关于创办中国MPP教育的想法，本文主要内容关键词为：中国论文,想法论文,MPP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年，朱立言同志调任中国人民大学行政管理学系主任时，约我到资料楼2层（成教院）的一间办公室谈话，询问如何办好行政管理学系的意见。我提出，可以通过创办MPA来带动行政管理学系的发展。记得当时朱立言同志表态说：“这牵涉到一个学位的问题，不是行政学系说办就能办的，也不是人民大学能做得了主的。”后来，在行政管理学系的会议上，我又多次提出办MPA的事。一次，在中国人民大学图书馆前路遇朱立言，他同我说：“我向周新成（时任中国人民大学研究生院院长）汇报了办MPA的事，他很支持，让咱们先搞一个方案出来。”就这样，我参与了中国人民大学提交国家教委的请求创办中国MPA的报告起草工作。中国人民大学的报告得到当时的国家教委的重视，据说征求了12所大学的意见，又组织了专家论证小组加以进一步的论证，从而使MPA成为我国教育园地中的一个引人注目的新的学位。在此过程中，关于MPP（Master of Public Policy）教育的想法也开始在我脑际回荡，几年来，在不同的场合，我不断地提到创办中国MPP教育的问题，现草就一文，供公共行政学界和教育界批评。其实，多年前，陈振明同志就撰文介绍国外MPP教育，并提出了在中国开展MPP教育的建议。陈振明同志的文章之所以如泥牛入海，那是由于它过于超前，在今天，重提MPP教育的问题就会显得恰逢其时，相信会得到积极的回应。因为，在当今的公共行政实践中，有着对MPP教育的迫切要求。
一、创办中国MPP教育是时代的要求
教育必须适应时代的要求，对于一个国家来说，设置一个专业，特别是设立一项学位教育，首先要看它有没有这方面的需求。从中国的情况来看，创办MPP不仅必要，而且非常迫切。
其一，中国经历了20多年的改革开放，在行政管理方面，通过行政改革，与发达国家的距离正迅速缩小，在某种意义上，中国的行政管理已经进入了科学化的轨道，虽然还存在着许多问题，但方向是正确的。同时，中国公共行政作为一门学科已经建立起来，其研究也不断地深入，为中国行政管理的科学化提供了理论上、方法上和技术上的支持。通过MPA的教育，政府在获得合格公务员方面也可以迅速改观。可以说，在行政体系的健全和制度的完善方面，在公共部门人力资源的开发和管理方面，中国公共行政发展中的一些基础性工作都取得了积极进展。但是，历来作为公共行政工具范畴的公共政策研究和实践却非常薄弱，可以断言，当前中国与发达国家公共行政的差距，主要存在于公共政策的过程之中。解决这一问题，一方面，需要推动公共政策，科学的研究，学习和借鉴发达国家相关理论、方法、技术和经验，另一方面，需要通过教育的途径，培养大批专业化的实践人才。事实上，国外在MPP教育方面已经相当成熟，成功的经验可以直接引入中国，推动中国公共政策过程的科学化。对于中国公共行政的发展来说，MPP教育是学习、借鉴和实践的综合性工程，正如MPA教育迅猛地推动了中国公共行政、公共管理研究和行政管理实践的科学化一样，MPP教育的开展，也会在推动公共政策科学和实践的发展方面发挥积极作用。
