论党内法规与国家法律的协调衔接，本文主要内容关键词为：党内论文,国家法律论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26/920.0 [文献标识码]A [DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.007 国家机关、政党组织和其他社会成员必须按照特定的规则运行和活动，这是法治的应有之义。在建设社会主义法治国家进程中的当代中国，规约国家权力运行和社会成员活动的各类规则可谓浩如烟海，但国家法律体系和党内法规体系显然是最有影响力和最为重要的规则体系。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及形成“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”纳入建设中国特色社会主义法治体系，确立了建设社会主义法治国家这个全面推进依法治国的总目标，并提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题。那么，在全面推进依法治国和国家治理现代化的背景下，如何理解党内法规与国家法律的定位，如何处理二者之间的关系，二者何以需要“衔接和协调”，都是亟待厘清的基础问题。 从汉语语义学角度分析，“衔接”和“协调”兼有动词和名词的用法和语义：当作为名词时，表示已经达致的静态情势；作为动词时，则表示为了实现理想状态，在动态过程中有意为之的特定行为。诚然，作为一项有待具体推进的工作，党内法规与国家法律衔接和协调的关键是在二者的规划论证、起草制定等动态过程中，有意识地加以促成。在探索二者衔接和协调的基点和可能进路之前，有必要廓清对其间若干关键问题的认识。笔者以三个呈递进关系的问题加以阐释，亦即回答党内法规为何存在，党内法规和国家法律为何并存，以及党内法规和国家法律为何需要衔接和协调三个问题。 党内法规是党内治理法治化的制度载体 在十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进依法治国的总目标，提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”后，“党内法规”一时间成为名副其实的“热词”，在学界和社会上引起了许多讨论，赞同者有之，疑虑者亦有之，还有为“全会明确将党规纳入国家法规制度体系”而欢呼者。其中具有代表性的疑虑观点是：党内法规究竟是不是“法”？如果不是，那么为何称为“法”？如果是，那么它与国家法律是何关系，强调党内法规体系的建设和完善会否贬损国家法律的权威，会否形成两个规范体系之间的矛盾冲突，从而使得社会成员彷徨而无所适从？应该说，这些疑虑并非没有道理，也恰恰是党内法规体系建设应当并且可以澄清的问题。 在现代公共治理中，国家机关制定的宪法和法律法规只是社会规范体系中的一部分，尽管是最重要的组成部分，但也绝非全部。国家机关制定的成文法律不管多么健全，永远无法穷尽社会生活的全部，很多领域是法律无法顾及或者不能触及的，但这些领域同样必须有规矩。从“法”的含义而言，狭义的“法”单指国家有权机关制定或认可，并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，即法律法规。然而社会规范体系或调整系统是由许多不同性质、不同领域和层次的规则构成的，从广义层面理解，这些规则都可以称作“法”。因为在形式和实施方式等方面存在差异，故而有学者将依赖国家强制力保障实施的法律规范称为“硬法”(hard law)，而将事实上存在、可以有效约束人们行动，并且其实施总体上不直接依赖于国家强制力保障的行为规则称为“软法”(soft law)。政党的规章制度用以规范本党组织和活动及党员的行为，不当然地需要国家强制力保证实施，因而也属于“软法”的范畴。 具体到党内治理，这些规则就被称为“党内法规”。然而，即便属于“软法”，又何以直接称作“法”和“法规”呢？抑或“党内法规”并非“软法”而是“硬法”？回溯党史不难发现，注重历史正当性和延续性是党的重要的行为风格。“党内法规”一词最早出现于1938年毛泽东在六届六中全会上的报告——《中国共产党在民族战争中的地位》中。毛泽东在这份报告中提出，为了使党内关系走上正轨，除了“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”这四项最重要的纪律外，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。刘少奇在全会上以《党规党法的报告》为题发言，指出“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志”。建国后，党内法规建设曲折跌宕，十年动乱结束后，邓小平在十一届三中全会上强调“国要有国法，党要有党规党法”，全会决定“健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪”。1990年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次界定了“党内法规”概念，并明确规定党内法规的名称、适用范围、制定程序等事项，十四大又将“党内法规”载入党章，标志着“党内法规”语汇和概念得到党的根本大法正式确认。“党内法规”概念兴起于中国共产党生死存亡之秋，建构的主要目的是严明党的纪律，而毛泽东在延安起草上述报告时，缘何想到采用“法规”这个词汇，是否受到共产国际和苏共相关制度、文献，以及外文翻译抑或民国时期法学用语的影响，由于缺乏史料释疑，我们无法确知。但是，经过数十年的话语传承，“党内法规”已经成为约定俗成的语汇，在没有对现行政治和法律秩序造成冲击的前提下，弃用这一极具历史正当性和传承意义的语汇而另立新词，显然不符合中国共产党的行为风格，这也就要求我们对于“党内法规”的研究不要停留于字眼和表象，而应探究其实质。 按照2013年《中国共产党党内法规制定条例》(以下称《制定条例》)的定义，党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。