律高度，制度实施的约束力较低，法律效力不足，难以应对开放政府数据的快速发展；另一方面，政府信息管理的规范化与标准化工作仍需加强，政府信息法规数量与种类仍显不足，有关政府信息开放获取的法规条文较为笼统，特别是政府部门记录管理的执行标准设置与应用并未上升到制度操作层面。

       (2)政府信息法规制度的适用范围较为模糊，除国家各级行政部门外，并未明确各级人大和法院等司法体系以及国有企业、其他公共机构乃至承担部分公共职能的私营部门是否适用于上述法律制度，上述部门应如何执行落实政府信息法规。

       (3)政府信息获取的申请程序不够细致，例如，没有在相关文件中明确申请者无需提供信息公开申请的具体理由，使得有关政府部门可借申请理由不充分的名义拒绝提供信息。再比如，信息申请程序相对粗糙，没有在信息申请办理中要求政府部门向申请者开具办理收据，注明具体的办理时限，也未在延长办理事项中进一步规定，要向申请者说明延期提供信息的理由，而对于政府信息再利用的条件限制与收费标准等也未提及。

       (4)政府信息公开例外的规定相对宽泛，没有对国家秘密、商业秘密以及个人隐私的概念进行深入的说明或行为列举，较为笼统。另外，当规定的例外条件失效不再适用后，并未明确应尽快披露信息等后续流程。再有，当政府信息公开的请求涉及第三方权益时，只规定了应征得第三方同意，未明确时限等后续处理方式。在拒绝提供信息时，规定了要向用户说明理由，但未要求告知其后续的申诉申请程序等。

       (5)对政府信息申请的上诉规定较为简单，例如，《政府信息公开条例》规定了申请人可以对政府机关的信息行为进行举报、提请行政复议和提起行政诉讼，但在操作层面上，则没有明确要求设置独立的行政监督机构或岗位，如信息委员会或信息检查员等负责对信息公开申请的处理情况进行检查督促。同时，有关政府信息公开执行的监督机构成员遴选与构成、职权范围以及独立行使监督权的保障机制等均属空白。

       (6)对于违反政府信息法规制度的制裁与执法监督人员的保护规定存在缺陷，一方面，规定了违反《政府信息公开条例》要受到惩处，但对不同情节的认定与处理并不清晰，例如在如何对违规行为进行制裁以及怎样纠正补救和由谁补救等并没有具体的规定。另一方面，没有触及履行政府信息权的法律豁免与保护，对于相关监督机构及工作人员依法履行信息法律制度的行为没有提及法律豁免权授予问题，对于如何对保护举报和披露信息不当行为的个人予以保护尚未做出规定。同时，有关政府信息公开与利用情况的年度报告未覆盖所有政府部门和公共机构，亦无监督检查机制。

       政府信息法规制度的不健全直接影响到公众的信息权利意识和信息需求行为，而需求不足将影响和抑制政府数据的开发利用。在2015年的全球开放政府指数项目的公众调查中，我国公众知晓《信息自由法》等法规制度的比例只占被调查者的14％，公众信息权利意识的低下必然导致社会对政府信息需求的低水平徘徊，因而，我国公众对政府信息请求的数量仅有2％，远低于调查平均数(分别为不足40％和11％)。这也从侧面反映了我国政府信息法规制度不完善对公众政府信息需求与利用的影响。

       3 政府数据开放战略与组织体系的比较与存在的问题

       美国阳光基金会(Sunlight Foundation)指出要促进开放政府数据的发布和利用，应进一步完善开放数据政策并使其成为指导政府行动的指南[11]。从各国实践看，“没有一定的体制推动，(开放数据)就会遇到巨大威胁，新政策思想的实际执行与效果影响式微弱”[12]。因此，有必要将开放政府数据上升为国家战略，并从顶层设计的角度对政府信息管理的组织领导体制、管理制度、工作流程与标准以及人员经费、社会动员等方面给予相应投入是许多国家的通行做法。政府数据开放战略与组织体系如图1所示。

      

