土地经济利益格局——农村集体建设用地流转中的政府税费问题，本文主要内容关键词为：税费论文,建设用地论文,经济利益论文,格局论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出
近年来，农村集体建设用地以转让、出租、作价入股等多种方式入市流转已呈普遍之势，允许农村集体建设用地流转，明确农民土地财产权，已在土地理论界和土地管理部门取得了共识并付诸实践。一些地区进行了农村集体建设用地流转试点，尝试着在不违背现行法律制度下，对农村集体建设用地在流转的范围、方式、利益分配等方面进行制度创新。
当前，在试点中逐渐暴露出的具有根本性、深层次的问题不容回避，否则，将直接影响下一步农村集体建设用地政策的生成。目前最主要的问题是，如果允许农村集体建设用地入市流转并从法律上和制度上加以固化，那么，用地者需要建设用地时，既可以通过政府征地从政府手中取得国有建设用地，也可以直接取得农村集体建设用地，而如果建设用地的供应不是通过农地征用转用的渠道来实现，显然会对现行的土地供应制度造成一定的影响。这种影响在经济利益关系上的表现主要是：
在土地征用和农地转用过程中出现了以税、费为主要表现形式的土地收益，形成了中央与地方政府、用地者、农村集体经济组织和农民等多方利益格局。允许农村集体建设用地流转，不可避免地影响业已形成的利益格局，而利益格局的调整方向、调整程度是否符合各方利益主体的期望，将对深化集体建设用地流转制度改革至关重要，特别是在人们对土地资源资产价值观念已确立和市场配置土地资源基础作用进一步发挥的今天，在土地征用转用和集体土地流转中，政府税费发生哪些变化，土地所有权人、使用权人的土地收益发生哪些变化，将会成为政府、用地者、农民集体经济组织各方利益主体关注的焦点。因此，对当前存在的有关土地费税关系进行梳理，分析在用地制度调整中土地经济利益尤其是政府收益格局可能发生的变化，具有极为重要的现实意义。
现行法定税费
按照现行法律法规的规定，建设单位使用土地，涉及征用农村集体土地和农用地转用的，需要支付的税费主要包括耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、征地补偿费和征地管理费“一税四费”。
耕地占用税。我国1987年出台的《耕地占用税暂行条例》规定，对国家、集体单位和城乡居民占用耕地和其他农用地进行非农业建设的行为，就其实际占用的农用土地面积征收耕地占用税。耕地占用税是对农用地转为非农建设用地的行为征收的，无论是农用地的征用转用还是只转用不征用行为，无论是征用集体农用地还是使用国有农用地，用地者都要依法纳税。因此，对政府来说，农用地的征用转用和只转不征对耕地占用税的缴纳没有影响。
耕地开垦费。非农业建设经批准占用耕地的，用地单位必须履行耕地占补平衡的法定义务，开垦同质同量的耕地。用地单位不能开垦出同质同量耕地的，应当按规定缴纳耕地开垦费，由政府代其履行耕地开垦义务。可见，耕地开垦费作为农地转用环节发生的费种，是针对农用地转为非农建设用地的行为而言的。政府应收取的耕地开垦费与土地征用转用或只转不征均有直接关系，因为土地征用后又转为建设用地，和农用地只转为集体建设用地两种情形，都属于政府收取耕地开垦费的范围。
征地补偿费。征地补偿费是政府依法征用农民土地时，就被征用土地支付给农民的补偿性费用。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三项费用。征用耕地的，要支付该三项费用，征用其他土地的，只支付土地补偿费、安置补助费两项。显然，征地补偿费的支付与否，是以集体土地是否转为国有为前提的，无论是集体农用土地还是集体建设用地，只要通过国家征用的途径转为国有土地，就必须支付征地费。从另一个角度来看，如果农民集体所有的农用地依法转为集体建设用地，由于未经过征用程序，是不需要支付征地费的。
需要注意的是，从法律和理论上讲，土地征用包括政府征地和建设单位用地两个环节。征地行为发生在政府与集体土地所有者之间，实质是土地所有权的交易，结果是集体土地所有权向国有土地所有权的移转。按照交易一般原理，取得土地所有权的政府应向丧失土地所有权的农村集体经济组织支付征地补偿费，即谁征地谁付费，这是第一层次的土地收益分配；用地行为发生在政府与土地使用者之间，实质是国有土地使用权的交易，政府让渡土地使用权给用地者，用地者向政府缴纳有关土地有偿使用费，即谁用地谁付费，这是第二层次的土地收益分配。在我国，由于长期以来一直沿袭着由用地单位支付征地补偿费，政府似乎成了集体土地所有权主体和国有土地使用权主体进行土地交易的中间人，造成了认识上、观念上的主体错位。