“内”字恰好点明了它的调整范围，即它是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循，并且不依靠国家强制力保证实施。由此可见，党内法规属于行为规则意义上的“法”，即便在字面上避开“法”字，改做“党内规范”或“党内规则”，也并不改变其内涵与性质，我们大可不必咬文嚼字，纠结于字眼，而应聚焦于问题的关键——党内法规就是党内的行为规范，属于“软法”的范畴，它自然不是国家法律亦即“硬法”的组成部分，不依靠国家强制力实施，也不会当然地与国家法律发生冲突。有学者提出，“党规具有强制力，是法律”，并以宪法确立了中共的领导地位和中共掌握武装力量等国家暴力为理据，认定“党规具有应然法律效力和实然法律效力”，而中国法学界之所以不认同该“现实”，“根本原因在于法学界的代议民主制教条思维”。我们认为，这种论证逻辑和价值取向是值得商榷的，论者实际上是以一个极具包容性的“法律”概念来证成党规的“法律性”，再以党的领导地位推导出党内法规具备“国家强制约束力”，从而诡辩式地将“软法”或“坚硬的软法”拉入“硬法”的范畴，其论证瑕疵不言自明。而执政党已然明确地将党内法规体系和国家法律体系分开阐释，强调二者的衔接和协调，就是清晰地向党内外表明无意将二者混合、混同，否则就是重回“以党治国”“党政不分”的旧路，与自己宣示的依法治国和依法执政的价值取向背道而驰。归结而言，党内法规是党组织和党员的行为规范，否认党内法规作为“法”的规范属性，显然是“国家法中心主义”的思维惯性使然，而将党内法规想当然地认定为国家法律甚至超越国家法律，又忽视了不同规范间的性质和效力差别。 政党本质上是政治组织，在法律框架内有“法不禁止皆自由”的自主活动权利，只要不与国家法律相抵触，应当按照自己规章制度办事、进行内部治理。形成良善的党内治理首先需要一套完善的、体现先进性的党内制度和规范体系的支撑引领，亦即良善的党内治理首先要求党内治理的法治化，在决策、对国家机关实施领导、组织管理、党员权利保障和纪律检查等党内生活的各方面全方位实现制度化、规范化和程序化，这是为政党发展的一般规律所印证的有益经验，这条经验对于从革命党向执政党转变的中国共产党而言尤为珍贵。倘若仍然依靠领导人的魅力和碎片化的文件、指示治理政党，自然难言“成熟的”执政党，更为人治和权力专横留下了可能和空间。同时，基于党的领导核心地位，建设法治国家、实现国家治理现代化也需要良善的党内法规体系发挥其积极的辐射作用。治党治国各方面的因素都迫切要求党实现党内治理的法治化，而党内法规恰恰为党内治理法治化提供了最佳的制度载体。十八大以后，特别是十八届三中、四中全会以后，党对党内法规的认识上升到了更高的层次，完善党内法规体系的速度明显加快，中央文件和领导人讲话多次提及党内法规的重要意义，比如，提出“党内法规是管党治党的重要依据”“党内法规制度体系体现着党的先锋队性质和先进性要求，使管党治党建设党有章可循、有规可依”，以及“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”“依规管党治党”等，都是追求党内治理法治化的表征。 在建设社会主义法治国家的进程中，党内法规存在并发挥作用有其现实必要性与合理性，不宜漠视甚或否定其作用，也不宜夸大其效能。基于党内法规的历史源流和本质属性，以及执政党高层表述的价值指向综合分析，我们应当认识到，中国特色社会主义法治体系下的党内法规体系，就是党组织和党员工作和活动基本规范、行为的“基本遵循”，是用以落实管党、治党、建设党，贯彻党要管党、从严治党、制度建党原则，实现党内治理法治化的制度载体。 党内法规与国家法律都是治国理政的规范依据 治国理政规范依据的“双轨制”。中国共产党作为执政党，其执政地位并非像西方国家政党一样通过竞争性选举赢得，而是基于革命的成功和改革的绩效，经由宪法直接确认的。从时间维度上看，党内法规的产生远早于共产党建立政权后领导人民制定宪法和法律的时间；从关系维度上看，在新中国成立后相当长一段时间里，党内法规与国家法律并非相互影响，或者替代与被替代的关系；从实践维度上看，这期间的国家治理更多地体现为依靠包括政策、党内法规在内的各类规范性文件甚或领导人讲话、批示，通过政治动员和政治行动的方式进行，这当然与党的治国理念特别是法律观高度相关。从1949年2月废除“六法全书”宣告“法律是统治阶级公开以武装强制执行的所谓国家意识形态。法律和国家一样，只是保证一定统治阶级利益的工具”①开始，期间“阶级本位”的工具主义法律观得以确立和发展，直至由“文化大革命”中的“无产阶级专政”发展到极致，“法律虚无主义”成为社会主流思想。换言之，由于党在革命时期形成的思想和行为惯性，加之历经若干次政治运动凸显了党的政策的最高权威性、广泛适用性和灵活有效性，使得干部群众形成了“政策治国”“文件治国”的思维定势，相信党的政策文件比国家法律更具权威性和有效性，法律的地位和尊严一度完全被遮蔽。 “政策—政治动员”的治理模式随着改革开放的推进，特别是社会主义市场经济体制的确立，逐渐过渡到同时依靠政策和法律两种手段、两个系统治理的模式。以“党和人民共同意志”的宪法的实施为例，也“逐渐由单一依靠政治化实施，过渡到政治化实施与法律化实施同步推进、相互影响的双轨制格局”。历经波折的执政党也意识到，这种治理手段的“双轨制”要求政治手段符合法律精神，法律手段符合政治原则，两种手段相互影响但并不合一，也互不取代，同时在相应领域发挥作用，因而邓小平提出，“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题”。1982年通过的现行宪法对党的领导地位予以确认，以及其后若干政治体制改革的基本方针凸显在坚持党的领导的根本前提下推进“党政分开”的思路，即为对待政治系统(手段)与法律系统(手段)存续及其相互关系理念的现实佐证。而随着法治理念的确立和法制建设的不断推进，政治系统与法律系统也日趋相对分离，在以执政党为核心的政治系统内生成了党章和党内法规为核心的政治性规范体系的同时，国家法律体系不断完善。至2010年底，“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。由此，形成了国家治理体系中两套最为重要的规范体系，亦即作为政治系统内核规范的党内法规体系和作为政治系统外部规范的国家法律体系，与党内法规衔接和协调的“国家法律”即国家法律体系，属于广义的法律范畴。 