新加坡人民行动党执政经验研究，本文主要内容关键词为：新加坡论文,党执政论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新加坡人民行动党1954年成立，仅仅经过5年的在野生涯，在1959年的大选中击败一些“老”党而上台执政，领导新加坡从一个蕞尔渔村发展成为一个都市国家，其成功经验值得我们总结和借鉴。人民行动党也非常注意总结自己的执政经验。1980年1月，人民行动党秘书长李光耀在纪念人民行动党成立25周年的庆祝会上发表讲话，主旨就在于总结人民行动党的执政经验。他将人民行动党的执政经验概括为六点。即发出明确的信号：不要迷惑人民；前后一致：不要突然转向和改变；保持廉洁，杜绝贪污；要受人尊重，不要讨人喜欢：拒绝避重就轻；分摊利益——不剥夺人民应有的生活条件；努力争取成功——决不屈服[1]（P147-160）。同时，新加坡总理公署高级政务部长李炯才也列举了行动党过去35年来取得成功的3项因素。“这三项因素是：第一，它没有制造一个特权阶级；第二，恪守功绩原则；第三，实行法治。”[2]
构建威权体制，降低社会发展成本
国内外学者在研讨新加坡等东亚经济腾飞这课题时，首先关注的就是其威权体制。“东亚的经济起飞突显为一种典型的政治过程。东亚各国各地区的经济起飞和工业化进程，几乎都是在专制政体（或一党执政）条件下实现的，即是由‘发展导向型’的‘强政府’以超常规的手段发动和推动的。”[3]西方学者也认为：“如果一个欠发达国家想要获得经济高增长率，它不得不接受一个致力于发展的权威主义政府。”“西方大多数发展理论家似乎都已经接受并带有几分懊丧地确认，发展需与权威主义政府相伴随，看来是不可避免的。”[4]新加坡的经济腾飞和持续高速发展无疑也是人民行动党所建立的威权体制推动的结果。
新加坡人民行动党执政以后，考察了新加坡的现实国情，逐步构建了威权体制。这是一种具有刚性调控能力的“低参与高投入”的发展模式，运用强大的国家机器与政治资源动员能力，以刚性方式来排除现代化过程中可能出现的政治动荡与危机。这种权威政治模式有助于新加坡这个多种族、多宗教、多元文化的后发展国家应对各种复杂矛盾，有助于在秩序稳定状态下完成其现代化进程[5]。不管这种政治体制如何被西方国家所诟病，实践已经证明，这是适合新加坡国情，能够促进新加坡社会经济快速发展的一种体制。
人民行动党执政以后，新加坡面临着复杂的社会矛盾、冲突及严重的外部压力等，人民行动党建立的威权体制对于维护社会秩序、政治稳定，发挥了重要作用；依靠威权体制协调经济发展，搞好战略规划，有效地配置了资源，培育了广阔的国际市场；使新加坡具有了较强的国际竞争力。第一，保持了新加坡社会的政治稳定。在威权体制下，人民行动党及其政府拥有对社会高度的控制权，反对党长期被边缘化，根本无力对人民行动党政权形成实质的对抗，甚至反对党的生存空间大小也由人民行动党来为其预留。所以，人民行动党执政以来，在体制外的政治力量已经很微弱了。第二，威权体制下，人民行动党充分利用掌握的资源制定经济发展的导向目标，确定主导产业，运用政府力量予以扶植，并适时调整产业结构，推动产业结构的合理化和高级化，从整体上规划、协调经济发展。
新加坡的威权体制也存在一些问题，如新加坡的威权体制的有效性是建立在精英政治之上的，即“好人政府”，李光耀考察了亚洲的发展情况后指出：“要建立好政府，非有优秀人才不可。不论政治体制有多好，差劲的领袖仍会给人民带来伤害。相反，我见过好些社会，尽管缺乏健全的政治体制，却管理得很妥善，正因为有优秀强悍的领袖当政。”所以，人民行动党及其政府的高层精英在实际上缺乏制度性的制约，1990年吴作栋曾说：“我们感到特别幸运，因为31年来，新加坡一直由英明又正直的人统治”，“我们的国会制度能运用得这么好，应归功于当政者的素质及良好的品格。”[6]这在实际上就提出了一种担忧：缺乏制度化的机制，把一个国家的命运建立在精英集团的高能廉洁之上，虽然人民行动党在遴选政治领导人时要经过严密而严格的程序，但这毕竟属第二层次的制度保障，是有一定风险的。