新增建设用地有偿使用费。简称土地有偿使用费，是指国务院或省级人民政府在批准土地征用和农用地转用时，对新增建设用地中以出让等有偿使用方式提供的土地应收取的平均土地纯收益。现行做法是，在收取范围上，对征用和转用集体所有的农用地和未利用土地，均要收取土地有偿使用费。在分配比例上，土地有偿使用费收入中央占30％，地方占70％。地方部分基本是省县乡三级财政分配，各地区分配比例有别。在收缴方式上，圈内的，由政府按批次收费，单独选址的，按项目收费。
从法律规定看，土地有偿使用费是由国务院和省级人民政府向新增建设用地的市、县人民政府收取的土地有偿使用收益，这部分土地收益是市、县政府按法定比例预支给上级政府的土地收益金，一旦土地征用和转用被批准，市、县将取得这部分新增建设用地，通过出让（租赁）土地，便可获得土地出让金等土地收益。从理论上说，土地的征用转用与政府供应国有土地是两个不同的环节，不同环节涉及不同的收费。土地有偿使用费应该是在土地供应环节缴纳的，是对新增建设用地有偿使用行为收取的土地收益，这与征用和转用环节发生的耕地补偿费、耕地占用税在性质上是有区别的。只是国家从法律上规定了把应在出让（租赁）土地即土地供应环节收取的土地有偿使用费，提前到土地征用和转用环节来收取。而这一规定意味着，凡涉及土地征用和转用的，政府均可取得土地有偿使用费，而对只办理农地转用未办理征用，即只转不征的行为，法律上没有规定缴纳该费。从各地实践看，新《土地管理法》实施以来，集体农用地转为集体建设用地的，用地者实际上也没有缴纳此费。
征地管理费。根据《国家物价局财政部关于发布土地管理系统部分收费项目与标准的通知》（价费字［1992］597号）， 征地管理费是指“县级以上土地行政主管部门受用地单位委托，采用包干方式统一负责、组织、办理各类建设项目征用土地的有关事宜，由用地单位在征地费总额的基础上按一定比例支付的管理费用”。征地费由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物和拆迁补偿费组成。实践中，征地管理费一般由承担征地事务性工作的服务机构向用地者收取，收费标准由双方协商确定。目前，征地管理费仍属于国家政策允许的收费项目。
可以看出，在上述的“一税四费”中，属于政府土地收益的税费包括耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费和征地管理费“一税三费”。从理论上讲，征地补偿费属于政府支出，但从实践上看，该费由用地者支付，对政府收益没有影响。
部分地区税费征收现状
新《土地管理法》实施以前，在土地征用和转用环节，我国已设置了一定的税费项目，各地根据本地区经济状况、土地等别、市场环境等因素，对法定的一些土地收费进行分解、细化和增设，使土地收费具有明显的地域特征。由于掌握的资料有限且现势性较弱，仅以下列5 个城市的土地税费情况为例，对我国目前农用地征用和转用环节的土地税费现状作一粗略描述。
上海市
根据《’98上海市房地产市场》有关资料显示，上海市房地产开发征地中，税费项目主要包括耕地占用税、土地补偿费、青苗补偿费、劳动力和养老人员安置费、农村集体财产补偿费、征地管理费、征地包干不可预见费、新菜地建设基金、粮油差价补偿费、土地复垦基金等10项。
天津市
根据《’98天津房地产市场》统计，在房地产开发中，土地征用时收取的费用主要有征地安置补偿费、征地管理费、征用占用林地费等。
北京市
征地过程中发生的费用主要是征地补偿费和拆迁征地管理费。北京市根据本地实际，将征地补偿费又细化为土地补偿费、青苗补偿费、集体财产补偿费、迁转人员安置费、农转非人员级差补贴、菜田基金、安置劳动力补偿、平地补助费、私人财产补偿费8项。
深圳市
据《1999年深圳房地产年鉴》提供的资料，土地征用时政府收取的主要费用包括征地费（每平方米25元）、征地管理费（征地费的3 ％）、蔬菜建设基金（每亩1000元）。
南京市
征地中收取的费用包括征地拆迁安置补偿费、征用土地管理费、土地复垦费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金、新菜地开发建设资金。
从上述5个城市看，在土地征用和转用过程中，除耕地占用税外， 所涉及的土地收费可分为三类：
一是属于政府土地收费，包括行政事业性和规费两类，前者如征用土地管理费、土地复垦费、耕地开垦费。
二是属于对农村集体经济组织及个人的补偿费。如土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费及其细化的费类。
三是属于搭车收费。如粮油差价补偿费和农业重点开发建设资金等，属于征地过程中由土地部门代收的非土地类收费。
另外政府已公布取消的收费，如新菜地建设基金、征地包干不可预见费和征地农业人口安置管理费等，已属于国家明令取消的收费项目。
新《土地管理法》实施后，各地增加了土地有偿使用费等土地收费项目。
政府收益比较分析