同时，现代民主政治以政党政治为核心内容和普遍形式，政党政治作为国家治理体系的重要内容也要求实现法治化。观诸我国，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与域外政党制度的显著区别在于，域外政党制度甚至部分党内制度可以由宪法、政党法或其他单行法律等国家法律直接型构，而中国的政党制度除在宪法序言中宣示“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”等内容外，并无其他国家法律进一步予以明确。政党政治法治化自然是国家治理现代化的重要面向，完善政党法制就当然是完善国家法律体系的重要内容，但事实上，现时中国通过制定政党法或其他政党制度法律，以国家法律形式型塑政党制度，显然面临着理论短板和立法技术瓶颈，而中国社会正在深度转型等变量的存在也使此方面的国家立法未得成熟时机。在此期间，领导党和执政党的党内法规就可以把党内事务、政党关系和党政关系等事项首先在党的一侧规约起来，成为连接参政党和国家机关的“桥梁”，以及未来政党制度国家立法的“样本”。 党内法规与国家法律的区别与联系。尽管作为治国理政手段的党内法规与国家法律都是“法”，但二者除去发生机理和性属的区别外，其余方面的差异也是不难辨明的。我们结合理论规范，从实践经验的角度试作归纳： 首先，制定主体不同。按照中央规定和具体实践，党内法规的制定主体可分为“两层五类”。“两层”分别是中央的中央组织、中央纪委和中央各部门、中央军委及其政治工作机关，以及地方的省、自治区、直辖市党委，其中，中央组织包括全国代表大会、中央委员会，以及中央政治局及其常委会②，而“五类”即中央组织、中央纪委、中央各部门、中央军委及其政治工作机关和省市区党委。国家法律则由法定的有权国家机关制定，我国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。按照立法法等法律法规规定，立法主体包括了全国人大及其常委会；国务院；省、自治区、直辖市人大及其常委会，设区的市人大及其常委会、自治州人大及其常委会；经济特区所在地的省、市人大及其常委会；民族自治地方人大；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府；以及中央军事委员会及其各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队等主体。最高人民法院、最高人民检察院还有权作出审判、检察工作中具体应用法律的解释。 其次，表现形式和体系构成不同。党内法规与国家法律的表现形式有着明显的区别，这与二者在制定主体上的差异相关联。与“两层五类”的党内法规制定主体相对应，党内法规体系由中央党内法规、军队党内法规、纪检条规③、部门党内法规、地方党内法规等五类组成，依据各自权限表现为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种形式；国家法律体系则根据不同主体的立法权限，由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章和军事法规、军事规章等规范性法律文件构成。当然，党内法规与国家法律在名称上会有“重合”，例如，行政法规的名称一般称“条例”“规定”和“办法”等，规章一般称“规定”“办法”，这就与党内法规的部分表现形式相同。多数党内法规可从文件全称将其与行政法规规章相区别，比如党内法规会注明“中国共产党”或某方面党务工作的规范等，但也有一些党内法规特别是地方党内法规从名称上较难分辨，如《湖北省安全生产党政同责暂行办法》《海南省“庸懒散奢贪”行为问责办法(试行)》等，只能从制定主体和公布主体等方面来判断。此外，立法法规定了国家法律体系内各规范性法律文件的效力位阶，党内法规也建立了相应的效力规则，但较为简单，可以概括为党章具有最高效力，其他任何党内法规都不得与之相抵触；中央党内法规效力高于纪检条规、部门党内法规和地方党内法规；地方党内法规不得与纪检条规、部门党内法规相抵触。 第三，制定程序不同。从宏观上看，党内法规制定工作包含制定五年工作规划、年度工作计划和具体制定等阶段，进入具体制定程序后，一般需要经过起草、审核、审议批准和报请公布等程序。中央党内法规按其内容一般由中央纪委、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪委、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草，其他党内法规由制定主体自行组织起草。审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核；审核通过的草案则按不同权限，分别由上述制定主体予以审议批准，经审议批准的党内法规草案，由负责法规工作的机构核文后按规定程序报请发布，并且一般采用文件的形式发布。依照规定，国家法律法规必须经过起草、提出、审议(审查)、表决(决定)和公布等法定程序，此处不再赘述，但有两点应当引起注意：第一，国家机关立法过程中，普遍存在人大常委会党组、政府及其部门党组就重要的规范性法律文件草案向同级党委请示的做法，譬如，全国人大常委会党组就《立法法》修改草案两次向中央政治局及其常委会请示汇报，其后“根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善”。此类“请示—指示”程序不是国家立法的法定程序，也不是党内法规制定程序与国家立法程序的交叉，而是党运用领导地位和执政权力的体现。第二，国家立法的表决(决定)程序依法通过会议作出，比如，尽管行政机关实行首长负责制，但规章也要求经过部务会议或者委员会会议，地方政府常务会议或者全体会议决定，不得以行政首长签批或负责人传批等形式决定。而除了重要的党内法规须经党的全国代表大会、中央全会、政治局或其常委会会议审批外，部分中央党内法规、纪检条规、部门党内法规和地方党内法规均未要求必须经会议审批，因此，部分中央党内法规还可按程序报请中央领导同志签批，个别省市区党委更直接规定党内法规草案可以经书记等个人审批，这与国家机关立法程序殊为相异。 第四，适用范围不同。