       图1 政府数据开放战略与组织体系构成

       目前，国际社会一些开放数据评估项目也将开放政府数据的组织领导体系等上述内容列为考察重点，例如世界银行开放数据准备度评估的主要考察指标就包括了高层领导、体制结构(责任和政府内部的能力)、政府的数据管理政策和程序、受资助的开放数据项目等内容。在开放数据晴雨表项目中，与其他国家相比，我国政府、公民以及企业的开放数据准备度指数均相对较低(见表6)，这表明我国还需加大力气营造有利于政府数据开放的良好生态环境。

      

       尽管阿拉伯现有的开放数据评估项目并未对我国开放政府数据战略及组织管理体系等进行全面的综合评估，但部分数据和国外研究均有一定涉猎，据之可以反思和发现我国政府数据开放战略及管理体系中存在的问题与不足：

       (1)政府数据开放的重大战略意义得到高层领导的充分重视，但顶层设计与战略规划相对滞后。2015年两会期间，李克强总理指出，“政府掌握的数据要公开，除依法涉密的之外，数据要尽最大可能地公开，以便于云计算企业为社会服务，也为政府决策、监管服务”。同年5月，马凯副总理强调“要加快建立政府开放数据平台，优先开放高价值数据，鼓励基于开放数据开展应用创新，让大数据惠及更多民众，要制定鼓励政策，引导更多非公共数据向社会开放”。对于我国政府在政府信息公开与开发利用中的积极举措，国际信息自由组织援引耶鲁大学法学院专家的文章指出，中国领导人高度赞同将数据披露作为“规范”要求，并将不公开作为例外；他们越来越多地认识到，政府透明度与信息自由—即对政府持有信息的披露—将特别有助于更好地治理国家[13]。但在行政执行层面，“发展中国家缺乏自主开放政府数据活动和促进公共数据利用的连贯的视角和战略框架”[14]。我国并未制定国家层面的政府数据开放战略规划(地方层面仅上海市发布了《上海市政务数据资源共享和开放年度工作计划》)，而是将开放数据要求分散在有关政府信息公开、电子政务建设以及大数据开发等法规文件与具体行动计划之中，并没有突出强调数据的开放性和可用性，整体的框架设计较为薄弱，未能有效统筹开放数据战略规划制定、战略实施以及基础设施建设、公共数据开发利用一体化服务等关键环节，各级政府推进开放数据行动的动力不足。

       (2)开放政府数据的组织管理体系“九龙治水”，配套制度文件缺位。一方面，我国的政府信息资源管理长期存在着政出多门、职能交叉的现象，并未形成统一的管理组织架构和运转体系。“因缺乏统一的、常设的管理协调机构，我国政府的信息资源管理表现为缺乏监督和协调，壁垒林立，没有统一的标准，没有统一的目标，也没有统一的政策及指导思想，管理相对混乱”[15]。对此，国际自然资源治理机构在其主持的资源治理指数中明确指出我国政府部门间存在着数据发布管理职责不明的现象，“国土资源部和国家发改委都可以授予采矿许可证，并在其网站上发布招投标信息”[16]。另一方面，则存在着协调数据开放与利用的具体制度规则缺失的问题。我国行政规章中对政府数据管理的职责、程序、内容、标准、方式等规定得较为简单，“开放政府数据的内容往往与国家信息化战略、电子政务战略以及信息公开法等法规文件相混合，尚未在开放标准、数据格式、开放许可以及隐私保护、信息公开范围等方面做出专门的系统性规定，以形成相对独立的制度体系”[17]。也正因此，2015年8月国务院颁布的《关于促进大数据发展的行动纲要》明确提出要建立国家大数据发展和应用统筹协调机制，加快法规制度建设，积极研究数据开放、保护等方面的制度。