正如亨廷顿所言：“好的威权政府是建立在有好的威权统治者之前提下，然而这一前提并不是经常能够成立的，即使一个初始有心做事而确实有一番作为的统治者，也可能因权力的诱惑而腐化。简言之，威权主义是诉诸于有关人性的不确定假设。”[7]另一个问题是，威权体制容易产生腐败，这个问题在新加坡已经被较好地解决，新加坡建立了制度化程度很高的机制，能较有效阻止政府官员的贪污腐败。贪污调查局直接归总理公署管辖，可谓“一人之下万人之上”，但问题在于，如果总理贪污谁能来管？这在客观上形成了一个监督盲区，因此，其廉政体制仍有不尽完善之处。
致力发展经济，提高政党统治绩效
“一个国家的政党制度，是否能促进和保障生产力的持续发展、经济建设取得成就和人民生活水平的提高，是考察其是否具有合理性、优越性的重要标志。”[8]这个标准也同样可以用来衡量一个执政党的绩效。人民行动党政府具有强烈的经济建设意识，对国家的现代化发挥了强大的领导作用。
在人民行动党看来，只有发展经济才能使新加坡在刚刚独立之后所面临的险恶环境中生存，在这种“生存意识”支配下，人民行动党从执政开始就把发展经济放在首位并一直坚持下来。人民行动党创始人李光耀深知，“一个国家，假如政治上、经济上没有进展，老百姓生活没有改善，人民的不满情绪依然存在，或迟或早，该政权都是会垮台的。”[9]（P171）“稳定和进步不能永远全靠毅力和说服力去争取，我们必须使人人都能分享我国的财富”，“如果把所发展的经济利益分配给社会各阶层享受，那么那种社会就可能在社会或政治压力最小的情况下继续进步。”[9]（P198）李光耀和他的同僚们知道，发展经济是人民行动党赢得公民拥护、战胜反对党、永保执政地位的不二法宝。人民行动党执政的翌年，李光耀就发表演讲指出：“如果有一个我们必须解决的、凌驾一切的问题，那它就是经济上创造充分发展的问题”，因为只有经济的发展，才能解决失业问题，才能消除社会动乱的根源，才能为更多的人提供受教育的机会，才能更好地生存下去，所以，“无论如何，长远来说，要变化的还是经济基础本身”[1]（P115）。只有发展经济，也才能使新加坡这个多元社会中的各部分和睦相处，共同促进新加坡的发展。在人民行动党看来，要维护新加坡的种族和谐和社会安定，经济的发展是根本途径。
由于人民行动党一直把经济建设放在首位，再加上威权体制所提供的稳定的国内政治环境和社会环境，新加坡只用了短短30多年的时间就完成了从发展中国家到发达国家的飞跃，这只“小虾米”不仅在大鱼济济的汪洋大海中生存下来，而且已经成长为“大龙虾”，成为世界上少有的经济长期高速持续发展的国家。在1985年、1998年和2001年新加坡经济面临大衰退时，人民行动党政府采取得力措施，调整产业结构，优化投资环境，降低生产成本，很快摆脱了前两次经济衰退。2001年大选过后，人民行动党更是全力以赴克服经济衰退，已经取得了初步成果。
主动自我更新，保持政局持续稳定
对于东方威权主义体制的政党和政府来讲，其领导层的顺利自我更新直接关系到一个政权的稳固和社会的持续发展。在西方民主政体的国家中，政治权力的传承有着高度制度化的途径。但在威权体制的国家里，政治权力的传承却不具备平稳进行的机制，因此，新旧领袖的交替将很可能对国家的政治生态产生不利影响，甚至影响到国家的政治稳定。人民行动党成功的经验之一就是顺利地实现了由第一代政治领导人向第二代政治领导人的权力转交，从而成功地保持了人民行动党的执政地位，保持了人民行动党及其政府政策的连续性，使新加坡社会经济得以持续高速发展。在20世纪60年代后期，当人民行动党执政不久，李光耀和他的同僚正当盛年时，就未雨绸缪，开始物色人才，考虑自我更新，并且这一过程一直持续到最终顺利完成。这在一个威权体制的国家中是非常罕见的。我们从人民行动党第一代领导人向第二代领导人的权力移交过程可以窥见人民行动党自我更新的原则和特点。