党内法规是用以调整党内关系和党内生活秩序，规范党组织的工作、活动和党员行为的规则，因此，其适用范围原则上仅限于党组织和党员，尽管具体的使用范围会因党内法规的制定主体而有所不同，比如地方党内法规就仅适用于该省级行政区内的党组织和党员。当然，中国共产党是领导党和执政党，作为其制度规范高级形式的党内法规应当调整到党与国家机关的关系、党与参政党和群团组织的关系等内容，涉及党的领导、党管干部等重大原则，但从规范层面而言，党内法规在调整上述关系时，其调整范围也应当严守“党内侧”的界限，亦即不超出调整党内关系、维护党内生活秩序的党内治理范畴，上述事项涉及“党外侧”的，应由国家法律、组织章程、规则办法等规范予以承接。现行部分党内法规的适用范围实际上延伸至一些非党组织团体和非党员个人，这类情形正是在党内法规与国家法律的衔接和协调过程中需要认真研究和妥善处理的。国家法律的调整范围较为清晰，它调整社会关系和社会秩序，具有普遍性，适用于所有国家机关、社会组织和公民，其适用范围比党内法规的适用范围广，并且包含了党组织和党员在内的组织和个人。 第五，规范结构和行为规范标准不同。比照法理学一般理论，法律规范的结构形式在逻辑上应当包括假定条件、行为模式和法律后果三个要素。尽管党内法规的内容用条款形式表述，并且要求不同于一般不用条款形式表述的决定、意见等规范性文件，但从现行党内法规的内容来看，除了《中国共产党纪律处分条例》(以下称《纪律处分条例》)等少数以义务性规范为主的党内法规以外，其他党内法规一般并不具备完整的结构形式，尤其缺乏明确的责任条款。此外，由于政党特性、党内行文习惯和法规制定技术等因素影响，党内法规的词汇、条款较之国家法律呈现出更多的政治性言辞、宣示性条款甚至生活化语言，比如“党组织对于党员提出的请求，要及时受理。根据具体问题，有的要及时解决，有的要说明情况，有的要进行说服教育”⑤等。国家法律的条款则一般具备完整的逻辑结构，有的规范性法律文件还会设置专章明确相应的法律责任。同时，党内法规对党组织和党员的行为要求比国家法律对国家机关及其工作人员、社会组织和公民的要求更为严格、标准更高，比如“生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味”的行为并不受国家法律调整，却是受党内法规规制、党的纪律处分的行为，这在理论上主要是基于党在思想理论、组织、作风和制度等方面的先进性，“始终保持党的先进性，加强党的先进性建设，是党的生命所系、力量所在”。 第六，实施方式不同。如前所述，规范是否具备国家强制约束力，是否直接依靠国家强制力保证实施是“软法”与“硬法”的重要分界。党内法规作为党内的行为规范，通过政治教育和宣传动员，依靠党组织负责人、党员对党的政治认同及其个人的政治自觉实施，并以党的纪律作为强制手段作为保证，比如《纪律处分条例》第1条首先言明“为维护党的章程和其他党内法规……根据《中国共产党章程》，制定本条例”，第6条又规定“党组织和党员违反党章和其他党内法规……依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”。通过对“违犯党纪应当受到党纪追究的党组织和党员”进行审查和处分，直至解散党组织或开除党员党籍，以此严明党的纪律，保证党内法规的实施。国家法律则具备国家强制约束力，由军队、警察、法庭、监狱等国家强制力保证实施，尽管有党员违反刑律被处以党纪处分和刑事处罚，但并不说明二者的实施方式相同，两种制裁不同的实施主体和先后顺序恰好印证了这种差别。当然，现行部分党内法规因涉及党外公共事务而实际上具备了“硬法”的色彩，例如中共中央和国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，这也在党内法规体系建设，以及与国家法律的衔接和协调过程中需要认真研究的问题。 在把握党内法规与国家法律区别的同时，也应当充分认识到二者相互联系的一面，这也是二者衔接和协调的基础。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”⑥中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。依据宪法和法律享有立法权的国家机关也要在党的领导下行使职权，制定法律规范性文件，因而党既“制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循；又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据”。尽管党内法规的首要目的是为党组织和党员提供行为遵循，实现管党治党建设党的目标，但中国共产党是执政党和领导党，以全心全意为人民服务为根本宗旨，代表中国最广大人民的根本利益，那么党制定党内法规就必然以党章和党的方针政策为依据，以人民意志为依归。党领导人民制定宪法和法律，宪法和法律就必然将党的主张和人民意志相统一。那么，党内法规与国家法律虽然有着显著的区别，但同时也有着本质一致的基础，那就是二者都是党的基本理论、基本路线和基本纲领的具体体现，都是党的主张和人民意志的统一。 党内法规是党的主张和党内规章制度的高级形态，国家法律是党和人民意志的共同载体，二者都是实现法治的必要前提，都是国家治理体系的重要组成部分，因而党治国理政既需要依靠党内法规，也需要依靠国家法律。如前所述，有的国家以国家宪法和法律形式直接规定政党的组织和成员、权利与义务、经费和执政程序等事项，在中国治理手段“双轨制”的国情下，径直由国家法律对部分党务、党的领导和执政程序作出规定，从而取消党内法规，目前在理论和技术层面都颇有障碍，实践上也不具可能性。然而，可以预见的是，随着法治建设的不断推进，党内法规体系在逐渐完善和成熟的过程中，会有一部分党内法规“转化”为国家法律法规，改以国家法律法规的形式承载，因而党内法规的数量有所起伏，这是党内法规与国家法律衔接和协调的必然，并不代表党内法规不再有存在的必要。 处理党内法规与国家法律关系的基本原则。综合前述分析，建设法治国家，推进国家治理现代化的过程中，党内法规体系与国家法律体系将是并存并行的规范体系。然而，基于法治的普遍规律和中国的现实国情，首先应当遵循以下两点原则明确二者的关系定位。 第一，国家法律高于党内法规，禁止党内法规逾越。