实行分税制应防止地方财政调控力弱化，本文主要内容关键词为：分税制论文,地方财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以分税制为主要内容的财政体制改革，是中央为适应我国社会主义市场经济发展要求而采取的一项重大决策。这次改革，对规范中央与地方的分配关系，增强中央宏观调控能力，以及贯彻国家产业政策，都是十分重要的。本文试就分税制条件下如何兼顾强化中央与地方的财政调控能力、尤其是应怎样解决地方财政能力弱化的问题，谈点看法。
一、实行分税制应兼顾强化中央与地方的财政调控力
（一）当前的分税制弱化了地方财政调控力
分税制财政体制改革的目的在于提高中央财政收入占整个财政收入的比重，从而强化中央财政调控能力。在实行分税制之前的一个时期，我国的中央财力远不能满足国家宏观调控的需要。据统计，1992年全国财政收入占国民收入的比重只有20%左右，占国民生产总值的比重在16%上下，中央财政收入占整个财政收入的比重只有38%左右，这在世界各国中是少见的。这种状况使国家财政只能在“吃饭”上疲于应付，无力在“建设”上进行宏观引导和调节，所以必须改革。
然而，分税制财政体制改革在强化中央财政调控能力的同时，却弱化了地方财政调控能力。其主要原因在于：一方面，中央将关税、消费税、增值税等大税种划为自己的固定收入，将一些零散小税种划归地方固定收入，这就使中央拿了财政收入增量的大头，中央财政比重由38%提高到60%左右，地方得到的则相对减少，地方财力势必有所削弱。另一方面，在分税制下，地方可获得财力的途径减少了。从税种上看，实行分税制后，来自生产环节稳定增长的税收大头上划中央，地方固定收入除部分营业税这一主体税种外，基本上都是一些零散的小税种，且征收上难度大；从企业盈利看，随着“两则”和税利分流的实施，企业盈利水平在帐面上将呈下降趋势（据测算，导致国有企业利润减少的因素很多，如提取坏帐准备金、奖金进成本、职工福利费和教育经费计提基数扩大以及改变固定资产的核算和管理办法、改变固定资产的折旧办法、改完全成本法为制造成本法、长期借款利息和汇兑损益进财务费用等，这几项因素所造成的减利约占减利总额的76.5%），致使改革后的地方财政收入很难有大的增长；从体制上看，在过去实行“大包干”财政体制下，收入增长部分全部归地方，实行分税制以后，地方就失去了这部分收入。不但如此，地方财政支出则是呈刚性增长，有的还背着多年的赤字、挂帐、补贴的包袱。这样，推行分税制后，地方财政资金将十分紧张，难以像过去那样凭借着充实的财力去安排有利于本地区的投资项目。
（二）要重视解决地方财政调控力弱化问题
诚然，在经济调控过程中，对于调控的方向和目标，各地方必须服从中央，地方利益必须服从客观经济的全局。但是，财政调控力是一种合力系统，是由中央财政调控力和地方财政调控力组成的合力。不论是强化中央财政调控力，还是强化地方财政调控力，如果走极端而导致另一方的弱化，都是不妥的，不利于我国社会主义现代化建设的顺利发展。特别是在目前中央财政收入比重有较大提高的情况下，我们要十分重视解决地方财政调控力弱化的问题。原因在于：如果弱化地方财力，那么，最终也必然造成中央财政调控能力的弱化。这是因为，地方财力弱化了，地方总是想方设法通过各种途径来加强自己的财力，一方面会采取各种方式发展那些税收归地方所有的企业或行业，这就会与税收归中央所有的企业或行业争夺原料、材料、燃料等资源，妨碍中央企业或行业的发展；另一方面中央企业在地方，中央税由地方人员组成的中央税局征收，一旦在征收中央税时发生冲突，地方会利用当地优势偏袒自己，更有甚者，一些地方会千方百计地挖中央的税收，以壮大自己的财力，这就大大地影响中央税的征收额。正是由于以上两方面的原因，中央财力可能要减少一些，中央的一些宏观调控政策可能在地方受到阻碍而导致中央财政调控力弱化。从这一角度看，财政调控力是一种合力，如果没有地方财政调控力的积极配合，中央财政调控力也就不能真正强化与更好地发挥；适当强化地方财政调控力，也属势所必然。
