户籍改革背景下农村宅基地退出机制研究，本文主要内容关键词为：宅基地论文,户籍论文,机制论文,农村论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1672-0202(2014)04-0046-08 随着户籍制度改革的进一步推进和实施，农村空闲宅基地的处置和有效利用问题成为农村土地改革的难点之一，也引起了学界的广泛关注。研究者围绕着宅基地使用权的制度功能、宅基地退出影响因素、部分省市宅基地退出实践等问题进行了积极的理论探讨和调研分析，并建言献策。但由于我国不同区域经济发展水平、城乡人口结构、城镇化发展进程等方面存在一定差异，部分研究结论带有明显的区域性特征。安徽是农业大省和农民工输出大省，城镇化率低于全国平均水平。在2001年到2020年期间，全省总体目标是实现1200万左右农民工进城落户[1]，与此同时，农村将陆续产生大量的空闲宅基地。如何引导农民自愿有序地退出宅基地并对之加以充分利用，已有的研究成果虽然具有一定的借鉴价值，但不宜完全照搬。鉴于此，本文通过对安徽省农村宅基地退出现状进行调研分析，探究其中存在的主要问题及成因，并就引导农民自愿有序退出空闲宅基地提出具体建议，以期对提高农村土地利用效率、保护转户农民的合法权益、推进新型城镇化建设有所裨益。 二、安徽农村空闲宅基地退出的现状及特点 2014年2月，课题组采用问卷调查与访谈相结合的方式，以户为单位，对安徽省农村空闲宅基地退出现状进行专项实地调查。被调查对象分别来自5个市的8个县，共740户。调查共发放问卷740份，收回有效问卷712份，涉及人口1358人(被调查对象分布见表1)。调查内容包括“城镇购置住房情况”、“宅基地退出意愿及影响因素”及“宅基地退出方式”三大部分。调查区域跨长江南北，与市区距离8～80公里不等，与县城距离1～36公里不等，与集镇距离1～12公里不等，其经济状况代表了安徽省内不同区域的经济发展水平，相关数据分析的结果基本可以反映安徽省农村空闲宅基地退出的实际情况。
根据本次调查结果，户籍改革背景下安徽省农村空闲宅基地退出呈现出如下现状与特点： (一)具备退出农村宅基地条件的农户越来越多 宅基地是农村居民实现居住权的基本保障，退出宅基地的前提条件是使用权人不依赖该宅基地就可实现居住保障。近年来，随着农村家庭收入水平的提高，部分人移居城镇的意愿越来越强。本次调查提交有效问卷的712户中，67户已在城镇购置住房，约占调查总数的9%，另有98户未来5～10年有在城镇购置住房的打算，约占调查总数的14%。这部分农村居民移居城镇后，农村现有宅基地的居住权保障功能将消失，从而具备了退出的现实条件。此外，另有20户因继承、受赠等原因实际拥有两处以上的宅基地，除实际居住使用部分外，多出的宅基地也具备退出条件。 (二)农户退出空闲宅基地的主观意愿低下 尽管部分农民具备了退出宅基地的现实条件，但大部分人并不愿意将宅基地退回农村集体经济组织。本次调查显示，截至2014年1月，共有80户的宅基地及其所建房屋空闲，其中，位于县城或集镇边缘地区的20户将房屋出租，其余部分都处于闲置状态。但当被问及是否愿意退出宅基地时，312户表示，现在不会考虑退出宅基地，至于将来愿不愿意退出，需视具体情况而定，占调查总数的43.8%；364户表示无论是否具备移居城镇的条件，都不愿意退出农村宅基地，占调查总数的51.1%；仅有36户表示移居城镇后愿意退出，占调查总数的5.1%(见表2)。而上述已具备退出宅基地现实条件的80户中，11户表示暂不确定，其余均表示不愿意退出。从主要影响因素看，宅基地退出补偿标准和城镇生活保障问题是影响农民退地意愿的两大显著因素。 (三)宅基地退出机制尚未形成 宅基地退出是一个复杂的过程，牵涉提起、接收、估价、补偿、监督等多个环节及所有权人、使用权人、补偿义务人、监督人等多个主体，第三方的参与和服务必不可少。因此，需要形成完备的宅基地退出机制，通过一定的运作方式将各个相关要素联系起来，使之协调运行发挥作用[2]。调查发现，虽然安徽省政府在2013年11月出台《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》(下称《指导意见》)，决定在全省20个县(区)开展农村综合改革示范试点工作，提出坚持自愿、有偿原则，建立宅基地退出补偿激励机制的政策，但大部分农民对此政策并不了解，也不清楚如何通过诸如土地流转服务中心这类第三方组织来退出空闲宅基地，农村村(居)委会或村民小组一般只对整体推进的农村土地整治项目区域的宅基地退出进行宣传和动员，对空闲的零散宅基地退出关注较少，也没有农户已实际退出空闲的宅基地。