第一，自我更新要及早并持续进行。以李光耀为代表的人民行动党领导人，在人民行动党尚未完全控制住新加坡政治局面时，就富有远见地提出要进行自我更新。李光耀深深地意识到，对于人民行动党及其政府的主要领导人来说，及早地自我更新对于保持新加坡的稳定和发展意义重大。“在还能高度机警和充分掌权的时候转交权力，我们才能确保接班人具备可以赋予权力的基本品质。紧握权力不放，直到体衰力弱才让人强行把权力夺走是无济于事的。”[10]这一过程如果从1967年算起，居然持续了20余年，即使从进入20世纪80年代开始进入实质性实施阶段算起，也历时10余年。这一漫长而持续的过程保证了人民行动党第一代政治领导人有充分的时间从为数不多的新加坡政治人才中把最优秀的人才选拔出来组成第二代领导集体。李光耀在顺利完成政治领导层的自我更新后，非常欣慰地说：“我觉得我已做了我所能做到的，那就是网罗最能干和最坚强的人来领导新加坡。”[1]（p110）
第二，自我更新要主动而坚决地进行。当李光耀首次提出“自我更新”这一概念时，人民行动党才刚刚执政8年，新加坡刚刚独立不到两年，李光耀也只有44岁，正当壮年。在这一点上，人们无不佩服李光耀的远见卓识。李认为，自我更新的过程要有意识地进行，因为政治传承不会是一个自然的过程，必须积极主动地人为控制。但同时，要让执掌权柄的第一代政治领导人退出政治舞台主动让贤也不是一件容易的事。人民行动党的元老吴庆瑞就坦言，许多老一辈的行动党议员不愿意退位下台，他自己也不喜欢正式被宣告政治生涯从此结束，因为这是人之常情。1980年大选以后，李光耀“把杜进才排除在新内阁名单之外。我担心如果让他留下来，会使好些老一代同僚在他周围汇合成一股势力，拖慢领导层自我更新的步伐。我能感觉到王邦文也跟杜进才一样感到不快，还有好几位老一辈的政务部长和次长，如李炯才、祁摄治、陈志成、曹焕英也如此。”[11]“我们不能学一些第三世界国家的榜样，人民行动党元老如果总是紧握着权力不放，他们将不能履行他们的责任。除非我们能够有才干，有献身精神和有魄力的人，也就是那些能够使党和年轻一代的领导层符合90年代需求的人。不然新加坡将会有麻烦。”李光耀提出了一个自我更新的标准：大机构的主要执行人员，大多数应该在65岁时退休，最高层的政治领袖可以延长几年，但至迟不能超过70岁。
第三，要从严选拔接班人。在李光耀看来，“一二个杰出的政治领袖却对一个国家的存亡有生死攸关的关系”[1]（P492）。所以，人民行动党在选拔新一代领导人时严格把关。要求“最肯献身”、“有战斗精神”；还要学会做基层民众工作；要学有专长，并且在各自的工作岗位上成绩卓著。人民行动党尤其注重“专家治国”，在以李光耀为首的“第一代领袖”中，除一人只受过中等教育外，其余8人均受过高等教育[12]。第二代领袖中，11人均受过高等教育，其中5人获博士学位，3人获硕士学位，2人获荣誉学位，1人是教授。
第四，自我更新要“软着陆”。人民行动党政治领导人从第一代到第二代过渡并不是突然间完成的，而是经历了10多年。李光耀曾将内阁比喻成一支足球队，1959年时他充当中锋，1981年时转为中卫，1985年时当守门员。1985年内阁中除李光耀担任总理外，第一代政治领导人尚剩下拉贾拉南和巴克，到1988年时，就只有李光耀了，1990年李光耀也辞去了总理职务，退居二线，担任内阁资政，把精心挑选的第二代政治领导人吴作栋推向前台。1991年，又辞去了人民行动党秘书长的职务。
第五，自我更新要做好前代领导人的善后工作。人民行动党也注意照顾好曾为新加坡国家建设做出过贡献的老党员的生活。人民行动党元老拉贾拉南在1990年6月接受《新明日报》采访时说：“我们切不可以为从政者是不吃人间烟火的神仙。他们跟他们的家庭也要生活，也要为老来的生活打算。”[13]新加坡政府通过《善老金法令》保护这些老忠臣的利益。《善老金法令》规定，凡曾任9年以上的国会议员、政务次长和内阁部长都有资格领取养老金。