其二，公共管理这种新型社会治理模式的出现向MPP教育提出了迫切要求。从公共行政的发展来看，发生于20世纪后期的一场全球性的行政改革运动已经造就出一种新型社会治理模式，对于这种新型的社会治理模式而言，公共政策在社会治理过程中的地位和作用都发生了根本性变革。比如，对于传统的公共行政而言，政府组织及其人员是社会管理的主体，或者说是社会管理的垄断性主体，公共政策属于公共行政的工具，是政府组织及其人员实施社会管理的工具。而且，在社会管理过程中，会经常性地直接行使行政权力，公共政策只是公共行政诸多工具中的一种。公共管理的出现，使社会治理主体出现了多元化的趋势，除了政府组织及其人员之外，各种各样的非政府组织及其人员也是公共管理的主体。这样一来，不仅社会治理者与其对象之间的关系需要通过公共政策来加以调节，而且原先那种社会治理主体自身的由组织结构和行政权力加以调节的行政过程也需要通过公共政策来加以调节，从而凸显了公共政策的作用。特别需要注意的是，对于公共管理而言，公共政策不再仅仅是作为工具而存在的，它已经转化为公共管理的运行机制甚至制度。这些新的情况表明，如果我们不是通过MPP的教育来推动中国的公共政策研究和培养大批专业化的人才的话，在若干年后，就会发现，我们失去了营建公共管理这种新型社会治理模式的时代机遇，从而使我们再一次陷入“补课”式学习的过程之中。
其三，当前中国的许多问题需要通过MPP的教育来加以解决。公共行政的发展会越来越突出公共政策的作用，近几年来，关于公共政策过程中的许多问题也越来越引起社会的普遍关注。在公共政策的制定方面，存在着科学性不足的问题；在公共政策的执行方面，存在着严重的政策执行阻滞的问题……其实，在当前中国，公共政策观念薄弱是一个极其严重的问题，不仅在每一个领域中和每一项政策的实施过程中都有着“上有政策，下有对策”的情况，而且一切接受公共政策调节和受公共政策影响的社会活动主体都缺乏认识、了解和研究公共政策的愿望。比如，我国的市场经济已经建立了起来，市场经济主体的活动已经大异于计划经济条件下的经济活动主体，它们很少直接接受行政权力的支配，而是更为经常性地受到公共政策的规范和调节。但是，中国的市场经济主体对市场经济活动中的这一基本规则根本不加理睬，中国的企业家在经营的过程中，习惯上“问官不问学”，他们只知道权力对于他们的经营至关重要，但不知道或者不相信学问对于他们的经营有什么意义。他们结交政府官员，也许起初并不是出于“寻租”的目的，只是因为政府官员更多地了解来自于政府的对他的经营有利的信息，结果却是无一例外地发展为贿赂关系。解析中国的腐败，缺乏公共政策观念，缺乏自觉地运用和驾驭公共政策手段的社会氛围，也是导致腐败原因之一。解决这些问题，无疑需要全社会公共政策观念的确立，把自觉地运用公共政策作为一种习惯。从公共政策的角度看，我国政府在很大程度上已经是公开透明的了，为什么人们没有这种感觉，就是因为人们不是从公共政策的角度来看政府。因而，公共政策在中国社会中也就无法发挥自己应有的作用。可见，把MPP教育作为帮助和推动全社会树立公共政策观念的途径，将是一项有着战略意义的举措。
二、MPP教育将成为推动中国社会发展的一个有力杠杆
就MPP教育的直接目的而言，是要大批量地培养合格的公共政策评估师和分析师。但是，如果把这样一个学位教育与中国社会的发展联系在一起的话，我们就可以看到，它将成为推动中国公共行政发展进而推动中国社会发展的有力杠杆。
在中国社会，为什么会出现企业家乐于“问官”而寡于“问学”的情况，那是因为无“学”可问，中国的政府官员基本上垄断了公共政策的知识和信息，在政府之外，公共政策的研究主要是服务于公共行政专业教学的目标，与政府中的公共政策科学化进程基本无涉。也就是说，公共政策在中国还不是一门完整的学问，虽然在教学上它被当作一个学科来看，而在实践上却很少有人理睬它，没有专门的和专业化的公共政策分析、评估，更没有专门的公共政策分析和评估人才及其机构。公共政策之于当前中国也就如科学之于前工业社会的农业文明一样，处于一个浑沌初开的状态。在这种情况下，什么样的选择才会成为劈开浑沌的“斧子”？我们认为，那就是MPP教育，至少，我们可以把MPP教育当作一个契机或一个切入点。MPA的教育已经证明了这一点。中国的公共行政研究是从上个世纪80年代中期开始的，而迅猛发展并能够对政府的公共行政科学化发挥影响作用，则是近几年，是由于MPA教育推动了这个进程。相信，MPP教育也会发挥类似的作用。
