现行国家审计体制的改革抉择，本文主要内容关键词为：体制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计体制如何实施改革？理论界和实务界较为普遍地将眼光集中于国际上现有的立法型、司法型、行政型和独立型等四种模式的比较和选择上，部分同志推崇"立法型模式"，认为应不失时机地将现行国家审计的行政型体制过渡到立法型体制，即将国家审计机关设在本级人大、接受其领导、向其负责并报告工作，类似美英等国的组织体制，其基本依据是：我国经济将加入WTO，我国经济实行国际一体化后，作为经济监督的审计也应与国际惯例的接轨；立法型审计体制能够摆脱审计机关与政府的行政联系，有利于避免行政干扰，保持审计的独立性，维护其权威性，解决"审计难处理更难"的矛盾；立法型模式改变了双重领导体制下的弊端，解决"同级审"中的角色和地位的问题，有利于打破地方保护主义框框，建立公正、客观的审计环境。
我国政体与西方"三权制衡"体制不同，审计不是政党之争的工具，也不是执政党政治权力的制约力量。所以说行政型审计体制是国家审计服务和服从于改革开放和经济建设的合理设计。如果审计如果退出政府序列，成为人大或司法系列，其合理性和优势将有可能消失，虽然突出了其行政监督和司法监督的某些功能，但是明显淡化了审计经济监督的主导作用，模糊了其在社会经济生活中的基本职能，容易与纪检、监察、反贪、司法等机构职能发生重迭，而且削弱了审计机关与其他经济监督（如工商行政监督、财政监督、税务监督、海关监督等政府其他职能部门）的业务联系和协作关系。
我国各级人民代表大会及常务委员会是立法机构，不是执行机构，也不是办事机构；立法机构同时又是执法机构有悖于组织管理和内部控制的机理，不是一种最佳选择。我国现有法律法规大多数是由政府行政执法部门组织贯彻和具体实施的，审计机关是行政执法的重要部门，而审计监督执法是在政府的领导及其他部门和单位的配合下完成的，如果脱离了政府的领导而归属人大领导和管理，审计机关的独立性在形式上得到加强，但是审计机关不属政府职能部门，与其他政府职能部门的联系性和协调性减弱，审计机关将面临"孤军作战"的境地，审计监督执法将面临许多困难。再之，审计机关隶属于人大与现行人大机构设置和运行规则不相适应，人大领导和管理全国审计系统，必然需要设置专门机构、配备专职人员，需要从事大量、复杂、具体的管理业务，这无疑会增加人大的负担，使其工作重心发生位移。
应当承认，审计机关在以往执法过程中确实遇到过多方面的行政干扰，但这种干扰不是体制本身的问题，更不是审计机关行政型领导体制的特有弊端，不能简单地通过变更审计领导体制的办法加以根本解决。其实，我国许多行政执法和经济监督部门在其业务活动中都不同程度地遇到干扰和阻力，如税务机关、工商行政管理机关、司法机关等，在开展业务或执行公务中经常遇到来自不同部门、单位或个人的干涉或阻挠，其公开性、权威性受到种种挑战而被削弱，此类事例不胜枚举，我们经常提出的"政务公开"、"司法公正"、"独立办案"，都是针对于此类社会现象；这说明各行政机关在其业务活动都面临着保持其应有独立性、公正客观性的问题。这一问题的解决本是一个渐进过程，这是我国基本国情决定的，不能理解为"少走了一着棋，只要体制一变即刻就能还国家审计独立性和权威性之本色"--这是不实事求是的。
国家审计不是市场经济条件下的经营主体和竞技者，不直接受价值规律的直接调控，不具有市场经济下经营主体通常所具备的一般特性，而是颇为集中地体现了国家政体和国体的若干特性；世界各国国家审计体制的变异也充分说明了这一点。世界各国的国情各异，审计体制同时出现了立法、司法、行政、独立和其他等多种模式，何为国际惯例无法简单指认，因此也无法简单地说与某一种模式"接轨"，对立法型审计体制的分析也应如此。
再一方面，国家审计体制从行政型向立法型改革，需要对《审计法》、甚至对《宪法》的某些条款进行修订，与此对应的审计规范和制度也需要作出相应变动，这需要办理一系列法律变更手续，不是即刻可以完成的。在完成了法律手续后，国家审计机关要进行机构改革和隶属关系的调整，此项重大的组织变更同样需要一个酝酿、规划和实施的过程。在目前社会政治经济环境下，推行立法型审计体制既无必要性也无可能性，不应成为我们改革的取向。
在目前情况下，国家审计体制改革应持稳健原则，合理地设定改革的目标，采取渐进改良的策略，对我国现行行政型审计体制进行完善、充实、改进和提高，保留其合理的、适应改革开放和经济建设、有利于审计事业发展的方面，改造其不合理的、不适应形势发展的若干环节和部位。现行国家审计体制下，国家机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作，以防范可能出现的行政干扰、"过滤"审计结果的现象发生；对地方审计机关的负责人的任免宜采取相对严格、规范和固定的程序，以避免因审计触怒行政长官而被免职的现象发生；应赋予审计机关履行其职责所需要的、一定范围内特有的司法执行权，以化解"审计难处理更难"的顽症；将审计结果的通报权、公布权明确交由审计机关执行，即在不泄露审计机密和被审计单位商业秘密的前提下，由审计机关决定是否以及用何种方式通报（向政府或组织、纪检、司法等部门）或公布（向社会）审计结果，而不需要行政审批，以使审计监督与行政监督、司法监督和舆论监督有机结合而不重迭；对审计机关必需的经费采取法定的预算手段给予保障，并随着审计事业的发展有所增加；如此等等。
国家审计体制改革中必须注意的若干问题列示
之一：审计领导体制主要指审计机关的设置、隶属关系及权力的划分等方面的制度和体系的总称。该体制中最高审计机关领导体制的确定具有特别重要的意义，它对地方审计机关领导体制的确立有统领、指导和参照作用，所以首先要全力设计和建设好作为榜样的"国家队"。
之二：在审计体制改革中要防止"功利主义"、"理想主义"和急于求成，将复杂问题简单化，希望通过体制改革迅速化解审计工作面临的所有问题；这是不现实的，也不利解决改革中遇到的各种矛盾和问题。
之三：改革审计体制是否成功--实质重于形式--关键看改革后的国家审计体制是否较原体制有较大的优越性，能否促进审计事业的发展，充分发挥审计的职能作用，最大限度地释放审计的能量，为改革开放和社会主义经济建设服务。这一方案不仅应先进合理，而且应确实可行和现实有效。
之四：国家审计体制是该国政治、经济、法律、科学技术、教育和社会环境的浓缩反映和综合打造，合理的审计体制应当能够在国家的政治、经济背景找到存在依据，合理的审计体制不是一劳远逸的，体制改革的任务不是一次性完成的，国家审计体制的改革应是动态性、持续性的。没有最好，只有更好。
之五：设计国家审计体制的重要原则是独立性，但对独立性的认识和理解不能绝对化和片面化，不能认为审计机关规格越高，地位越显赫，权力越大，独立性就越强。审计机关的独立性标准是分离于被审计单位之外且适应于审计任务。审计机关独立性的设计应考虑到审计事业发展所需要的良好的工作环境和成长环境。
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