(四)农民“惜地”心理对农村户籍改革形成一定制约 一般而言，户籍制度改革的推进会加快农村居民城镇化的进程，对农村空闲宅基地的退出也会有一定的推动作用，然而实际情况并非如此。调查发现，与在城镇购置住房的强烈意愿形成鲜明对比的是，对于是否打算改变自己的农村户籍入户城镇，农户普遍表现得非常理性和谨慎。202户表示条件成熟时愿意转户，498户表示无论是否在城镇购置住房，均不考虑转户，12户表示暂不确定。愿意转户的农户中，171户是考虑孩子入学和升学方便。对不愿意转户的农户而言，担心将来需要退出农村土地和担心城镇生活成本过高是两大主导影响因素，372户表示，尽管目前转户不强制要求退出农村土地，但对于将来会不会强制退出，存在担忧，占调查总数的52.2%。随着城乡户籍福利差别的逐步缩小和城镇基本公共服务覆盖面的不断扩大，城镇户籍的吸引力将会进一步降低，农民普遍存在的“惜地”心理已对推进户籍制度改革形成一定制约。 三、安徽农村宅基地退出存在的主要问题及成因 安徽省农村空闲宅基地退出所呈现出的上述现状与特点在我国广大农村地区具有一定的普遍性，也体现了明显的农业大省的地方特色，存在的问题十分突出，具体表现在以下四个方面： (一)宅基地使用权的复杂功能对农户退出空闲宅基地形成外部障碍 一项具体法律制度的设计除了要体现公平、公正等法的一般性价值之外，也会有其相对特定的制度功能[3]。我国农村宅基地使用权制度承载着多重制度功能。首先，宅基地使用权是农民基于集体成员的身份无偿取得，从历史维度看，宅基地的无偿分配是国家将原本属于农民所有的宅基地无偿收归集体以后作出的一种历史补偿，不可避免地被打上了身份性和福利性的烙印[4]。因此，社会保障功能应是其首要功能。其次，宅基地使用权建立在土地这一稀缺资源之上，承载着重要的财产利益，特别是2007年我国《物权法》将其明确规定为一种用益物权，农民对自己的宅基地不仅拥有占有和使用的权利，更让收益权成为一种可能，因而具有重要的经济性功能。此外，宅基地使用权的平等无偿分配还表征着农民在土地利用方面得到了平等对待，同时也确认了农民家庭组织与农村集体经济组织的归属关系及其行政管理关系，体现了一定的政治性功能。 宅基地使用权制度的上述功能既相互依存，又存在一定的张力。对于农民而言，保障功能是基本，宅基地不仅是实现居住权的物质基础，更具有生存、失业、养老等多种社会保障功能和重要的心理保障功能[5]，在新的功能替代性政策或制度实施之前，难言放弃。这一点在中老年农民身上体现得特别明显。本次调查中，年龄在45岁以上的农民普遍认为，随着年龄的增长，在城市获得就业的机会将会越来越少，在完全实现城乡社会保障均等化之前，耕地和宅基地仍然是将来生活的根本保障，即使宅基地及住房闲置，也不愿退出。 (二)现行宅基地取得与使用制度导致农户退出空闲宅基地缺乏外在压力 建国以来，我国宅基地所有及使用制度经历了不同的发展阶段。现行宅基地使用权制度形成于20世纪60年代，依照我国《土地管理法》等相关法律的规定，宅基地使用权的取得遵循无偿取得和“一户一宅”原则，只要具有农村集体组织成员的身份且无宅基地，就可以“户”为单位，申请获取一定面积的宅基地，用于建造房屋及其他附属设施，没有限定使用年限，也没有明确宅基地使用权的消灭原因。这种制度安排对于保障农村居民的居住权和农村社区秩序稳定具有积极作用。随着我国城镇化建设的加快，移居城镇的农村居民越来越多，尽管宅基地对于他们而言已不再具有居住保障功能，但上述制度安排则意味着继续占有宅基地既没有制度约束，也没有经济压力，导致大部分人不愿主动退出宅基地，甚至存在“不占白不占”的心理，本次调查中，就有12.9%的农户表示“无偿使用，没必要退出”。 (三)低标准补偿导致农户退出空闲宅基地缺乏内在动力 关于农户退出宅基地是否能获得相应的补偿以及如何补偿问题，我国现行法律没有明确规定，实践中各地的做法也不一致。安徽省近年来探讨以现金补偿的方式鼓励农户退出空闲宅基地。2014年7月，安徽省国土资源厅根据安徽省政府2013年11月出台的《指导意见》制定具体的实施方案，规定农村村民主动退出依法取得使用权的宅基地的，由农村集体经济组织予以补偿或政府予以奖励，并采取经济或其他手段予以激励。对于具体补偿标准，《指导意见》及其实施方案均未提及。2013年9月，安徽省宣城市宁国市政府出台《宁国市农村宅基地退出办法(试行)》，规定自愿退出宅基地每亩最高可获6万元补助。针对这一补偿标准，部分农户表示过低，但从政府的角度，就是按照这一补偿标准，资金落实尚存在困难。因此，该政策的实际效果并不理想。本次调查中，大部分受访农户表示对于宅基地退出补偿标准的确定依据并不清楚，但普遍认为当地的补偿标准过低，部分农户提出应按照城市扩建中土地征收的补偿标准予以补偿，现行补偿标准与他们的心理预期尚存在很大的差距，难以形成有效的激励作用。 (四)宅基地退出机制缺失对空闲宅基地退出造成现实困难 随着农村闲置宅基地越来越多，建立完善的宅基地退出机制已成为现实需要。2013年，安徽省政府提出尝试建立多元统一的农村土地市场，但在实施过程中遭遇瓶颈[6]。究其原因，首先，宅基地所有权主体虚化。根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，包括宅基地在内的农村土地属于农村集体经济组织所有，但这种所有权只是名义上的所有权，不具备所有权的本质特征[7]，村(居)委会与农村集体经济组织之间一直缺乏准确的定性和职能划分。这种立法现状造成宅基地退出关系中主体定位模糊，如何确定宅基地退出的提起人、接收人及补偿义务人，如何确定村(居)委会的地位与作用等都成为现实难题。其次，宅基地退出补偿标准缺乏科学的参考依据。宅基地退出中，补偿标准是影响农民退地意愿的核心因素之一。目前，无论是宅基地流转还是退出，均缺乏科学的价格估算标准，各地确立的补偿标准主要由政府确定，农民全程没有参与，对于确立依据也知之甚少，难以保证补偿标准的合理性。其三，宅基地退出缺乏畅通的渠道和规范的程序。宅基地退出是一个复杂的过程，需要规范的程序和多方参与。从本次调查情况来看，尽管全省绝大部分乡镇都建立了土地流转服务中心，但主要是服务于农村集体经济组织“四荒”土地的大面积流转，几乎不涉及宅基地的流转与退出服务，宅基地退出缺乏通畅的渠道和必要的程序保障。此外，宅基地退出补偿资金难以落实，宅基地退出过程中农民权益受损也缺乏相应的救济渠道。上述问题的存在导致宅基地退出实际操作难度大。 四、引导农民自愿有序退出空闲宅基地的建议 (一)统筹城乡社会保障，破除农民退地的外部障碍 长久以来，我国存在城乡二元户籍制度和二元经济结构，无论是上世纪80年代之前的“计划型”社会保障制度，还是改革后的社会保障制度，都体现了重大的城乡差别[8]。据统计，目前城乡户籍有60多种不平等福利[9]。实践中，尽管我国正在积极推进城乡社会保障一体化建设，但总体而言，农村的社会保障项目较少，保障水平也较低。2011年，安徽省将新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险合并实施，年满60岁的农村居民每月可领取55元～75元不等的基本养老保险金，农村医疗保险、最低生活保障等社会保障措施也正在逐步完善，但这远不能满足农民的实际生活需要。 而通过统筹城乡社会保障体系，逐步实现城乡社会保障均等化，可以使宅基地制度发生以下转变：第一，通过各项社会保障措施的落实逐渐替代宅基地使用权的社会保障功能，消除退地农民的后顾之忧；第二，逐渐消除城乡居民在社会保障方面的差异，以全体居民的社会保障平等和公平替代农村居民在宅基地获取方面的平等和公平；第三，促进我国社会结构由城乡二元社会向城乡一体化发展的一元社会转型，包括宅基地使用权在内的土地制度在基层行政管理中的纽带作用将会被新的社会管理体制所替代。