法治思维就是宪法法律至上的思维，在我国的社会调整系统中，以宪法法律为核心的法律系统是最重要的、最权威的系统，其他任何社会调整手段都不得与之相对抗，同时所有社会关系参加者都必须遵守。政党作为政治组织，在选举、执政和党内治理等内外部活动中也必须遵守国家法律，概莫能外。我国吸取历史教训，在宪法序言阐明宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。第五条进一步规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”因此，在法律地位和法治权威层面上，国家法律无疑高于党内法规。在新的社会背景下，党的宪法观念也将超越将宪法视为确认事实的形式，而更加强调宪法是规范政治行为的，对政治主体具有引导和引领功能的基本规范，即便共产党是领导党和执政党，也没有超越宪法和法律的特权。党内具有最高效力的党内法规——党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党内法规的制定必须恪守“宪法为上、党章为本”的原则，这种取向在“四个全面”进程中被突出宣示。当然，应当注意到，党在特定场域和时域，以特定形式表达的主张与现行法律法规规定会呈现出合法性与正当性层面的紧张关系，这是深化改革过程中时常出现的情形，比如十八届五中全会提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策”与当时《人口与计划生育法》的规定相矛盾，但这是执政党为推进各领域改革提出的建议，不属于党内法规，属于党的政策范畴，不能因“违法”而归于无效。 这里有必要连带分析一个问题，有学者认为党内法规是具有“法政二重属性的规范性文件”，“基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴”。我们认为，若此处的“政策”泛指党的主张，则尚无问题，但若是狭义的“政策”，那在中国语境下就会产生歧义。党内法规作为党的主张和党内规章制度的高级形态，尽管带有鲜明的政治意味，但与决议、决定、意见、通知等党内规范性文件不同，它“将原则性的政策话语精准化，运用规范化的语言进行表达，程序化的方式予以贯彻，使之具有可执行性和可操作性”，表现为刚性、稳定的行为规范，而非建议、倡议等方向性、引导性话语，故其公共性特质与政策性色彩远远低于指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益等方面的党内政策性文件。同时，依据《制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下称《备案规定》)的规定，制定党内法规应当“以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策”，而“是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触”同时是党内法规备案审查的重要内容，由此可见，党内法规并不属于“政策”的范畴，而且“政策”相较于党内法规而言是更上位的概念，往往成为制定党内法规的重要渊源。十八届四中全会也提出“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”，将党的政策与党内法规相区分，同时说明二者与国家法律的关系。而那些体现于党的各类规范性文件中具体的、具有可操作性的“政策”，党内法规也较其更稳定、更可预期、更严密和更规范。因而政策性既非党内法规的首要属性，也非主要特征，不宜以“政策”定位党内法规，也不宜将其与党的其他政策性文件相混淆。 因此，用以实现党内治理法治化，管党治党建设党的党内法规与国家法律不一致是不被容许的，这一重要原则也为作为“党内立法法”的两个条例所吸收⑦，若党内法规逾越了宪法和法律的规定，就必须予以纠正。国家法律高于党内法规完全无涉“党大还是法大”的问题，而是关乎宪法和法律普遍约束力的宪理法理问题，关乎宪法和法律权威的法治根基问题。有人认为不能将党内法规与国家法律相提并论“一较高下”，或是认为党是领导一切的党，而且党内法规仅在党内适用，那么党内法规就可以不受国家法律的约束。这些观点显然违背常识、逻辑不通，无疑与法治精神相左，完全站不住脚。 第二，党内法规严于国家法律，保障国家法律实施。“先进性是马克思主义政党的根本特征，也是马克思主义政党的生命所系、力量所在。”党自身定位为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，如果党组织和党员的行为标准低于其他机关团体和公民，甚至没有差别，那么党的先进性就无从体现。因此，相较于国家法律为其他机关团体和公民设定的行为规范，党内法规特别是党的纪律为各级党组织和全体党员设定的行为规则会更加严格，以监督党组织和党员遵守党章，执行和维护党的纪律，模范遵守国家法律法规，体现党的先进性，这方面前文已有阐述。然而，此方面应当注意的是，“党内法规严于国家法律”原则并不必然与“国家法律高于党内法规的”原则相冲突，因为“严于”并不意味着当然地出现“不一致”。例如，“与他人发生不正当性关系”的行为不受法律追究，但却是违反党的生活纪律而应受党纪处分的行为；普通公民“见死不救”不承担法律责任，至多受到道德和舆论谴责，但党员“遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救”的，将视情节给予警告直至开除党籍的处分。⑧可见，党内法规“高标准”是在行为标准和纪律处分“红线”层面比国家法律严格，但并不当然地与国家法律相抵触。 “办好中国的事情，关键在党”。中国共产党一直是整合国家治理资源，确保有效治理的轴心力量和领导力量，其政治地位、政治能量和政治现实决定了党在国家治理中的统帅作用和决定性影响，因而其主张自然会影响国家治理和人民福祉，而且尽管党不直接行使国家权力，然而党事实上与国家权力保持着极强的亲和性，除执政活动以外，党的其他活动都有相当分量的外溢效应和示范效应，当然也包括党内法规的制定与执行活动。党内法规必须符合宪法和法律，并且虽然属于“软法”，但其对国家法律法规原则和内容影响至近至深、举足轻重，其他政治组织的自律规范、社会组织的自治规范显然与党内法规的“硬度”相提并论，因此党内法规可谓“坚硬的软法”，两个规范体系也是始终相互影响着的。