行政垄断的新制度经济学分析，本文主要内容关键词为：经济学论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F091.349[文献标识码]A[文章编号]1672-5956（2004）01-0005-03
行政垄断是指由法律或政府行政权力直接产生，或由行政权力的滥用而产生，并受到行政权力支持和保护的一种市场力量及限制竞争的行为。行政垄断是当前中国垄断的主要形式，也是反垄断的主要对象。行政垄断常被称为“法定垄断”，“诺斯悖论”可以为行政垄断提供充分的诠释。
一、行政垄断的特征及危害
与市场经济发达国家主要在自由竞争的基础上形成的市场垄断不同，我国现存的垄断主要是在长期计划经济体制下通过行政性限制准入和计划配置资源形成的，基本特征是亦政亦商的行政垄断。
与其它垄断形式相比，行政垄断最为显著的特征就是政府部门以规章制度、行政命令的形式维持着这些行业的垄断地位。政府部门的反竞争行为主要表现在以下方面：第一，不属于自然垄断的行业实行准入限制；第二，对不同企业之间实行歧视性对待，特别是对私有企业和非直属企业实行歧视；第三，由政府部门出面帮助企业进行卡特尔定价；第四，对公共资源实行垄断，用行政手段实行地区间的封锁。行政性垄断已成为中国经济持续高速增长的最大制度性瓶颈。行政垄断会导致一系列的社会问题，如国家垄断利益部门化、政府监管失效等，但最根本的危害在于社会福利损失及腐败横流。
1.行政垄断造成社会福利净损失
对于垄断企业来说，其需求曲线等于整个市场的需求曲线，如果它减少了商品的供给，价格就会上升，其利润可能并不会减少。但是，对于整个社会却造成了有效需求不足，全社会的福利损失增加，如著名的“福利三角形”。实证研究表明，在同等条件下，自由竞争市场的经济增长率高于垄断市场2.72％；垄断市场的相对工资水平比自由竞争市场高出60％；自由竞争市场的劳动生产率相当于垄断市场的4.6倍；垄断市场上消费品的相对购买价格相当于自由竞争市场的4.3倍。
2.行政性垄断滋生腐败，不仅表现为经济腐败，更表现为政治腐败
行政性垄断在经济上腐败的表现，是以借用公共机构的名义（甚至以政府的名义）和滥用公共权力的手段获取巨额的垄断租金。具体表现为：第一，高额的垄断价格；第二，掠夺性定价；第三，价格串谋或价格协议；第四，价格歧视；第五，变相收费，如电话初装费、机场建设费、铁路基金、电力基金等。垄断租金的简单计算公式为：垄断租金=消费量×（垄断价格-竞争价格）+消费者的净福利损失。在不考虑消费者的净福利损失的情况下，20世纪90年代下半期中国各垄断行业的垄断租金计算如表1所示。
表1 中国主要垄断行业的垄断租金及占GDP比重
垄断租金（亿元）占GDP的比例（％）
电力行业 900～12000.50～0.75
交通运输业700～900 0.39～0.50
民航 75～100 0.04～0.05
邮电通讯业215～325 0.12～0.17
合计 1300～2020
0.81～1.90
资料来源：胡鞍钢主编：《中国挑战腐败》
由表1可见，电力行业的垄断租金在所有行业中最高。但是这样的巨额垄断收益却被部门化了。我国电力工业投资目前占社会总投资的6％～15％，但是每年仅向国家上缴利润70多亿元；而通讯业，以电信业无线频道的占用为例，德国仅拍卖第3代移动通讯所需频谱，政府就获得了450多亿美元的收益，这些频道收益在我国是被中国电信无偿占用的。为促进垄断行业的发展，政府以行政方式将国家资源分配给垄断企业，在价格、收费、税收等方面制定了一系列有利于垄断企业发展的政策，使其形成了独特的成本优势，参与追逐市场利益，获得了超额利润。本该属于国家的垄断利益，被转化成垄断企业和部门的利益，进而转化成为企业和部门个人的利益。