国际经验告诉我们：实行分税制的国家大都十分重视发挥地方财政调控力，他们并不是只重视强化中央财力，而忽视地方财力；事实上，它们在确保中央财力占绝对优势的情况下，往往通过各种途径将征收上来的国税的一部分返还给地方，以强化地方财政的调控力。例如，日本虽然将财政收入的大部分集中到中央，但它又通过国家让与税、国家下拨税、国库支出金等方式将相当一部分收入返还给地方。日本通过国家让与税的方式，把作为国税而征收的某些特定税种的收入按一定的标准让给地方；通过国家下拨税方式，将所得税、法人税、酒税等国税的32%作为地方交付税拨给地方使用；通过国库支出金，由国库向地方财政输入资金，以保证地方的特定支出。除了日本以外，美国、德国、韩国、加拿大等也十分重视通过种种返还方式加强地方财力。外国的这种经验，对我们实行分税制应兼顾强化中央与地方的财政调控力具有重要的启示和参考作用。
如此说来，要强化财政调控力，除了强化中央财政调控力外，还应该同时强化地方财政调控力。
二、在分税制条件下如何强化地方财政调控力
目前，我们面临的问题是，实行分税制在强化中央财政调控力的同时，如何强化地方财政调控力？笔者认为，要强化地方财政调控力，主要是应在增强地方财力上做文章，为此，要做好以下两方面的工作。
（一）合理安排地方经济结构，加强地方财源建设
从地方角度看，增强地方财力，强化地方财政调控力，关键是合理安排地方经济结构，加强地方财源建设，促进经济持续稳定协调发展。
1.大力发展第三产业，尽快改变其滞后局面。在新的税制下，第三产业的税收大部分归地方所有，是地方的主要税源。但第三产业是我国产业最薄弱的环节。据统计，我国第三产业在社会总产值中的比重为30%左右，资本主义国家则高达50-60%，这种差距显示了我国第三产业的薄弱。因此，无论是从培植地方财源，还是从国民经济协调发展的需要来看，大力发展第三产业应是我国首要的选择。同时，发展第三产业，我们还应根据分税制的特点，站在一个高层次、新角度上，着眼于那些发展潜力大、带动能力强、适应世界经济发展趋势、能较大提高地方财力的新兴行业，如旅游、交通运输、信息、咨询、娱乐、金融、保险、房地产业等。这样，第三产业才有可能成为地方的重要产业，并有助于国家经济建设的长远发展。
2.着力发展农业，强化农业的基础地位。农业是国民经济的基础，也是财政收入的一个重要来源，农业发展了，其他产业的发展才有物质保障。中央把农牧业税全部划给地方，目的就是为了提高地方大力发展农业的积极性。目前，我国的这部分收入尽管只占财政收入的很小一部分，但农业的基础地位不可忽视。发展农业一定要确立大农业的观念，注重优质高产高效，在抓紧抓好粮食生产的前提下，要重点利用各地优越的自然条件和自然资源，努力提高农业新提供的收入与财政收入的比重。
3.积极稳妥地发展工业，确保其主导作用的发挥。尽管在新的财政体制下，国有大中型企业实现税收大部分划给中央，但它们在我国产业发展和经济振兴中的主导作用不可忽视，加上国有大中型企业的税收增加了，中央对地方的返还也会相应地增加，这对地方也是有利的。所以，地方要继续采取措施，积极支持国有大中型企业，进一步增强国有企业的活力，确保国有企业稳步发展。在第二产业中，要重点发展建筑安装业。建筑安装业在我国的发展前景看好，我国许多地方十分重视基本建设投资，大量的建筑工程需要上马或正在上马，发展潜力很大，而建筑安装业的营业税归地方所有。所以，发展建筑业不但是加快地方经济建设的需要，而且也是增强地方财力的需要。一定要管好建筑安装市场，引导建筑安装业健康发展，加快建设，增加税收。