由于各地在相关土地税费项目的标准、计算方法和分配方式上有较大差异，难以统一口径进行统计分析，从量上进行比较难度更大。因此，仅以土地征用和农地转用中发生的现行税费种类，对土地征用和只转不征两种情况下的政府土地收益作一简单的定性分析。
土地征用转用中政府取得的收益。在土地征用转用为国有建设用地时，除规费外，政府取得的税费主要是耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、征地管理费、耕地开垦费和一些搭车收费。
农地只转不征中政府取得的收益。在农用地只转为集体建设用地时，政府取得的土地收益，除规费外，主要包括耕地占用税和耕地开垦费。
农地只转不征对政府收益的影响。显然，集体农用土地转为集体建设用地时，由于不存在征地行为，政府在征地环节收取的一些费用或者不发生、或者要调整收取方式。具体来说，新增建设用地有偿使用费和征地管理费与征地直接联系，在只转用不征用时，这两项收入就收不到了，这对政府收益的影响是直接的。至于在征地环节发生的一些搭车收费如公路基金、水利基金等，如果政府适时调整选择恰当的收费环节，这部分收入将不因征地行为的取消而受到影响，否则，将会减少搭车收费，从而间接影响政府收益。
附录：
一、名词解释
耕地占用税 是对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，就其实际占用的耕地面积征收的一种税。为制止非农业建设大量占用农业耕地，国务院于1987年4月1日发布了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，从发布之日起在全国范围内实施。耕地占用税的开征，有利于增强人们保护耕地的意识，防止乱占滥用耕地，也有利于筹集资金，综合开发农业。
耕地开垦费 非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
征地补偿费 是指国建设征用土地时，按照被征用土地的原用途给予被征地单位的补偿的各项费用。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三项费用。征用耕地的，要支付该三项费用，征用其他土地的，只支付土地补偿费、安置补助费两项。
新增建设用地有偿使用费（简称土地有偿使用费）是指国务院或省级人民政府在批准土地征用和农用地转用时，对新增建设用地中以出让等有偿使用方式供出的土地应收取的平均土地纯收益。现行做法是，在收取范围上，对征用和转用集体所有的农用地和未利用土地，均要收取土地有偿使用费。在分配比例上，土地有偿使用费收入中央占30％，地方占70％。地方部分基本是省县乡三级财政分配，各地区分配比例有别。在收缴方式上，圈内的，由政府按批次收费，单独选址的，按项目收费。
征地管理费 根据《国家物价局财政部关于发布土地管理系统部分收费项目与标准的通知》（价费字［1992］597号）， 征地管理费是指“县级以上土地行政主管部门受用地单位委托，采用包干方式统一负责、组织、办理各类建设项目征用土地的有关事宜，由用地单位在征地费总额的基础上按一定比例支付的管理费用”。
二、研究土地价税费需要把握的原则
土地价税费问题内容丰富，十分复杂，不仅理论性较强，也涉及国家价格政策、财政政策、税收政策、土地管理政策及相关的体制改革。因此，在这一问题的研究上，应把握以下五个原则。
保护耕地和合理利用土地原则
新《土地管理法》以保护耕地为核心，土地价税费体系的改革要有利于贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。土地价税费体系的首要目标，是要构建一个控制农地占用，鼓励建设用地流转，促进土地资产运营，提高土地利用效率，防止土地闲置浪费的新机制。
财政收入原则
在土地上发生的各项税费，大部分都属于政府财政收益。土地价税费体系的改革，实际上也是土地收益的再分配。土地收益再分配的结果，至少应以政府收益不减少为底限，以保证不因税费调整减少政府收入，影响政府支出需要。
有利于形成土地市场机制的原则
土地价税费改革尤其是土地价格体系的建立和完善，要有利于加快土地价格形成机制的市场化进程，发挥地价调节土地供求的作用和市场机制配置土地资源的基础作用。
便利原则
通过土地价税费改革，要取消与经济发展不相适应的税费，合并重复设置的税费，增加必要的税种，实现土地税费的简便高效，提高可操作性。
整体配合原则
土地价税费改革涉及地价、地税、地费三个方面和土地、计委、财政、建设、税务多个部门，除了必须做到价税费三者改革联动外，还需要相关的体制、制度与之综合配套实施，才能实现预期目的。
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