在我看来，中国社会发展的现实以及西方发达国家的经验都表明：
1.中国政府将会重视公共政策科学化的问题，将会更加自觉地运用公共政策的手段而不是直接的权力支配行为来调节它与社会之间的关系。这样一来，政府自身就会更加关注公共政策的制定与执行中的问题，而不是把重点放在权力运行机制上。政府对人才的要求也就会从渴求那些能够娴熟地运用权力的人才方面转向谙熟公共政策和熟练地运用公共政策的人才方面。
2.中国政府和党的机构中都设立了政策研究室，而在现实的运行中，这些政策研究室事实上成了领导秘书班子的延伸机构，很少担负政策研究的职能，普遍存在着名实不符的问题。实际上，政策研究室是一个非常必要的政策分析评估机构，在决策过程中，有着重要的参谋作用。中国政府中的大量决策失误都可以看作是政策研究室这样的决策参谋机构没有发挥作用的结果。相信人们很快就会发现，这些研究室只有真正地从事政策研究才能成为决策的参谋机构，才能为决策的科学化提供支持，才能使决策者最大可能地避免决策失误。这样一来，中国政府以及党的政策研究室就不仅需要秘书类的人才，而更需要公共政策的专家型人才。
3.在中国，没有严格意义上的公共政策咨询机构，如果说存在着一些名义上的公共政策咨询公司的话，所做的工作也不是公共政策咨询业务，往往是一些代理行贿的中介人，是通过广告行为来提高某些政府机构形象的“包装公司”，是一些人“买官”、“卖官”的帮手和“经纪人”。但是，可以相信，这种状况很快就会发生改变，在社会上，会像雨后春笋一般地迅速生成大量的公共政策咨询公司，会因社会生活不同领域的要求不同而有着专门化、专业化的咨询机构。比如，专门的环境政策、贸易政策咨询机构等。
4.在企业经营过程中，将会把公共政策知识作为必要的支持和保障。一般说来，中型以上的企业，都会雇佣专门的公共政策分析或评估师作为企业的雇员。表面看来，这些公共政策分析师将会是一群游手好闲的“吃闲饭”的企业雇员，而且企业必须保证他们属于一些有着充分闲暇时间的雇员，但是，他们却是企业不可缺少的一支力量，特别是对于企业的一些战略性决策而言，他们关于公共政策方面的知识可能会决定着企业的命运。一般说来，在市场经济的初期，企业经营靠的是经验和胆识，随着市场经济的健全，就需要依靠科学，特别是决策的科学，从而突出了公共政策专家在企业中的地位。
总之，中国将会很快进入一个公共政策专家稀缺的时期，如果我们不能尽快地培养出这方面的人才，将会严重制约着中国经济和社会的发展，在一定程度上，公共政策分析和评估人才的匮乏将会成为今后几年中国社会发展的“瓶颈”。从现在开始解决这一问题，已经不是一项前瞻性的活动了，而是现实的迫切要求。正是基于这样的判断，我们提出创办中国MPP教育的想法，希望这一学位教育所造成的社会效应能够不仅解决当前存在的各种各样的问题，而且能够成为社会发展的一个有力杠杆。
三、通过MPP教育造就一门新的职业