自我更新是一个政党永葆青春活力的必由之路，但同时又是一个艰难的“凤凰涅槃”的过程，因为对权力的留恋是一个自然人难以革除的固有的人性弱点，尤其对人民行动党第一代政治领导人来讲，职业革命家的生涯使他们对手中的权力又多了一层感情的成分。但这个过程毕竟还算圆满地完成了，从而不仅保持了新加坡的社会政治稳定和人民行动党政府政策的连续性，也为第二次权力平稳移交树立了榜样。依据新加坡现时政治态势，人民行动党第二次权力交接已很稳妥地实现，从而为人民行动党执政地位的延续打下基础。
杜绝贪污腐败，树立勤政廉洁形象
人民行动党及其政府的廉洁是举世公认的。人民行动党在新加坡社会中处于至高无上的地位，垄断了新加坡的政治经济资源。作为一个政党，人民行动党在机制上是缺乏有效监督的。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[14]绝对的权力没有导致绝对的腐败，新加坡不能不说是一个特例。著名国际专家在研究世界各国的腐败状况时也说：“一次又一次，选民们对誓与腐败作坚决而有效斗争的政府满怀希望，然而政府面对腐败现象却无能为力；人们看好某些当选者，是希望他们有所作为，然而，他们很少有人是持久进步的”[2]（P2），但是，“眼下明显的例外是香港和新加坡”[15]（P14）。
人民行动党执政开始，李光耀考察了其他发展中国家的政坛状况，意识到在许多发展中国家，“腐化到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级，腐化已成为所有当权人物的一种生活方式”[16]。“从1959年6月执政第一天起，我们就确保税收的每一块钱怎么花都要有适当的交代，到达基层收益人手上的时候，一块钱照旧是一块钱，中途没有被抽掉一部分”[17]，“廉洁的政治环境，是我们最宝贵的资产”[1]（P237）。
李光耀说，新加坡的生存，全靠政府部长和高级官员的廉洁和效率。我们没有天然资源，只有维护行政的廉洁，我们的经济才能够起这样的作用——使新加坡人看到勤劳工作和报酬之间的关系。只有这样，人们——外国人和新加坡人——才会在新加坡投资；而且，也只有这样，新加坡人才会通过更好的教育和进一步的训练，去改善自己和子女的生活，而不希望通过“有权有势”的亲戚朋友或贿赂有适当地位的“熟人”去求取横财[1]（P156）。
新加坡公务员的薪水虽然较高，但其他的“灰色收入”没有，这样，甚至一些公务活动的费用都由自己负担，所以，李光耀也会经常自嘲，他可能是全世界领袖中领取薪水最高的一个人，不过，从实际的待遇看来，他可能是全世界领袖中最穷的一位总理[18]。因为在新加坡，领袖日常办公的汽车、房子、水电费都由自己负担。“高薪养廉”正是人民行动党的一种策略，既提高了公务员的待遇，实质上又不增加政府的运行成本，更重要的是净化了政府的运行环境，提高了人民行动党及其政府在民众中的威望。
人民行动党是在民主制度框架下通过选举取得执政合法性的，而不是靠某种强制力来取得政治权力的。人民群众的拥护与否直接关系到人民行动党的执政地位。所以从执政开始，人民行动党就十分注意同人民群众保持密切联系，代表人民利益、反映民众呼声，维护人民行动党在群众中的威望。
李光耀1980年总结的人民行动党6条执政经验中，其中4条都是与人民密切联系的。同年，《南洋商报》记者在接受日本新闻协会招待时，总结了人民行动党长期执政的秘诀：“李光耀政权所以能长期存在，其秘诀何在？那是因为人民行动党竭力听取民众的心声，而后反映在政策上面。政府组织市民评议委员会，和社区中心的运营委员会等，透过民间的各种组织，让政府与国民紧紧联系在一块儿。”[19]可以说，因为人民行动党得到广大群众的支持而上台执政，人民群众成了人民行动党力量的源泉，所以人民行动党执政以后，尤其强调代表全体人民的利益，其属性色彩表现为一个“代表国内各方面的利益”[20]的党。
人民行动党执政伊始，就注重基层组织建设，相继成立了公民咨询委员会、民众联络所管理委员会和居民委员会，形成了中央对全国控制的严密网络。进入20世纪90年代以后，以吴作栋为首的人民行动党第二代领导人进一步加强基层组织建设，在第一代领导人所建立的基层组织之外又成立了社区发展理事会，其目的在于照顾社区以及维系社区的凝聚力，协调和领导本社区内原有的其他基层组织。基层组织的建立和健全一方面是为了加强对基层民众的控制；另一方面，人民行动党通过这些基层组织加强了同基层群众的联系。