       4 政府数据开放技术应用与基础设施的比较与存在的问题

       根据开放数据原则，数据发布类型、发布标准与格式以及元数据、互操作性、可获取性等技术因素是政府数据开放的基础性要件，也是国际社会开放政府数据技术应用评估的重要内容。2014年，西班牙学者对美国政府数据门户网站上列出的46个国家的开放政府数据门户网站进行了检查，除去其中不符合开放数据基本要求的网站外，从网站的功能、语义以及内容等层面对剩下的36个国家和地区开放政府数据门户网站进行了质量评估。评估发现，中国是被调查国家中提供数据量最多的国家，达到了97383条(美国为90641条)，远高于平均的12975条。但是，门户网站质量指数却只有34分(平均分为50分)，排在倒数第五名，仅高于沙特阿拉伯、摩洛哥和冰岛、芬兰。主要差距体现在语义网方面的技术缺失，没有任何得分，即在元数据、数据格式以及多语言表现等方面出现空白[18]。换句话说，问题的症结并不涉及政府数据发布量的多少，而是缺乏标准化的数据库以及如何在技术上以用户易于理解和再利用的方式发布数据。具体如表7所示。

      

       对此，开放数据晴雨表项目也指出，我国政府数据开放存在的主要问题包括技术上的数据非机读格式、不能够大批量提供(零散数据)等因素。此外，不同区域间信息基础设施发展水平的差异、有限的信息技术知识和信息利用能力也限制了政府数据开放的社会推广与应用参与。早稻田大学与国际CIO学会联合发布的《2014年国际电子政务排名报告》，在比较各国电子政务发展与开放政府数据情况后特别指出，中国、印度、巴西等国巨大的人口和过大的地区发展差异使得这些发展中国家电子政务发展面临挑战，限制发展的主要因素是缺乏信息技术基础设施和标准化的教育体系[19]。

       5 提高我国政府数据开放水平的对策建议

       开放政府数据，深入挖掘政府信息资源的潜在价值对于推动我国经济社会发展具有紧迫而重要的现实意义。习近平总书记进一步强调：信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡已经成为国家软实力和竞争力的重要标志。通过将我国开放政府数据情况置身于不同视角的国际评估体系，特别是与其他发展中国家进行比较，有助于从中找出差距和不足，进而提出指导我国开放政府数据的对策建议：

       (1)从国家战略高度加强开放政府数据战略的顶层设计，制定国家开放政府数据规划，修订《保密法》《档案法》，完善政府信息管理法律体系。统筹协调政府信息管理、信息技术、信息人才、产业开发、市场建构等开放政府数据价值链各环节关系，构建符合我国国情的开放政府数据法律制度框架与数据管理制度。

       (2)各级政府既要提高对我国开放政府数据重要性的认识，将其列入优先发展的工作清单，克服观望回避心理，也要清醒地认识到政府数据开放背后的国际背景及数据开放风险，并结合我国政府数据管理实际与社会信息开发利用能力等综合因素，制定数据开放的分阶段发展目标。

       (3)强化政府开放数据的组织领导，在中央网络安全和信息化领导小组的统一指导下，建立职能清晰、分工明确、运转高效的开放政府数据组织管理体制，充分发挥我国政府行政体系在开放数据中不可替代的社会动员能力与资源整合能力，实施政府数据开放行政问责制，营造开放的行政文化。

       (4)科学制定富有操作性的政府数据开放制度，如数据许可、收费、成本投入、隐私保护、数据安全等具体规定，优化政府数据管理流程，加强部门间的数据开放与共享，科学策划与实施政府数据开放项目。

       (5)重视开放政府数据质量标准的制定，明确规定政府数据开放程序、数据类型、数据访问、发布格式与元数据标准、互操作等，建设高质量的国家开放政府数据门户，不断扩大政府数据开放规模，丰富开放类型，提高数据更新速度，并对公务员进行必要的技能培训。

       (6)进一步增加对信息基础设施的投入，逐步降低不同区域间公众信息利用的数据落差，注重与社会和私营部门合作，调动全社会力量进行开放政府数据技术的开发与应用推广。

       (7)定期开展政府数据开放情况的检查，多角度进行数据利用的回报增值分析和开放政府数据效果评价，加强评估结果的运用，推动中央和地方开放政府数据水平的整体提升。

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