公共政策的分析和评估可以成为一门职业，而且应当成为一门职业。从人类职业活动发展的历史来看，它是一个职业分化的过程，职业的门类每日每时都在增长，任何一项社会性的活动，只要能够满足某一方面的专门性需求，就会职业化，就会成为一门职业，无论在公共领域还是私人领域，都是这样。近几年来，人类正处于一场新的历史转型的过程中，公共政策的地位和作用都日益彰显，对公共政策的分析和评估方面的要求也迅速地作为一种社会性要求而突出出来，这意味着公共政策分析和评估的工作将会职业化，即由一个专门的职业从业者来担负。
在工业社会的早期阶段，职业形成的过程是满足于“决定论”模式的，是首先出现了分工，在分工的过程中生成职业活动及其从业者，这些从业者在职业活动之中获得职业活动所需要的知识和技能，从而成为与某一职业联系在一起的特定的职业群体。然而，在新的历史转型期，职业分化的过程却不再拘泥于“决定论”的模式，职业生成的逻辑发生了颠倒：即先有了某一群体，然后由这个群体构成某一职业活动的主体，激发或推动某一职业的出现。MPP教育正是这样，它首先大批量地培养公共政策分析和评估方面的人才，形成一个专业化的群体，让这个群体去开发和造就公共政策分析和评估的职业活动。
同MPA教育一样，MPP教育也属于职业性的学位教育，正如MPA的目的是要培养实用型的、合格的职业公务员一样，MPP的目的是要培养实用型的、专门的和合格的公共政策分析和评估师。但是，MPP与MPA又有着很大的不同，这不仅是两个专业学位的内容不同，而且在现实社会发展过程中的职业表现也是不同的。
首先，MPA是在对一个已有职业的从业者进行学位教育的活动，而MPP则是对一个正在生成或尚未生成的职业的可能从业者进行教育的过程。MPP的教育不在于提高已有职业从业者的水平和素质，而在于呼唤一个有着迫切社会需求的职业活动的出现，为一个正在迅速生成的职业培养和准备人才，或者说通过这一学位教育把社会中已经存在着的公共政策分析和评估职业化的要求转化为现实。所以，我们说，MPP教育将是一项造就一种全新职业的教育。在中国，这一教育项目的出现，也意味着教育在历史转型的新时代有着新的特征和功能了。如果说MPA教育还属于传统教育的范畴，即适应那种已经出现了的职业活动的要求，那么MPP教育通过自身去造就职业则赋予了教育一种全新的功能。这也说明，人类历史已经发展到了这样一个阶段：不仅是在生产和生活等直接的社会活动中生成职业分化的因素，而且也通过教育的途径去自觉地推动职业活动的分化。
其次，MPA教育是直接面向政府的，是要培养合格的公务员，如果接受MPA教育的学员在毕业后流入社会而不是进入政府机构，则属于教育资源的浪费。由于MPA是一项旨在专门提高公务员水平和素质的教育项目，我国坚持政府领导下的由教育机构主持培养的方向是正确的。近一段时间以来，有一些政府培训机构也要求从事MPA的培养工作，这种参与热情应当肯定，但是，如果付诸实施的话，可能会引发一种新的形式的腐败，从长远的角度来看，也可能在公务员队伍中形成“黄埔系”与非“黄埔系”的矛盾，以至于造成公务员队伍的分裂。这种后果是谁也不愿意看到的。MPP则不同，它在为政府提供公共政策分析和评估人员的同时，也需要满足整个社会对公共政策分析和评估人才的要求，甚至，需要对来自于社会的这方面要求给予更多的关注。也就是说，MPP教育是面向整个社会、面向更大的范围去培养专业化的公共政策分析师和评估师的教育活动。MPP的毕业生可以进入政府，也可以进入非政府组织和企业，甚至可以独立执业，从事公共政策咨询活动。可以预见，随着社会发展，公共政策咨询服务的行业也会向律师行业一样繁荣，通过MPP教育去造就这个行业、这个职业，也就是一项创造历史的教育活动了。
四、MPP教育可以实行有计划的产业化