比如党内法规制定过程民主科学与否，内容良善与否，执行到位与否，事实上都影响着国家法律的实施效果和国家法治进程。建国以来的历史教训也已经证明，如果管党治党建设党的党内法规不健全，党内政治生活和党政关系不正常，国家法律就势必难以付诸实施；如果党内法规未能被严格贯彻落实，国家法律的尊严和权威也就难以保证。因此，邓小平才深刻地指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”只有制定科学良善、管用有效的党内法规，依据党内法规把党管好治好建设好，管好权、用好权，党才可能模范地遵守宪法和法律，保障宪法和法律的事实，把国家治理好，实现良政善治。 党内法规与国家法律衔接和协调是依法执政的现实要求 依法执政是党治国理政的基本方式，实际上折射了执政党与国家政权、国家法律和国家治理体系的关系，也涵括了党内法规与国家法律的关系。在逻辑和事实上，“党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器”，由此，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。这实际表明，执政党治国理政所依凭的“法”，不仅包括国家法律，同时也包括党内法规。然而，良法是善治之前提，要实现党内治理和国家治理的善治，就需要良善的党内法规体系和国家法律体系，使二者的内部构成及其相互关系都符合客观规律，符合法治和现代治理的要求，并且获得多数党员和社会成员的认同。然而，在此方面，必须承认现实情况与理想状态仍有一定差距，主要表现为以下几类现象： 党内法规体系建设尚不适应党内治理法治化和依法执政的需求。从近年党内法规体系建设的情况来看，党“力图用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则”，若以调整对象划分，目前党内法规体系由党章及相关法规、党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设和机关工作等八个方面的党内法规组成，或者按大类划分为规范党的自身建设活动、规范党的领导和执政活动、规范党的机关运行保障三个板块。但是，在规范体系建设中也存在着不少突出问题和薄弱环节，比如，对照国家机构组织法，党内尚缺乏全面规范党的各级、各类组织设立、职责和运行等方面的组织条例。又如，碎片化和重复化现象严重，改革开放以来全国省市区以上党委和部门制定的反腐倡廉法规和文件曾多达3000余件，要么各有侧重，要么相互“复制移植”，严重欠缺系统性和体系感。再如，公开工作滞后，一些并不涉密的党内法规被定密或一段时期内不予公开，有统计显示，1978年以来中央在作风建设方面曾制定了150多个规范性文件，其中定密近80件，机密级就有20件。新华社2015年5月26日发布消息，中共中央印发关于统一战线工作的第一部法规《中国共产党统一战线工作条例(试行)》，该条例于同年4月30日由中央政治局会议审议通过，自5月18日起正式施行⑨，但其后数月间该条例仅在统战工作系统内部传达学习，直至9月22日才由新华社受权全文发布。实事求是地讲，党内法规“秘而不宣”或“告而不宣”的做法容易引起党员群众的猜疑和误会，甚至一定程度上还会消解党员群众的期盼热情，以及制定相关领域党内法规的积极效应。此外，还普遍存在着党内法规制定过程仍然欠缺科学性和民主性，具体规范缺乏实际可操作性，重“实体法”轻“程序法”等问题⑩，这些问题阻滞了给党内治理法治化和依法执政供给良善的规范基础和制度资源。 党内法规与国家法律规定不协调。作为领导党和执政党，党主要实行政治、思想和组织领导，并通过法定程序使党组织的主张成为国家意志，向国家机关和团体组织推荐领导人等途径实现执政意图，因而在组织建设、作风和反腐倡廉制度建设等方面的党内法规是首先需要与国家相应领域的法律法规相协调的，但实际上也存在一些问题。比如，《地方组织法》规定县级以上的地方各级人大及其常委会作为地方国家权力机关，有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，1996年中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》规定地方委员会的领导包括“对本地区的重大问题作出决策”。那么，地方党委的“重大问题决策权”和人大及其常委会的“重大事项决定权”有何差别、如何协调？单凭文本和相关制度很难在实践中清晰界分，2015年修订后的《中国共产党地方委员会工作条例》似乎注意到了这个问题，在重申地方党委“对本地区重大问题作出决策”的同时，强调地方党委重在“把方向、管大局、作决策、保落实”，但仍然未能彻底解决这个问题。又如，2012年修订后的《刑事诉讼法》规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，由此，与行政监察机关合署办公的同级党委纪委在纪检程序中获得的符合该条立法精神的上述证据是可以进入刑事诉讼程序的。在2013年薄熙来案庭审中，公诉机关将纪检机关移交所得的薄接受中央纪委审查期间的自书材料作为犯罪证据提交法庭，而当事人陈述、证人证言等主观性证据实际并不被前述《刑事诉讼法》的规定所涵括，并且组织审查期间的自书材料也不符合“嫌疑人、被告人供述与辩解”的形式要件，因而自书材料是否应当被法庭采信一时引发不小争议。类似这样不相协调的情况并非个别，它并不是直接地表现为两类规范相牴牾，而是在制度设计理念和具体规范构想上脱节甚至失序，以致存在交错、留白或模糊的空间。 党内法规与国家法律规定不衔接。由于党的地位特殊，党内法规与国家法律应当在执政权力运行程序与国家权力运行程序、党纪责任与法律责任等方面实现双向衔接，使党的行为特别是执政行为有连贯的“法”依据，然而现实尚有差距。 其一，党内法规与国家法律的有关规定衔接不足。除宪法外，在全国人大及其常委会制定的法律中，诸多公法和甚至私法性质的法律都含有坚持或拥护中国共产党的领导，许可在军队、公司、基层自治组织等特定组织中设立中共党组织等规定，对党领导立法、武装力量、干部、民族区域自治和村民自治、工会、国家安全、高等教育等方面的工作作出原则性规定(11)。从规范意义而言，这些规定是对“党的领导”这一政治原则的法律确认，也是法律授权。