所谓腐败，就是滥用公共权力谋取私利（个人利益或集团利益）。不仅官员个人受贿贪污是腐败，借助公共权力搞行政垄断也是腐败。并不是所有的垄断都是腐败，只有涉及到滥用公共权力时才是腐败，显然，行政垄断是一种赤裸裸的、光天化日之下公然进行的掠夺。与行政性腐败的经济损失相比，官员个人腐败只能算是“九牛一毛”。需要指出的是，非常多的官员腐败是在垄断企业寻租过程中产生的。官员成了行政垄断集团的一员，客观上起到了为行政垄断“保驾护航”的作用。
二、行政垄断的经济学解释
行政垄断有悖于经济增长的目标。“诺斯悖论”告诉我们，国家具有双重性，一方面，从提供有效率的产权制度以使社会产出最大化角度考虑，政府应该打破行政垄断；另一方面，从统治者租金最大化角度来讲，行政垄断却又是最佳选择。因此行政垄断本身存在着一定的制度“刚性”，打破其本身就是一个动态博弈过程。
制度创新理论的方法论“诺斯悖论”是以诺斯为代表的制度创新理论的基本命题之一，描述的是国家与社会经济相互联系、相互矛盾的关系形态，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[1]。这一矛盾产生于国家相互矛盾的双重目的：第一，界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，即在要素和产品市场上界定所有权的结构；第二，在产权结构的框架内通过输出国家公共产品、提供公共供给、降低形成契约的交易成本，以使社会产出最大化，从而增加国家税收。问题在于，这两个目的经常并不一致，有时还处于冲突状态。第二个目的意在实现完全有效率的产权，进而使社会产出最大化，第一个目的则在于确立一套保证统治者利益收入最大化的基本规则。在诺斯看来，这反映了国家与社会关系的基本矛盾，是导致社会不能实现持续经济增长的根源[2]。
一方面，政府是积极的，公利的。在初始状态下，委托者（国民）只有将个人的一部分权利交给他们中间的极小的一部分人，并赋予他们合法地拥有和使用强制力的权利，即建立国家，才能实现自己的利益。国家建立之后，在具有制度延续性的条件下，委托者的委托对象则事实上置换成享有国家名义、具有强制力的政府，这是社会理性选择的结果。国家或政府用以交换和服务于委托者的基本形式，在于制度供给。如果没有政府提供秩序及其稳定性，理性行为是不可能发生的，产权亦没有了意义，因此，怎么强调政府政策对经济增长的重要性都不为过[3]。统治者为了自我效用的最大化，会制定一套减少统治费用的规则，在客观上起到了降低社会成本的作用，从而有利于经济的增长。
另一方面，政府是消极的，自利的。国家的建立同时意味着产生了依靠公共强制力的、或多或少不受委托者影响的统治者。统治者为了实际履行职能，必须寻求代理人，并赋予代理人一部分从委托人处获得的权利。统治者与代理人都是与委托者一样具有“理性人”行为倾向的人，只不过具有了公职身份，他们既不会比常人更坏，也不会比常人更好[4]，他们制定和执行公共政策的基准在于如何使自身的效用最大化。对于制度的不均衡，只有统治者认为制度创新所带来的自身的边际收益高于预期的成本时，才会用国家强制力推动创新，建立新的制度均衡；反之，基于自利，统治者和代理人都会听任不均衡继续存在，从而造成政策失败，导致无效率制度安排的延续，危害经济增长。在这一点上，“经济人”假设并没有错。马克思也曾经指出[5]：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。委托和代理都是需要费用的，国家制度及其运行本身就是增加经济增长成本的形式之一，如果制度创新危及统治者或代理人效用最大化，他们可能利用国家强制力来阻断其进程。
我国打破行政垄断的主要瓶颈在于：
1.财政收入上的约束
国家总是追求自身利益最大化，国家利益或者说财政收入越高，表明国家的力量越强大。行政垄断企业不仅要向国家纳税，还要向国家上缴利润（虽然垄断企业上缴的利润是以整个社会福利的损失为代价的）。美国《财富》杂志排出了2002年全球500强企业的座次，中国企业有幸占据11个位置，它们的排名及营业收入情况见表2。
表2 全球500强中的中国企业 单位：亿美元
排名公司名称 营业收入
60 国家电力公司 483.74
