关键词：合村并居；推行困境；改革
一、我国“合村并居”的内涵与政策背景
目前合村并居并不是一个专用词汇，而只是一个比较通俗的称谓，因此也没有标准或较为权威的定义。本文认为可将合村并居定义为：是在城乡一体化建设和新农村建设的背景下，在土地流转的基础上，将临近的多个村庄的人口以及其他经济资源合并到一个统一管理的社区内，以实现资源的节约利用、管理的统一化以及利益诉求的集体表达等，提升广大农村居民社会资本，并带来生产、生活环境的显著改善，缩小城乡差距的改革与探索过程。
二、我国“合村并居”推行中问题
（一）“合村并居”试点推行中的问题
1.“合村并居”治理模式忽视了民众的主体作用
被问及没有参与到相关决策中的原因，有近半数的被访者是因为“没有参与机会”而不参与相关政策的投票；在背景资料的调研中已经了解到，目前初中及以下文化程度的农民占到80%，有85%的农民表示当地政府从未组织过有关农业生产的技能培训。农村劳动力整体素质偏低，这与新农村建设的要求不相适应。究其原因，本文认为，除了社区居民本身的素质有待提升之外，社区事务处理的非民主化也会使得社区居民逐渐丧失了参与社区事务的积极性和主动性，这种居民社区事务参与度低的状况进一步加剧了社区事务处理的非民主化。
2.农民“合村并居”经济压力增加
这体现在多个方面，第一，房屋拆迁补偿标准偏低，以五间土坯房、砖房为例，房屋折价一般在3—5万元。由于大多数农户以务农为主业，属于中低收入阶层，而目前农村社会保障水平较低，对于拆迁后购房及安置尚无充足的经济条件，合村并居经济负担较重。
第二，生活成本增加。村民一致认为社区建设是一件很好的事情，改善了他们的生活，但是唯一美中不足的是他们的生活负担加大了，水费、电费、供暖费用都比以前大大增加了，这对于刚刚搬上新楼而且收入没有改善的农民来说负担确实很大。对此，有些村民建议对农民加大扶持力度，或者减少各项费用或者通过政策改善他们的收入。
第三，农村金融欠发达，农民融资渠道少。据了解，目前金融部门尚未针对合村并居提供切实可行的金融贷款服务，未能给农户以金融平台的支持，农民融资渠道少，非农收入资金来源比重低，经济负担重，导致合村并居意愿较低。
第四，农业生产规模效益低，土地分散。根据调查得知，目前Q县农民人均耕地面积约为1.55 亩，耕地较为分散，大部分农户还保留着一家一户的农业生产模式。不仅投入资金、人力、物力成本高，而且收益偏低，每亩地每年平均收入2000 元左右。农业生产效益低，多数农民在农闲时外出打工补贴家用。
（二）原因探析
1.我国财政和干部考核制度的不完善
农民在合村之后经济压力较大，其中很大的原因是购房压力，许多农民抱怨开发商赚钱太多，买房价格高于或远高于建房成本，而且这样的问题确实普遍存在。在实施“撤村并居”中一定要以村民共同体（村社集体）为主体实施，基层政府一定要定位在服务者的角色上，不要越俎代庖。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆有些地方政府在“撤村并居”中“赚”了农民的钱，导致农民得到的补偿远远少于预期，责任在地方政府，但根源在于我国不合理的财政体制。真正要避免“补偿不到位”的意见出现，最有效的办法是让用地企业与农民共同体（村社集体）直接见面谈“土地增减挂钩”的补偿，以避免乡镇政府截留用地企业给村民的“非转农”补偿资金。总之，必须通过财政制度和干部考核制度改革，让基层政府成为“撤村并居”的无偿服务者。
2.缺乏统一规范的工作路径和明晰的政策