（二）进一步完善分税制，建立科学合理的转移支付制度
从中央角度看，应进一步完善分税制财政体制。实行分税是大势所趋，问题是如何既能确保中央财政调控力，又不弱化地方财政调控力。笔者认为，关键在于建立一个科学、合理的转移支付制度。这是因为，科学、合理的转移支付制度不但能弥补地方财力的不足，而且便于中央将自己的宏观调控政策寓于其中，使中央的宏观调控方式由直接的行政调控转变为间接的经济调控。实际上，转移支付制度在我国分税制中也有体现，即中央直接组织的财政收入要占60%以上，中央支出占40%左右，然后通过税收返还的办法，把20%左右的收入拨给地方政府，用于指定项目。国家把20%的收入返还给地方，在一定程度上增强了地方的财力。但是，要既能体现国家宏观调控政策，又能更好地发挥地方财政调控力，还须进一步地认真研究中央返还额和返还方式问题。为此，本文提出两点建议以供参考：一是按一定的科学标准确定地方的财政支出水平。如果地方支大于收，中央给予一般性财政补助，主要用于平衡地方预算，满足地方政府最基本的开支需要，中央不规定具体用途，由地方政府统筹使用。这里讲到的“科学标准”，就是要将现行的基数法改为因素计分法，即找出对财政支出有影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族、自然资源和社会发展情况等，按其影响程度的大小确定计分标准，各个地方都按这一标准计算其分数，并依此确定地方财政支出水平。这种办法有了基本统一的客观标准；比较合理规范，有利于避免过去中央与地方讨价还价的现象，提高财政管理的科学化程度。二是中央对地方的专项拨款补助应成为国家实施宏观调控的有力手段。首先，要明确专项拨款补助的重点，体现国家产业政策的要求，不能范围太宽，撒“胡椒面”。其次，地方应有配套资金，以发挥中央的资金导向功能，从而扩大对上述基础产业、基础设施建设的总体资金投入量。再次，要实行补助项目资金的专项使用责任制，强化资金管理。从资金使用到项目完成的每一个环节，都要落实责任者。有关管理机构要建立项目专门帐户，专款专用，不得把中央的专款补助用于平衡地方预算。要实行项目验收制度，提交资金决算报告和审计报告。
三、强化分税制下的财政调控能力必须注意的几个问题
强化分税制下的财政调控能力，实质上是要做好两方面的工作：一是地方财源建设，二是转移支付。在做这两项工作的过程中，必须注意以下几个问题：
（一）建设地方财源结构要坚持全局和效益的原则
一是培育地方财源要以支持和发展中央财源为前提的原则。因为国家财力的大小是国家宏观控制能力的关键，只有中央财源充足了，国家财力才能得以强化。目前有一种观点认为，实行分税制后，属于中央财源那一块，地方不需要再下功夫管了，地方只是强化能为地方增利的财源。我们认为，这种观点是片面的，因为没有看到中央财源与地方财源的密切联系：一方面税收大部分归中央的那部分企业，尽管其税收不直接反映到地方财政上来，但这些企业越发展，上交的就越多，地方得到的返还就越多；另一方面，税收大部分归中央的企业大都是那些与国计民生息息相关的以及高级化的企业，这些企业原有的基础较好，资金与技术力量雄厚，同时还有国家在政策上的大力支持，它们的发展对地方财源有强烈的辐射力，能带动地方经济迅速发展。如果看不到中央财源对地方财源的正面影响，那么，地方财源建设就很可能重新步入“小而全”、“小而偏”的误区。二是培育地方财源要以开拓效益型财源为主的原则。分税制把地方所得税这一块留给地方，目的就是促使地方提高经济效益。但是，目前有些企业效益差是众所周知的。真正盈利的企业不太多，财源后劲明显不足。因此，地方财源建设首先应考虑的是效益与速度的统一，落脚点应放在提高企业效益上。否则，如果不注重效益，长期靠大量资源来推动经济增长，必然会遇到“瓶颈”制约。去年，我国经济增长为13%，而一些“瓶颈”因素影响亦越来越大，已成为我国经济增长一大隐患。