81 中国石油天然气集团公司 414.99
86中国石油化工股份有限公司403.88
214
中国电信222.72
243 中国工商银行 198.27
277
中国银行178.69
287
中国移动通信公司174.05
311 中国化工进出口总公司 161.64
389 中国建设银行 130.82
392 中国粮油食品进出口（集团）有限公司
130.03
471 中国农业银行 106.56
资料来源：美国《财富》杂志
这11家上榜的中国公司涉及电信、银行等多个行业，都是国有垄断企业，效率低下。如中国石油化工股份有限公司，员工总数为93.7万人，收入为400亿美元；而埃克森—美孚公司（排名第2位）员工总数为9.79万人，收入高达1920亿美元。但无论如何，这些企业是中国实力最强的公司，它们上缴的利税是国家财政收入的重要来源。
2.行政垄断的既得利益集团对改革的约束
新制度学派认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈相关。诺斯说[6]：“如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家”。新制度学派还认为，从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，又主要通过赎买或强制的方式获取国家政权的支持。
中国长期实行的计划经济和高度国有化，在主要基础设施和公共服务部门形成了行政性垄断，成为一个庞大的既得利益集团，它有以下特征：（1）具有自利动机，寻求本行业、本部门、本集团的利益最大化，而不是全社会财富或人民福利最大化；（2）属于分利集团，借助政治资源并以国家的名义来进行经济资源的瓜分和占有；（3）排他性，排斥其他利益集团参与竞争，妨碍要素自由流动，从而进一步强化其垄断地位；（4）具有强大的政治影响力，制造所谓的“政府失效”；（5）既得利益具有刚性，其绝对利益必须增加不能减少，相对利益的份额必须上升不能下降。既得利益集团为了维持自己的垄断地位和经营上的特权，不断游说或论证本部门只能由国有企业特许经营，防止非国有企业的进入和市场竞争并通过各种方式维持自己的垄断地位。这些实际上都是一个寻租过程。通过寻租，利益集团能够和政府中的某些官员形成联盟，结果是行政垄断孕育着经济和政治的双重腐败。“那些获得经济利润的单位具有为保护自己以及自身的利润免受竞争而花费资源的动机，这种寻租行为可能包括利用政府权力”[7]。
三、职能转变是打破行政垄断的关键
社会产出最大化和统治者租金最大化构成了经济发展过程中矛盾的两个方面。从行政垄断的低效率角度来看，政府应该打破这种垄断；但从政府收益及既得利益集团角度来看，行政垄断的基础仍然强大。打破行政垄断的过程就是社会利益与政府利益、集团利益的博弈过程。面对WTO的压力、国际经济巨头们的挑战和社会公众的呼声，我国政府也开始在电信、电力等领域推进改革。但这只是打破垄断坚冰的开始，能否真正打破行政垄断，关键在于政府职能能否转变。行政垄断的背后是政府权力，权力如果不从市场的竞争领域退出，反垄断只是一句空话。为了破除行政垄断，各级政府应该真正退出市场经济的微观领域，向市场、企业放权，变“全能政府”为“有限政府”，按照国际通用的市场规则和要求，构建政府管理经济的新模式；应该下决心限制垄断企业的特权，在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的“脐带”，让企业从“贵族”降为“平民”，从经济人、政治人的双重身份变成经济人的单一身份，真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体；应该规范垄断企业行为，迫使它们遵从WTO的游戏规则，从经济寻租、政治寻租转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉来谋求利润最大化。