近些年来，有很多人谈论教育产业化的话题，教育能否产业化？需要做具体的分析。一般说来，服务于私人领域的教育项目，是可以产业化的，但是服务于公共领域的教育项目，是不能够产业化的。也就是说，我们的教育是为公共的和私人的两个不同领域培养人才，能否实行产业化，取决于教育为哪个领域培养人才。此外，也存在着一些同时为公共领域和私人领域培养人才的教育项目，对于这些教育项目，是可以实行有计划产业化的教育模式的。MPA是服务于公共领域的，是为政府培养人才的，所以不能够产业化。MPP是面向更大范围培养人才的教育项目，同时为公共领域和私人领域培养人才，是可以实行有计划的产业化的教育模式。
审视我国MPA教育，可以看到，在它一出现时就存在着许多问题，事实上，它的所有问题都是产业化倾向所造成的。比如，由于我国MPA教育从属于产业化的取向，进行产业化运营，走了MBA教育的产业化模式，服务于政府的理念不明晰，在招生和培养上都带来了致命性的危机。在招生方面，一方面，通过考试科目的不当设置为公务员接受MPA教育设立了一个较高的门槛，另一方面，又背离了我国机构改革的方向，向社会上招生，甚至出现各高校之间争夺生源的问题。在培养方面，一味求洋，唯洋是举，严重脱离中国实际，无论在课程设置还是培养方案上，都以国外有没有作为标准，在助长教育者和受教育者的媚洋心态方面起到了推波助澜的作用。结果，很难培养起真正合乎中国公共行政实际要求的人才。这是与我起草创办中国MPA方案时的初衷不一致的。因而，我们认为，中国的MPA教育必须回到它原来的指导思想上来，不能把MPA作为一个产业来办，要沿着服务于政府的方向来完善MPA教育。
如上所说，MPP教育不同于MPA教育，也不同于MBA教育这样一个专门为私人领域培养人才的教育项目，是一个同时为公共领域和私人领域培养人才的教育项目。所以，MPP教育应当闯出一种有计划的产业化教育模式。其实，现在的MPA教育就是一种有计划的产业化模式，现有模式是可以直接应用于MPP教育的。对于MPA教育来说，它的问题是不应当有任何产业化的倾向，而在实际上，它的产业化倾向总是占了上风，冲击了计划的规范和约束。只要MPA教育摒弃了产业取向，就可以回复到为政府服务的轨道上来了。MPP的有计划产业化模式又与现有的MPA教育模式有所不同，它不应当是一个僵化了的有计划产业化模式，而应当是灵活的。我们这里所讲的有计划的产业化教育模式只是一个原则性的构想，具体如何办，还需要加以认真的探讨。但是，我们认为，中国的MPP教育应当突出强调以下三个方面：
第一，对举办MPP教育的机构进行资格认证和动态考评。不仅高等学校，而且党和政府的培训机构以及民办教育机构也可以参与举办MPP教育的项目，教育机构可以单独申办MPP，不同的教育机构之间也可以在互补的基础上组成合作性的MPP教育项目组，向政府有关教育主管部门申请资格认证。对一切实施MPP教育的机构和合作性项目组进行动态考评，根据考评的结果随时确认和取缔继续举办MPP教育的资格。
第二，学员有自主择校和转学的资格。根据对执行MPP教育的机构和合作性项目组资格认证和考评的结果，确定举办MPP教育的机构和合作性项目组招生的名额，面向全社会招生，学员入学后可以进行动态管理和弹性学制，可以在不同的机构之间自主转学，转学的情况又反过来作为对不同举办机构进行考评的指标之一。
第三，举办MPP的机构和合作性项目组在收取学费方面应当自主和公开，使学员能够在择校的时候有充分的依据去在举办机构的教育质量和学费标准之间作出权衡。
总的说来，创办中国的MPP教育已经是一项需要提起注意的教育课题，本文的目的就在于提出这个问题，以求抛砖引玉，引起公共行政学界和教育界的关注，并一道探讨如何把中国的MPP办起来和如何办好。