党的领导如何具体实施，国家法律不宜作具体规定，需要党内进行领导体制、机制和方式上的具体制度安排，这就需要党内法规来加以具体化、细致化。但是，目前除了如《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规与国家机构组织法和《公务员法》《村民委员会组织法》等法律部分衔接外，党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化，许多领域还存在空白，未能与国家法律相衔接。 其二，国家法律对党内法规的承接不够。严格而言，党内法规效力只应及于党组织和党员，对党组织和党员以外的国家机关、社会组织和公民，应当以法律法规、组织章程和规则等予以规范。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，选拔任用参照公务员法管理的县级以上党委和政府直属事业单位和工青妇等人民团体及其内设机构领导成员，以及机关、单位选拔任用非中共党员领导干部、处级以上非领导职务的干部，参照该条例执行。《党政机关厉行节约反对浪费条例》除了适用于党的机关外，也适用于人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工青妇等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。尽管这些党内法规体现党管干部等重要原则，将规范对象延伸至党外，但从法治高度考量，涉及党外的公权力机关、团体和人员等事项，应当由国家法律等规范予以调整。从现实可操作性考虑，可先以党的规范性文件而非党内法规的形式提出要求，有关机关或团体党组发挥领导核心作用，按照特定程序在国家法律、组织章程、规则办法等规范中对党的要求加以“吸收转化”，落实“党组发挥领导核心作用与支持依法依章程履行职责相统一”的原则(12)，或者先以党内法规在党内试行，时机成熟后再依程序制定为国家法律，如此以法治思维和法治方式坚持和贯彻了党的领导。 党内法规与国家法律规定不一致。党必须在宪法和法律的范围内活动，因而党内法规不得与宪法和法律不一致。在实践中，二者不一致的情形仍然存在，个别情形还较为复杂。例如，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(1994年5月施行，以下称《案件检查工作条例》)第28条第7项规定，调查组“经县级以上(含县级)纪检机关负责人批准，可以对被调查对象在银行或其他金融机构的存款进行查核，并可以通知银行或其他金融机构暂停支付”“有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠”。其后生效的《商业银行法》(1995年7月施行)第29条和第30条则明确规定，除非法律另有规定，对于个人储蓄存款，仅有法律规定的单位或个人可以查询、冻结、扣划；对于单位存款，仅有法律和行政法规规定的单位或个人可以查询，仅有法律规定的单位或个人可以冻结、扣划，否则商业银行有权予以拒绝。然而，《案件检查工作条例》所指“查核”和“暂停支付”实际上无异于“查询”和“冻结”(13)。同时，依据《行政监察法》(1997年5月施行)等法律法规，党的纪检机关无权查询、冻结、扣划个人或单位存款，与其合署办公的行政监察机关也仅有权查询个人或单位存款，在必要时“可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款”，亦即无权径直予以冻结、扣划。然而，《关于〈案件检查工作条例＞第二十八条第七项的解释答复》(中纪法复[1995]第1号)、《案件检查工作条例实施细则》(1994年5月施行)第32条所指的查核和暂停支付依据的“中央纪委、中国人民银行关于纪检机关查询和暂停支付被调查对象存款有关规定(14)”，实际上也已经被《商业银行法》和《行政监察法》等法律法规的规定改变。至1998年10月，最高人民法院、监察部印发了《关于执行〈中华人民共和国行政监察法＞第二十一条若干问题的规定》(监发[1998]30号)，1999年12月中央纪委办公厅、监察部办公厅印发《关于查办案件中需查询或者冻结被调查对象存款时应以监察机关名义使用监察文书的通知》(中纪办发[1999]17号)，指出“根据纪检、监察机关合署办公、行使两种职能的实际”，各级纪检监察机关今后在办案中确实需要到银行或者其他金融机构查询存款或者冻结存款时，均应以监察机关名义使用监察文书，并应按规定履行审批程序。然而，直至2004年3月中央纪委监察部才发文(中纪发[2004]9号)决定，中纪法复[1995]第1号文件因“主要内容已经被新的规定替代”予以废止。 至此，这一系列规范冲突才看似得以“解决”，但问题依然存在：其一，同一主体制定的党内法规与规范性文件，前者效力高于后者，即便其后以党内规范性文件的形式作出了符合相关法律的规定，其效力也不足以改变《案件检查工作条例》第28条第7项的规定。其二，即便援引《制定条例》“同一机关制定的党内法规，旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定”，以及“党内法规的解释同党内法规具有同等效力”等规定，但现行有效的上述“规定”和“通知”等规范性文件也并不属于“解释”和“答复”等党内法规解释的范畴。因此，从规范意义而言，第28条第7项的规定实际未被改变，仍然存在党内法规效力。尽管上述情形因纪检监察部门办案的实际需要等因素而有其现实合理性，且因历史原因使情况复杂而不易厘清，但从法治建设的大局着眼，亟需理顺党内相关法规制度，消除党内法规和国家法律不一致的情形。 可见，党内法规与国家法律之间仍然存在着诸多不协调、不衔接和不一致的情形，亟需予以妥善处理。实际上，中央领导在2006年就注意到了此方面的问题，曾要求“既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”。对此，应当在建设中国特色社会主义法治体系过程中加以注意，及早谋篇布局。 党内法规体系是党内治理法治化的制度载体，依法执政需要良善的党内法规体系和国家法律体系，要求我们首先跳脱“国家法中心主义”和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度去认识二者及其相互关系。