人民行动党执政初期就建立了议员定期回自己的选区访问选民的制度。20世纪80年代中期以后，人民行动党又建立了部长定期访问选区的制度。如果说前者更多地是为了赢取选民支持的话，那么后者更注重听取基层民众对人民行动党和政府的意见，以改进政策。因为议员主要是在自己的选区活动，而部长则不限于自己的选区。“所有这些联系最终变得比正式的可以辨认的结构还要重要”[21]。由此可见，人民行动党对于加强同基层民众联系在宗旨上有了更加深刻和务实的变化。
2001年6月，吴作栋接受人民行动党网站（页）访谈，谈到人民行动党为新加坡人创造美好的家园的4个支柱：全民共享，人人有份；扶贫济困；群策群力，当仁不让；为未来的发展做好准备。吴作栋特别强调了第二个支柱“扶贫济困”，提出：我们的哲学是“各尽所能，各取所值，同时扶贫济困”。因为是“各尽所能”，你就得使每个人发挥最大的才能和潜能，当然也必须给他应得的酬报，这是“各取所值”。你得到他所做的最好贡献，并且根据他的生产价值而给予他应得的酬报。可是并不是每个人都有同样的能力这么做，因此就出现了收入差距不断扩大的现象。在这种情况下，一些人因为赶不上别人，就会产生不满的情绪，所以我们就在“各尽所能，各取所值”的准则中补充一项“扶贫济困”。“扶贫济困是一个很重要的支柱，因为不是每一个人都能跑得快，而赶上新经济时代。所以那些落在后头的人，我们必须设法使他们感觉到他们在新经济时代中，也有立足之地。如果能力比较差的人感到他们是被遗弃了，而在新的充满活力的国际大都会中没有立足之地，我们就会面对大问题，我们也辜负了新加坡人。”[22]
新加坡政府在减少收入差距和帮助低收入阶层方面，甚至进行了政府行为的干预，对收入的两极分化进行限制。政府制定了多种政策来“防止形成一个下层社会”，把收入较低的人分散到各个选区居住，这就使他们获得帮助的可能性增大。此外，政府实行了在教育上的援助政策，使低收入阶层的子女能够通过接受教育而摆脱贫困。吴作栋上任以来也多次在国情演说中提到帮助弱者贫者的问题。
当然，同人民保持密切联系并不是刻意去迎合、讨好群众。“为了人民的长远利益，即使有一些政策在短期间不受欢迎，政府也毫不犹豫地付诸实施。我们从来不会忘记，受欢迎的治国方法，并不意味着政府的每一个行动，都必须受到人民的欢迎，而是意味所有符合公众利益的政策，必须及时加以拟定，以便它们所带来的好处，能够在下届大选来临前获得人民的赏识。”[1]（P154）同时，在对待反对党问题上，人民行动党在策略上也有所松动，对反对党的控制是在新加坡相关法律许可的范围内的，故而在“一定程度上可以容纳和规范反对党和各种利益集团的行为”[23]。
人民行动党的执政对于新加坡的经济发展和社会发展无疑是决定性因素，其执政经验是世界政党政治思想宝库中的重要内容，反映了人民行动党对执政规律的可贵探索，其中有些经验具有普适性，对于其他政党都有借鉴意义，是政党政治运作应该遵循的原则。如努力扩大政党的社会基础以增强政党的执政合法性、政党的意识形态要服从于党的任务，等等。但是，同时我们也要看到，人民行动党的执政经验又是在新加坡独特的历史背景与现实国情基础上产生的，是与新加坡独特的社会生态环境相适应的，人民行动党执政形态具有鲜明的新加坡特色。如威权体制的建立与有效运作就是在新加坡特定的社会环境下才会发挥作用，对于其他政党来说，所处的社会环境未必能构成威权体制建立的基础，威权体制的良好运行自然也就谈不上了。人民行动党有些行之有效的经验，如人民行动党议员同民众的联系方式等也都与新加坡国小人少的国情相关，是其他政党根本无法照搬的。因为，依据所处的社会生态环境对其他政党的建设经验和执政经验进行有选择的借鉴，是政党建设必须遵循的一项基本原则。
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