（二）建设地方财源要加强法制观念
过去，在财税管理方面法制不够健全，存在着单纯以人管财、因人聚财的现象，法制观念淡薄，财税约束随意性较大。实行分税制的优越性之一，就是针对财政收入流失比较严重的情况，通过分别征收的形式来强化管理、堵塞漏洞。因此，各级地方财税部门在实行分税制后，要进一步强化依法纳税的观念，严格执行国家各项财经法规，对擅自减免税收和挤挖财政收入的单位，要依照税法规定予以惩处，特别是要抓紧研究制定强化对个体工商户及行政事业单位创收实体的税收征管办法，充实这方面的征管力量，力求堵住这一“黑洞”，以达到维护国家税法严肃性和增加地方财政收入的双重目的，推进地方财政经济有序运行。
（三）建设地方财源结构应推进机构改革、控制财政支出
实行分税制后，中央对地方只按留用财力核定支出基数，因此，绝大多数地方财政支出数额会有所减少，再加之即将实施的公务员制度和工资制度改革，今后地方财政支出压力将增大。在这种情况下，各级地方财政必须根据财力可能，坚持量入为出、有保有压方针，做到有多少钱办多少事，谨防出现“自己的钱自己随意花”的思想倾向，要积极配合政府部门搞好机构改革、压缩编制、精兵简政、核减支出，进一步强化预算约束，下决心堵住批“条子”、随意增支的口子，力求把有限的资金用在刀刃上，发挥财政资金的最大效益。
（四）建设地方财源结构应理顺财税关系
实行分税制后，地方政府、财政、税务、银行之间的关系将发生较大的变化，特别是国家即将推行的建立中央税局和地方税局的新举措，为各级地方政府强化地方税收征管、组织协调各级财力收支平衡创造了良好的机遇。各级地方财政部门应不失时机地为当地党委、政府当好参谋，力争在尽可能短的时间内将地方税务机构组建起来，并使之形成地方财税合一的格局，以利于地方财政量入为出，增强地方财政收入透明度，搞好地区内财力供求的综合平衡，避免出现赤字并逐步消化原有的赤字包袱。同时，要针对分税制后地方财政与中央税局及银行的关系较之以前有根本性变化的实际，各级财政部门应从有利于地方财政经济宏观调控的大局出发，积极主动地与中央税局和银行部门搞好协商，共同为促进地方经济健康发展做出贡献，进而推动整个国民经济持续、稳定、协调地不断向前发展。
（五）实施财政转移支付制度要协调好几个重大的比例关系
(1)中央财政收入集中率与地方自给率之间的关系。在设计财政收入政策时，既要强调中央财政的宏观调控能力，又要调动地方财政发展经济的积极性，做到二者兼顾。(2)转移支付额与地方财政支出额的比例关系。这一比例不宜高于50%，谨防拔苗助长与滋长依赖心理，以求有利于培养市场经济机制。(3)地区性转移支付与专项支付的比例关系。地区性支付往往用于维持事业正常运转与“人吃马喂”，有平衡预算的味道。而专项支付才真正体现产业政策与宏观经济目标，所以要注重发挥双重调节作用。从长远看更应发挥专项转移支付的调节机制的作用。(4)享受转移支付的地区与不享受转移支付的地区的比例关系。总体上应保留一定比例的地区不享受转移支付，从政策上鼓励其自求发展、自求平衡。
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