同时，党内法规与国家法律之间也仍然存在着一些不协调、不衔接和不一致的问题，亟需予以解决。十八届四中全会将党内法规体系与法律规范体系涵括于中国特色社会主义法治体系，并要求注重二者的“衔接和协调”，为完善两个规范体系、处理两个规范体系关系提出了适切的“顶层设计”，有必要在此认识基础上进一步研究其实现路径。 ①参见《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》(1949年2月28日)。 ②结合《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《中国共产党党内法规制定条例》的规定，梳理以往实践情况，党的全国代表大会制定的唯一的党内法规即为党章；特别地，依据党章，党的全国代表会议有权“讨论和决定重大问题”，党史上两次全国代表会议中，1955年3月召开的全国代表会议曾通过《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》(现已失效)；中央委员会制定党内法规较少，影响较大的如十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》；绝大多数中央党内法规由中央政治局及其常委会制定。中央军委及其政治工作机关较为特殊，上述两个条例均在附则中授权其“依照本条例的基本精神”制定军队党内法规。 ③依据《中国共产党党内法规制定条例》，中央纪委有权制定规则、规定、办法、细则，无权制定准则、条例，此处的“纪检条规”是沿用纪检系统的习惯用法。 ④依据《中国共产党党内法规制定条例》第22条第3项、第4项和第5项规定，并未限定必须以会议形式进行审批。《中国共产党河北省委员会党内法规制定细则》第26条第3项规定：“应当由省委发布的其他省委党内法规，根据情况由省委常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送省委书记审查批准”。《内蒙古自治区党内法规制定规则》第21条规定：“以自治区党委办公厅文件发布的党内法规，按照规定程序报送签批，由自治区党委主要领导同志批准。” ⑤参见《中国共产党党员权利保障条例》第26条。 ⑥参见毛泽东《在扩大的中央工作会议上的讲话》(1962年1月30日)，《中共中央文件》中发[66]103号；《中共中央政治局常务委员会召开会议听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报听取中央书记处工作报告》，《人民日报》，2016年1月8日，第1版。 ⑦《制定条例》第7条规定：“制定党内法规应当遵循下列原则：……(三)遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定……”第21条规定：“审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：……(二)是否同宪法和法律不一致……”第28条规定：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：……(二)同宪法和法律不一致的……”《备案规定》第7条规定：“中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：……(二)是否同宪法和法律不一致……”。 ⑧参见《纪律处分条例》第110条和第127条。 ⑨2015年5月18日至22日，中央统战工作会议召开，会上对该条例作了说明，并部署学习宣传和贯彻落实工作。 ⑩例如，通过中央纪委监察部网站“党纪法规库”检索，名称含有“程序”的党内法规和规范性文件仅有2件，且均为纪检程序规范。 (11)这些法律规定主要包括：《民族区域自治法》序言、《立法法》第3条、《各级人民代表大会常务委员会监督法》第3条、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条、《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》第18条、《村民委员会组织法》第4条、《国家安全法》第4条和第15条、《国防法》第19条、《现役军官法》第8条、《公务员法》第4条、《工会法》第4条、《高等教育法》第39条、《公司法》第19条、《全民所有制工业企业法》第8条、《个人独资企业法》第7条等。 (12)《中国共产党党组工作条例(试行)》第3条第4项：“坚持党组发挥领导核心作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定”。 (13)中国人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》(银发[2002]第1号)第2条：“协助查询是指金融机构依照有关法律或行政法规的规定以及有权机关查询的要求，将单位或个人存款的金额、币种以及其他存款信息告知有权机关的行为。协助冻结是指金融机构依照法律的规定以及有权机关冻结的要求，在一定时期内禁止单位或个人提取其存款账户内的全部或部分存款的行为”。 (14)1995年1月18日，中共中央纪委发出的《中共中央纪律检查委员会关于对〈中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例〉第二十八条第七项如何理解的答复》(中纪法复[1995]第1号)指明，《案件检查工作条例实施细则》第32条所称“中央纪委、中国人民银行关于纪检机关查询和暂停支付被调查对象存款有关规定”是指：1990年7月18日中国人民银行《关于党的纪律检查机关查询被检查对象存款的有关问题的通知》(银发[1990]176号)，1990年7月20日中共中央纪委《关于党的纪律检查机关查询和暂停支付被检查对象存款有关问题的通知》(中纪函[1990]22号)，1993年11月13日中共中央纪委办公厅《关于转发中国人民银行对纪检监察机关查询和暂停支付被调查对象存款问题答复的通知》(中纪办发[1993]8号)。WW标签：法律论文; 党内法规论文; 法治国家论文; 治理理论论文; 法治政府论文; 宪法的基本原则论文; 法律制定论文; 法律规则论文; 中国共产党论文; 宪法修改论文; 国家部门论文; 时政论文;