至此，宅基地使用权制度所担负的社会保障功能和政治性功能将完成其历史使命，经济性功能将得到凸显，农民退出空闲宅基地的行为将仅表现为一种财产处分行为，不会再受到体制性束缚。 (二)回归宅基地使用权用益物权权能，提高农民退地的积极性 用益物权是对他人所有的物在一定范围内进行占有、使用和收益的权利。尽管我国《物权法》将宅基地使用权规定为一种用益物权，但未明示其应否享有收益这一核心权能，从其他法律的规定中也未能寻找到关于其收益的规制，市场化即用益物权意义上收益并未实质性实现[10]。这种权能残缺的现状使得宅基地使用权的财产价值难以体现，农民在衡量退地补偿标准时缺少了客观的参照依据，一定程度上损害了农民退地的积极性。因此，在实现宅基地使用权功能转型的同时，应回归其用益物权权能。 首先，宅基地使用权人享有收益权是用益物权的应有之义。用益物权是以使用收益为目的而设定的物权类型，使用和收益应是其核心权能。在我国农村社会保障体系逐步健全之前，为保障农民的基本生活，学界对宅基地使用权的权能作出了限缩解释，这符合我国社会实际需要。随着我国城乡社会保障体系的逐步健全和宅基地使用权经济性功能的回归，宅基地使用权的收益权能应予恢复。 其次，宅基地使用权人享有处分权与用益物权的权能并无矛盾。关于用益物权应否具有处分权能，关键在于对“处分”的不同理解。德国著名学者拉伦茨教授认为：“处分行为是指直接作用于某项现存权利的法律行为，如变更、转让某项权利，在某种权利上设定负担和取消某项权利等。处分的对象永远是一项权利或一项法律关系。”[11]可见，从法律处分的角度，虽然作为权利客体的物不能作为处分的标的，但权利或法律关系则可以作为处分的标的，这一点也可以从我国建设用地使用权的权能内容中得到印证。具体到宅基地使用权，权利人不能享有对宅基地的处分权，但是可以享有对宅基地使用权的处分权，应允许其将宅基地使用权这种用益物权处分给他人而获得收益。 在农村，土地和房屋是农民最主要的财产，赋予宅基地使用权人通过处分获得收益，可以真正实现宅基地使用权及其房屋的财产价值，不仅有利于增加农民财产性收入，为转户农民市民化提供物质基础，还可以为退地补偿提供参考标准，保障农民在退地时能获得合理的补偿，加之日益健全的社会保障体系解除了农民退地的后顾之忧，农民退出闲置宅基地的积极性将会得到提高。 (三)完善宅基地使用权制度，为宅基地退出提供制度约束 基于实现社会保障功能的需要，我国农村宅基地使用权具有无偿性和无固定期限性特征，对空闲宅基地的有序退出形成制度障碍。不过，《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这为宅基地使用权制度的完善留下了空间。只有通过修改相关立法，从宅基地使用权的取得、使用、退出等方面进行体系性修正，才能对宅基地使用权人形成一定的制度约束，为空闲宅基地的有序退出提供法制制约。 首先，改变本集体成员无偿取得与使用为有条件有偿取得与使用。宅基地使用权是他物权，剥除其社会保障功能后，宅基地使用权的取得是有偿还是无偿，应由宅基地所有人与使用人协商，而不应由国家统一规定[12]。本集体成员首次取得宅基地，在坚持“一户一宅”原则下可获取不超过面积标准的宅基地，是否需要支付使用费用可由集体根据当地经济条件和土地供求状况确定；对于超占、多占的宅基地，应支付相应的使用费。 其次，确立非本集体组织成员有偿使用制度。非本集体成员不能直接从集体组织取得宅基地使用权，对于通过受让或继承房屋而取得宅基地使用权的应支付相应的使用费。 再次，改变宅基地使用权无期限性为有期限性。根据现行《土地管理法》的规定，宅基地使用权是无期限物权，与宅基地所有权存在冲突。为了防止宅基地所有人的权利落空，体现他物权的特质，宅基地使用权应设置一定的期限，使用权期满使用人可根据需要申请续期。 最后，明确宅基地使用权终止的原因。宅基地使用权作为一项定限物权，有取得就有终止。《土地管理法》第65条规定，农村集体组织在三种情形下经批准可以收回土地使用权：为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。