“合村并居”实施标准的不统一，政策的不明晰，直接导致了项目审批手续办理周期较长，效率低，间接则会导致村民的不解与不满情绪。据了解，办理城中村改造审批手续共有15道程序，需分别经过街道办、市政府以及市发改委、城建、国土、规划、环保、消防、拆迁办等职能部门审批。完成所有审批手续要盖18个公章。具体操作难度较大，合村并城改造实际情况难以满足其各项要求，严重影响了改造的进度。另外，关于改造过程中的一些政策，例如房屋产权问题，有房无户户、挂靠户、外嫁女等的利益分配问题，加之市场环境的变化，征地拆迁政策前后不一，造成了许多历史遗留问题。以上问题得不到及时解决，没有明确的政策与工作路径，极易造成群众对政府工作不支持，对领导干部不满意，对政策法规不执行，进而导致我国“合村并居”的推行出现阻碍。
三、我国“合村并居”走向科学规范的路径
（一）认真落实国家政策，调动农民的参与积极性
中央多次强调，开展农村土地整治要把维护农民合法权益放在首位，涉及村庄撤并等方面的土地整治要充分尊重农民意愿，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。
（二）明确“合村并居”规范化路径
首先，基层政府首先需要立足空心村的不同特征，设计新置中心村的蓝图，进行村址的选择与规划工作；
其次，安抚搬迁农民的顾虑及恐慌的心态，优化村干部队伍的配置。对整体搬迁的村民，在居住迁移的过程中，他们具有传统思维定势，有的家庭因为留恋旧居，不愿搬走；有的家庭对新迁入地需要重新建立全新的邻里关系、人际关系等方面心存顾虑，不敢贸然搬入；有的家庭因为经济困难，无力修建新居：有的家庭因为缺乏宅基地等，这些因素使居住迁移在时间上出现了断续性或漫长性的特点。对此就需要我们政府加大宣传力度，安定民心，做好思想动员工，解除群众的后顾之忧，给他们搬迁做最大的心理准备；
再次，指导农民合理开发村落整合后富佘的土地等资源，对各种资源进行立体经营、规模经营。整村搬迁工作完成之后，将出现大量空余的农村土地。这一部分空余出的土地存在极大的开发利用价值。实施移民并庄、撤村并居、组建中心村后，一方面，县、乡政府应加大对中心村的交通、教育、信息等基础设施建设，优化产业结构，吸引工商人士的投资。另一方面，鼓励城乡互动。在中心村劳动力有剩余的情况下，经统筹安排，让剩余劳动力有秩序地流向城镇或条件好的村庄，在支持小城镇的发展建设的同时，有利于新组建的中心村经济的发展，也有利于农民的自我发展。；
最后，实现撤村并居、组建空心村的政府行为与城镇化过程的较为完善的对接与统一。户籍制与福利的挂钩、公共资源配置向城市的倾斜带来原生性的发展不平衡固然吸引了大量农村人口外流进入城市，但在公共政策指向重视农村城镇化建设的良好大形势下，能够以敏锐的触觉把握时势变更的脉动，优先以正确的、积极的姿态做好准备迎接新的挑战与变革的农村，势必超越盲目消极等待、无所作为的村落，通过科学规划选择各方面条件良好的村址，走出薄弱贫瘩的自然条件的束缚，完成土地与资源全方位的开发利用与立体经营，将分散的、输血式的政府财政转变为重点投入、集中使用，以造血式的政府财政支持与资源倾斜来调整物质利益分配和资源配置方式，为自身发展引入雄厚的前期资金源泉，在此基础上创造出更优握的就业条件。
参考文献：
[1]徐勇：《在社会主义新农村建设中推进农村社区建设》[J]，《江汉论坛》，2013第2期。
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作者简介：
周巧巧，女（1995―），山东人，华东政法大学社会发展学院社工工作专业，研究方向：司法社工。
论文作者:周巧巧
论文发表刊物:《基层建设》2016年19期
论文发表时间:2016/11/30
标签：农民论文; 政府论文; 政策论文; 村民论文; 土地论文; 农村论文; 社区论文; 《基层建设》2016年19期论文;