《土地管理法》同时规定因乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要收回宅基地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。除上述情形外，有下列情形之一的，宅基地也应退出：一是农民自愿退出宅基地且不再申请的；二是农户全部迁出该集体组织后原申请的宅基地使用期满或迁居后宅基地上房屋损毁不宜居住的；三是因转让、继承、赠与等原因，一户拥有两处以上宅基地，多占用部分使用期满或宅基地上房屋损毁不宜居住的。上述原因退出宅基地的，均应给予适当补偿。 (四)建构合理的宅基地退出机制，为宅基地退出提供可行路径 宅基地退出机制构建及具体的操作模式在我国很多省市已有实践，学者研究认为，不同模式的适用性与当地经济发展水平有较大关系[13]。安徽地处中部，经济发展水平、社会保障水平及农民的非农就业率均较低，上海、浙江、江苏等经济发展水平较高地区的实践模式虽然存在可资借鉴之处，但并不完全适用①。因此，对于经济相对落后地区，可考虑从以下方面予以构建： 首先，明确村级农村集体经济组织作为宅基地的所有人，是退出宅基地的接受人和直接补偿义务人，在符合退出条件农民不主动退出的情形下，也是宅基地退出的提请人。区分作为村民自治组织的村(居)委会与村集体经济组织的职能范围，村(居)委会应对空闲宅基地退出工作进行监督。 其次，建立农村宅基地退出平台。宅基地分布具有分散零星的特点，退回的宅基地除分配给集体组织其他成员使用外，都面临着成片使用和补偿资金难以到位的难题。为了有效解决上述难题，宅基地退出平台的构建需从三方面展开：第一，为了实现退出宅基地地块“化零为整”，以方便成片使用，可由县级或市级地方政府设立具有融资、管理、指标流转职能的农村集体建设用地收储中心，对退出的空闲宅基地进行收储；第二，为了弥补村集体经济组织补偿能力不足，可建立主要来源于各级政府、社会、个人投资等渠道的宅基地退出补偿专项保障基金，与收储中心结合，以确保宅基地退出补偿资金落实到位[14]；第三，依托已存在的各乡镇的土地流转服务中心，建立宅基地退出服务机构，负责本行政区域内各村集体经济组织宅基地退出的信息发布和数据统计，并为闲置宅基地的退出与接收提供中介服务。 最后，确立合理的补偿。第一，创新补偿形式。空闲宅基地退出后，可根据农民意愿和实际需要及集体经济组织的补偿能力，由双方协商具体的补偿方式，如现金补偿、宅基地换社保、提供就业培训、给予住房补贴、按其退出的宅基地面积给予相应的养老生活补助[15]，等等。第二，确立合理的补偿标准。受农村土地区位特征、用途管制等因素的影响，通过现金补偿的补偿标准应参考当地的区位价值、环境质量、成片使用方式及预期收益等多重因素确定，而不应参照城市建设用地价格确定[16]。第三，为保证补偿标准确立的公平性，应探索引入第三方评估机制，由具备相应资质的第三方评估机构和评估人员依据法定规程对补偿标准进行测算和评估，出具评估结果，并依法承担相应责任。 此外，为保障宅基地退出工作的顺利进行，宅基地使用权确权登记、宅基地退出监管及退出过程中的权利救济等相关政策的衔接与组合也必不可少，相关机制亦需要逐步建立和完善。 ①上海各区县主要采用货币补偿、宅基地换房、宅基地换宅基地三种模式；浙江在全省推广“以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”的“嘉兴模式”；江苏省宿迁市按照市场化手段收购农村闲置宅基地，以不低于农村征收同类土地的补偿标准给予补偿。上述三种宅基地退出模式均需要政府投入大量资金。详见http://jsjjb.xhby.net/html/2009-07/22/content_36662.htm;http://china.findlaw.cn/fangdichan/zhaijidi/zjdzh/25759.html;http://js.xhby.net/system/2009/06/12/010523981.shtml。
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